新时期广东省耕地保护形势分析与政策体系优化建议

陈哲华，谭春婵，李沐柳，谢巧巧，周洁艺

（广东省土地调查规划院，广东 广州 510075）

耕地保护事关国家粮食安全、生态安全和社会稳定，近年来，我国粮食安全形势持续向好[1]，但受多重超预期因素影响，粮食安全形势仍然严峻。当前，广东省处于推动城乡区域协调发展向着更高水平、更高质量迈进的新格局战略支点和深入推进施“百县千镇万村”高质量发展工程的关键期，对自然资源要素保障的需求仍将保持高位运行，在未来一段时期内，保护耕地和保障发展的矛盾仍比较突出。作为我国最大的粮食主销区，广东粮食自给率仅为23%，粮食产需缺口4000×104t 以上[2]，粮食安全保障任务十分繁重。平衡发展与保护、确保耕地总量不减少是广东省耕地保护工作的重点。

1 广东省耕地保护现状与形势分析

1.1 耕地现状特征

受地形地貌等自然因素影响，人多地少，广东省耕地资源不足。①耕地总量不高，人均耕地少。第三次全国国土调查主要数据显示，广东省耕地为190.19×104hm2[3]，占全国耕地12786.19×104hm2[4]总面积的1.49%。作为人口大省，广东省人均耕地面积只有0.02 hm2，不足全国的1/5。②耕地主要集中分布在粤西沿海区域。广东省现状耕地主要分布在湛江、清远、茂名和韶关，4 个地市耕地面积占全省耕地的48.16%。③水田、水浇地占比高。广东省水田为137.42×104hm2，占72.25%；水浇地16.40×104hm2，占8.62%；旱地36.38×104hm2，占19.13%[3]。④耕地质量较好。广东省位于坡度2°及以下的耕地有139.46×104hm2，占全省耕地的73.33%。全国耕地平均质量等别为9.95 等[5]，广东省耕地平均质量等别为5.47 等[6]，总体质量明显高于全国平均水平。⑤耕地“非粮化”现象较为明显。第二次全国土地调查主要数据显示，2009 年全省耕地为253.22×104hm2[7]，2019 年与之对比，除建设占用之外，主要是由于农业结构调整导致的耕地减少。⑥耕地碎片化程度高，规模化生产较弱。全省3 亩①1 亩≈666.67 平方米以下的耕地图斑个数占80%，面积仅占耕地总面积的7%[8]。2016 年广东省耕地规模化耕种面积占全部际耕地耕种面积的比例为20.1%[9]，低于全国水平的28.6%[10]。

1.2 耕地保护形势

广东省经济总量、人口总量居全国首位，不断增加的人口对耕地数量和质量的需求也在不断提高。“十三五”期间，广东省GDP 占全国比例一直稳居在11%左右，2022 年GDP12.91 万亿元，连续34 年位居全国第一。广东省10 年来人口增长超2000 万，年均增加217.09 万人，人口总量继续稳居全国首位，占全国人口的8.93%[11]；2021 年广东常住人口12864 万人，比江苏、浙江和山东分别多4179 万人、6144 万人、2514 万人[12]。“十四五”时期，广东省经济社会处于竞争优势重塑期、新旧动能加速转换期、工业化城镇化深化期、社会转型加速期、全面深化改革攻坚期、生态环境提升期，经济社会发展呈现新的阶段性特征，同时也是建设“双区”（粤港澳大湾区、深圳先行示范区）和三大平台（横琴、前海、南沙）、支持制造业当家、推进“百县千镇万村”高质量发展工程的重要时期。为以高质量发展现广东现代化建设新跨越，经济社会发展难免挤压耕地空间。随着新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展，平衡发展与保护，确保稳定耕地总量不减、质量不降，面临较大压力。

广东省地处岭南，虽然光热水资源丰富，耕地质量相对较好，但受地形地貌、比较效益、土地流转成本攀升等因素影响[13]，基层利用耕地种粮的积极性不高，普遍选择更高经营效益的“非粮化”耕种方式以获取更高的投资收益。此外，随着城镇化发展，农村劳动力进城导致耕地闲置、抛荒等现象发生。《广东省农村统计年鉴（2022）》数据显示，全省粮食作物播种面积在2010—2018 年呈持续下降趋势；2019 年以来，落国家严格管控“非粮化”的决策部署，粮食作物播种面积连续三年现增长（图1）。

