我国财政投入地质找矿现状、问题与建议

姜杉钰，王 峰，冯 聪

（自然资源部咨询研究中心，北京 100035）

资金是影响地质找矿的关键要素，在宏观上决定了一定时间和空间内地质找矿的规模和结构，微观上则保障具体项目的启动和推进[1-2]。财政投入作为地质找矿重要的资金渠道，不仅为经济社会发展提供必要的地质信息资料，而且能够带动社会资金投入和引导调控勘查市场，还在一定程度上体现国家地质找矿的战略意志。国内多位学者曾分析过其所处时期的地质找矿财政投入情况，总结梳理了阶段性特征，研判投入成效与问题，提出相应的对策建议[3-8]。当前一段时期，矿产资源的供求矛盾已成为制约我国施资源安全战略的“卡脖子”问题[9-10]，因而立足国内，持续加大地质找矿力度成为现矿产资源保供的重要路径。本文基于对我国财政投入地质找矿的定位和现状的分析，梳理当前存在的问题并提出相应的思考建议。

1 我国财政投入地质找矿的现状分析

地质找矿是一个循序渐进、由表及里的过程，从技术逻辑上主要划分为基础地质调查和矿产勘查两个重要阶段，同时还需要相应的地质科学技术和信息资料服务作为支撑。因此，按照历年《全国地质勘查成果通报》的地质工作类型划分，与地质找矿相关的领域主要涉及基础地质调查、矿产勘查、地质科技与综合研究，以及地质资料信息化4 个方面，近年来以上4 方面对应的财政投入①如无特殊说明，本文涉及数据均来自历年《全国地质勘查成果通报》。表现出了不同的现状特征。

1.1 基础地质调查财政投入分析

基础地质调查旨在摸清一个区域内的地层、构造、矿产等基本地质情况，包含区域地质调查、区域地球物理调查、矿产远景调查等多个方面。基础地质调查作为地质找矿必不可少的最前端环节，几乎完全由财政出资支持。根据中央和省级两级财政的事权与支出责任，中央财政负责投入全国性、跨区域、海域的基础地质调查，地方财政则主要出资支持本区域的相关工作。数据显示，近10 年我国基础地质调查的中央财政投入持续大幅下滑，由2012 年最高的36.40 亿元降到2021 年的6.17 亿元，降幅为83%（图1）。

图1 基础地质调查财政投入与社会资金情况

相比之下，地方财政呈波动性下降，2021 年的6.03 亿元较2012 年的高点下降58.6%。基础地质调查中与找矿关系最为密切的区域地质调查和矿产远景调查成为下滑最为明显的两个领域，“十三五”较“十二五”分别降低了45%和55%。2021 年两个领域的财政总投入分别仅为2.60 和2.02 亿元（图2）。需要注意的是，在两级财政持续下滑的同时，社会资金投入在2019 年开始有所增加，虽然总量仅为1 亿多元，但在一定程度上可视为一种此消彼长的市场表现，释放出在政府财政投入不足的情况下，企业开始寻找机会、投资意愿增强的积极信号。

图2 区域地质调查和矿产远景调查财政投入情况

1.2 矿产勘查财政投入分析

矿产勘查①本文所指的矿产勘查不包括油气勘查。作为地质找矿的终端环节，21 世纪以来总体保持了以社会资金为主，中央和地方财政为辅的三元投入格局。在过去10 年的地质找矿工作中，财政投资占矿产勘查总投资的比重虽然不大，却十分重要。2012 年以来在全国地质工作投入持续下滑的背景下，2021 年中央财政、地方财政和社会资金投入矿产勘查的资金量分别仅为11.36、32.81和41.68 亿元，对比10 年前分别降低了68%、66%和85%，两级财政投入总量与社会资金量基本持平，中央财政投入仅为地方财政投入的三分之一（图3）。

图3 非油气矿产勘查财政投入与社会资金投入情况

仅从两级财政投入情况来看，地方财政发挥主力军作用，主要以省级地勘基金的形式投入矿产勘查的前期阶段，目的在于降低找矿风险，刺激和引导市场主体跟进。省级地勘基金在连续多年下滑后于2020 年出现反弹，为22.51 亿元（图4）。而省级财政的非基金投入，则主要以财政专项的形式支撑属地地勘单位的矿产勘查，资金量和占比均较小，成为维持单位基础运行的经费，很难成为质性的投入。中央财政投入也连年下滑，自2016 年起，中央财政仅以财政专项的形式投入具有前瞻性、战略性或具有一定科研攻关属性的矿产勘查项目（图5），这类财政项目由中央或地方地调机构、有力的大型矿业企业和地勘单位承担，发挥一定的找矿突破示范引领作用。