图1 广东省粮食作物播种面积变化

2 耕地保护管理政策演变与趋势

2.1 耕地保护相关政策演变

2.1.1 从“单平衡”“单管控”到“双平衡”“双管控”转变

1998 年修订的《中华人民共和国土地管理法》确立了以“占补平衡”为核心的土地用途管制制度，其重点是针对当时建设大量占用农地导致我国耕地面积急剧减少，对耕地“非农化”进行严格管控。这项制度行20 多年成效明显，在总量上保证了耕地的“补大于占”，为推动现耕地的总量平衡发挥了重要作用。2020 年以来，党中央、国务院连续作出严格耕地用途管制的决策部署[14-15]，2021 年9 月1 日施的《中华人民共和国土地管理法施条例》，首次在法规层面提出了耕地转为其他农用地的管制要求，同年11 月27 日，自然资源部、农业农村部及国家林业和草原局联合下发《关于严格耕地用途管制有关问题的通知》（自然资发〔2021〕166 号）提出“对耕地转为其他农用地及农业设施建设用地行年度‘进出平衡’”新的更高要求，耕地保护管理工作从“占补平衡”“非农化”管控到“占补平衡”“进出平衡”双平衡和“非农化”“非粮化”双管控的转变。

2.1.2 从数量、质量管控到“三位一体”管控转变

耕地“占补平衡”是建立以数量为基础、产能为核心的占补机制，通过“算大账”的方式，落“占一补一”“占优补优”“占水田补水田”，在耕地“数量管控”“质量管理”上取得显著成效。2012 年以后我国耕地保护政策正式进入数量控制、质量管理和生态管护“三位一体”的保护阶段[16]。2016 年，《中共中央 国务院关于落发展新理念加快农业现代化现全面小康目标的若干意见》提出，推进耕地“数量、质量、生态‘三位一体’保护”。2017 年，《中共中央 国务院关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》提出，在严格保护生态前提下，科学划定宜耕土地后备资源范围。2019 年修正后的《中华人民共和国土地管理法》规定“各级人民政府应当采取措施，引导因地制宜轮作休耕，改良土壤，提高地力，维护排灌工程设施，防止土地荒漠化、盐渍化、水土流失和土壤污染”。2021 年，《中华人民共和国乡村振兴促进法》规定“国家行耕地养护、修复、休耕和草原森林河流湖泊休养生息制度”。

2.1.3 从单一目标保护向以耕地为核心的整体保护转变

2019 年12 月，自然资源部发布《关于开展全域土地综合整治试点工作的通知》（自然资发〔2019〕194 号），提出在全国范围内部署国土空间全域综合整治项目试点，以系统恢复和重建区域生态系统功能为核心目标，改变以补充耕地数量，提升粮食生产能力的单一目标，解决乡村耕地碎片化、空间布局无序化、土地资源利用低效化、生态质量退化等多维度并存的问题。2020 年9 月，自然资源部办公厅印发《关于开展省级国土空间生态修复规划编制工作的通知》（自然资办发〔2020〕45 号），推进国土空间全域生态保护修复，开展山水林田湖草一体化保护修复模式。2021 年8 月，《全国高标准农田建设规划（2021—2030 年）》明确提出，到2022 年建成高标准农田10 亿亩，到2025年建成10.75 亿亩，到2030 年建成12 亿亩。由此可见，耕地保护以更高的站位、更宽的视野、更大的格局谋划耕地布局和从严管控耕地，将耕地资源的严格保护与生态系统恢复相结合，推动以耕地为核心的“山水林田湖草沙”的整体保护，并以国土综合整治与生态修复的高质量良田建设为抓手，逐步形成多功能耕地保护模式和全域全类型土地整治模式。

2.2 耕地保护趋势

随着社会发展进入新阶段，对耕地保护提出了更高要求。总体来看，新时期耕地保护更加注重“4个保护”，即“系统保护、全面保护、严格保护、长效保护”。

2.2.1 系统保护

立足不同地区经济社会、耕地资源、立地条件等自然资源禀赋和经济社会发展阶段，构建区域统筹保护机制，发挥耕地资源价值，挖掘耕地保护内生动力。全面锁定耕地红线、耕地补充潜力资源等耕地资源保护空间，细化耕地资源分类，落分类分级和差异化管理措施，保护耕地资源及潜力空间，构建各类耕地资源分类分级之间转换的经济补偿机制。根据经济发展水平和财政承受能力，稳步提升农业补贴水平，将农业补贴政策、生产发展扶持政策，以及农村社会福利保障政策等与生产主体履行耕地保护责任挂钩，通过一揽子支持政策来调动生产主体开展耕地保护的积极性，让耕地保护成为全社会共识，也成为用地主体的行动自觉。

2.2.2 全面保护

耕地保护的本质是保护耕地的生产能力，这就要求耕地保护不仅要确保耕地数量不减少，还要对耕地质量、生态进行全面保护。基于“三位一体”保护要求，建立以土壤培肥、水利保障、污染治理等相结合的耕地质量建设与管理体系，突破耕地质量提升的关键理论方法和卡脖子技术，从根本上提升耕地质量[17]。在保障并提高粮食综合生产能力的同时，修复并提升耕地的生态服务功能[18]，最大限度地降低化肥和农药的使用量[19]，加大保护性耕作技术研发与推广应用，维护耕地健康[20]。

2.2.3 严格保护

国家提出要采取“长牙齿”的硬措施，严守18亿亩耕地红线，体现了耕地保护的“严要求”。强化规划管控，明确各类建设不占或少占耕地，落耕地保护目标任务；行约束性保护，继续延续目前耕地保护目标责任考核机制，层层签订耕地保护目标责任状，严格考核耕地保护目标的完成情况；严格土地执法和耕地卫片监督，严肃查处违法违规占用耕地行为。

2.2.4 长效保护

应更多支持激励地方政府积极创新，将保护耕地与经济社会发展、乡村振兴、生态保护修复协同推进，现耕地保护与经济社会发展的统筹协调发展。完善耕地保护激励政策，包括占补平衡、增减挂钩等指标的跨区域调剂、新增耕地的补偿机制，土地生态补偿等，将激励性与强制性保护政策相结合。鼓励合理安排耕作方式，并通过休耕、轮耕等多种方式，助力耕地长效保护。

3 广东省耕地保护政策体系梳理与优化

3.1 耕地保护实施策略

总结广东省现行政策，梳理形成“数量管控、质量管理、空间优化、经济补偿、监管监督、双保双高”6 个方面的耕地保护施策略。

3.1.1 数量管控，守住底线

3.1.2 质量管理，提升产能

3.1.3 用途管制，综合整治

3.1.4 经济补偿，强化激励

2012 年，广东率先在全国建立了全省性的基本农田保护经济补偿制度，2019 年广东省进行涉农资金整合，并于2020 年修订《广东省涉农资金统筹整合管理办法（2020 年修订）》，明确了涉农资金的相关使用范围。建立全省统一的补充耕地指标市场化交易平台，完善水田指标交易机制，指标交易价格由市场供需调节[26]，以“市场之手”倒逼各地减少占用水田等优质耕地。统筹考虑全省各地资源禀赋和占补平衡需求，引导珠三角部分地区以市场化方式购买粤东西北地区垦造形成的水田指标，将垦造水田与乡村振兴、南粤古驿道活化利用、农村综合整治及社会主义新农村建设等工作紧密结合，构建政府与市场双向发力、多方主体参与共赢的耕地资源价值现及补偿机制。

3.1.5 监管监督，压实责任

2021 年3 月，《广东省人民政府印发关于进一步加强和改进耕地保护工作若干措施的通知》提出4 个方面共13 条耕地保护措施，提出构建耕地保护共同责任机制，推动建立“田长制”网格化监管，建立健全自然资源执法早发现、早制止、严查处工作机制，严肃查处违法违规占用和破坏耕地特别是永久基本农田、改变耕地用途的行为。同年9 月，配套制定《广东省耕地保护动态监测监管工作方案（试行）》，建立耕地保护“1+N”动态监测监管体系，切加强执法监督和耕地卫片监督，对全省耕地尤其是永久基本农田、补充耕地、垦造水田种植利用情况等进行季度监测。

3.1.6 耕保发展，“双保”“双高”

广东省在保护耕地的同时，积极寻求耕地保护和保障经济发展的平衡点，强化经济发展国土空间保障，加强重大建设项目要素供给，完善重大建设项目用地审批工作机制，优化重大建设项目用地审批服务，不断提升重大项目自然资源服务水平，协同推进“双保”——保护耕地、保障发展，努力现“双高”——高水平保护、高质量发展。

3.2 耕地保护政策体系优化目标

按照新时期国家耕地保护要求，结合当前广东省高质量发展背景，在现行耕地保护政策体系基础上，针对当前广东省耕地保护现状面临的总量少、空间分布不均、碎片化程度高，以及补充耕地任务重、压力大等问题和形势，以落耕地数量、质量、生态“三位一体”保护为目标，统筹耕地保护工作时序和耕地保护资源空间，研究提出“责任必担、恢复有序、代保有偿、管护有效”的广东省耕地保护政策优化目标。

（1）责任必担：根据国土空间总体规划中国家明确的各地2035 年耕地保护任务目标，在确保现状稳定耕地数量不再减少的基础上，明确全省耕地可恢复空间，多渠道，切履行耕地保护责任。

（2）恢复有序：基于全省农业生产适宜空间和耕地整治恢复潜力，以5 年为一个周期，稳妥有序地恢复一部分耕地，逐步现耕地数量的动态递增。

（3）代保有偿：在锁定耕地保护责任目标和落地管控要求的前提下，探索开展“义务必尽、任务可调、代保有偿、长期坚持”的易地有偿代保工作，通过区域统筹机制，完善耕地保护激励和约束机制，保障公平和效率。

（4）管护有效：建立永久基本农田—永久基本农田储备区—耕地保护目标—耕地战略储备区为核心的耕地战略储备制度。识别耕地用途管制存在的问题，构建适合广东际的耕地与其他农用地、建设用地、未利用地，以及耕地内部其他地类等各地类转换规则。

3.3 耕地保护政策体系优化完善

在分析现有耕地保护政策基础上，结合当前耕地保护工作涉及的管理环节，在规划管控、用途管制、整治提升，以及支撑体系等方面建立耕地保护政策体系框架（图2）。

图2 耕地保护体系框架示意图

在政策体系框架下，结合广东耕地保护现行政策及管理需求，研究在规划管控、用途管制、整治提升、支撑体系4 个方面提出25 项政策优化完善建议清单（表1）。

表1 耕地保护、政策支撑体系建议清单

（1）规划管控。以往耕地保护规划相关内容是作为土地利用总体规划的一部分内容，在当前国土空间规划体系背景下，耕地保护规划应作为国土空间专项规划的重要组成部分，相关内容编制完成后应纳入国土空间总体规划、详细规划、村庄规划等施工作，并纳入国土空间规划“一张图”管理。建议在耕地保护规划编制、施管理、修改调整以及成果汇交等方面形成政策指引，强化规划对耕地保护的管控约束作用。

（2）用途管制。根据当前国家对耕地“非农化”“非粮化”最新要求，在现行耕地占补平衡、进出平衡有关政策规定基础上，加强耕地种植管理，梳理耕地种植清单，同时执行耕地休耕轮耕制度，保护耕地的生产能力。建议在耕地用途管制规则与工作指引、耕地占补平衡规定、耕地进出平衡规定、耕地作物种植规定与指引、耕地休耕制度与施规定等方面进行政策构建和完善。

（3）整治提升。当前耕地保护整治提升有关政策较细，垦造水田、高标准农田建设等均有一系列较为成熟的政策工具，但在耕地质量监测、耕地耕作层保护与利用、耕地土壤污染与防治、土壤改良等方面尚不完善，新时期应结合耕地生态保护要求，加强相关方面的政策规定和指引。

（4）支撑体系。依托现有耕地保护目标责任考核、土地执法及耕地保护督察等工作机制，与当前自然资源保护相关工作结合，提出进一步完善的措施和内容。建议在耕地保护经济补偿、干部离任审计、专项督察，以及保护主体奖惩机制建立等方面形成政策指引。