图4 地方财政支撑矿产勘查的地勘基金与非基金投入情况

图5 中央财政支撑矿产勘查的地勘基金与非基金投入情况

1.3 地质科技及信息化服务财政投入分析

图6 地质科技与综合研究财政投入与社会资金情况

2 我国地质找矿财政投入存在的问题

2.1 公益性地质工作经费不足，投入针对性不强

地质找矿只有依靠前期大量公益性地质工作的成果，才能在后期优选潜力区块、开展矿产勘查、现找矿突破。然而，近年来公益性地质工作财政投入的支持程度有所降低，经费不稳定所造成的供给约束成为亟待解决的问题。基础地质调查的中央财政投入除总量大幅下滑外，占中央财政总支出比例也由2012 年的0.19%降至2021 年的0.018%。在同样的时间跨度上，美国地质调查局的工作经费从10.68 亿美元持续增加到13.16 亿美元。同样，重大地质理论与科技攻关问题作为国家层面地质找矿工作的重要任务，但近年来我国中央财政投入地质科技与综合研究的经费长期处于3 亿～4 亿元的低位徘徊，明显低于地方财政和社会资金。从宏观上看，我国公益性地质工作经费下滑造成的供给延续性不足，与经济社会发展日益增长的公共产品需求及矿产资源需求相背离。从具体的找矿突破国家行动而言，区域地质调查、矿产远景调查、地质科研攻关等领域工作经费的持续下滑，制约了相关工作开展的强度和力度，导致调查水平和质量受到一定影响，以至于一些基础资料难以用于指导后续的区块优化和矿产勘查，不利于解决制约找矿突破的关键科学技术问题。

2.2 财政投入矿产勘查形式单一，存在越位和缺位情况

矿产勘查的政府财政投入要发挥对市场主体的刺激和引导作用，然而两级财政资金与社会资金的比例从2012 年的1：2.12 降至2021 年的1：0.94，反映了财政投入带动社会资金的效果下滑。目前，我国财政投入矿产勘查主要通过中央/地方财政和省级地勘基金设置项目，这些勘查项目虽有一定与市场主体的合作比例，但缺乏合作分成机制，大多数由政府主导，容易造成政府过度把持区块或矿业权。同时，财政资金支持的事业单位过多参与市场中的矿产勘查项目，挤压了中小勘查公司的发展空间，形成压价竞争，造成市场的扭曲，导致矿产勘查市场活力不足[12]。此外，现行的地质找矿财政投入基本以工作经费按年核销的方式运行，管理较为机械，缺乏西方国家减免税收、勘查补助、找矿奖励等多样化的财政激励手段[13]。此外，中央地勘基金停止后缺乏跟进举措，省级地质勘查基金投入运行机制有待完善，一些特殊情形下的财政专项投入机制尚不健全。例如“探索建立在自然保护区内由国家财政出资进行重要矿产勘查并进行矿产资源储备的制度”的基础薄弱，新形势下还正面临着生态保护红线内矿产勘查财政投入机制的建立问题。

2.3 财政资金总体使用效率偏低，投入产出不匹配

有学者研究表明[14]，我国矿产勘查行业的资本配置效率仅为国内其他行业的三分之一，财政投入效率偏低是其中的主要原因。从际了解的情况看，主要在于以下5 个方面。一是资金缺乏有效管理和针对性使用，财政项目经费涵盖了经常性费用、运行费用、基本建设费用等，际用于业务的比例相对有限。二是两级财政分别在不同的地质找矿阶段设立了多种类型的经常性投入和专项投入，容易造成重复工作，降低了资金使用效率。三是矿产勘查通常以新发现矿产地数量、新增（推断）资源量等为目标，偏向于技术评价而缺失经济评价，表面形成了众多的找矿成果，但际存在一些呆矿无法转化为经济效益。四是属地地勘单位承担地方财政投入的勘查项目，与地方政府之间表现为类似的“雇佣关系”，不直接参与找矿成果的收益分配。由于缺乏有效激励机制，地勘单位更关心如何降低勘查成本而非取得找矿成果，造成了工作质量和效率不高。五是成果处置周期过长，不能及时现收益。例如，中央地勘基金在2021 年5 月底仅有3%的项目完成成果处置，收益金额仅为全部投资的2.7%[15]。成果转化不够直接造成探矿权投放量较少，使得矿业企业虽然有勘查投资计划，但因得不到探矿权而无法投入勘查，处于“无的放矢”的局面。

3 优化地质找矿财政投入的思考与建议

3.1 加大公益性地质工作关键领域的财政投入

公益性地质工作的性质决定了其只有资金的投入而不存在资金的回收[16]。经济社会发展的需求巨大，财政投入不足本身就是公益性地质工作的常态，需要根据际需求保证资金供给底线，优化资金配置。针对当前地质找矿相关公益性地质工作财政投入的问题，结合国家矿产资源的际需求，提出如下建议：一是结合有关的地质工作发展规划等，适当提高公益性地质工作的总体经费水平，中央和地方根据相应的财政事权和支出责任①《2018 年自然资源领域中央与地方划分改革方案的通知》。，着重提升基础地质调查、战略性矿产资源调查、矿产资源潜力评价等常态化的项目经费支撑，为找矿突破提供必要的地质调查基础。二是加强中央财政对地质科技与综合研究领域的专项经费投入，尤其是提升对大型矿业公司勘查找矿的科技项目的财政支持，采用“财政资金+企业资金”的拼盘模式，推动产学研相结合，以企业为主体加快推进深部矿产资源勘查开发科技研究，增加攻深找盲的科技立项，支持助力战略性矿产资源的深部探矿。三是保持中央财政在全国地质资料与信息化服务的投入主体定位，鼓励地方财政和社会资金配套支撑部省两级地质资料馆藏机构和信息化服务建设，推动找矿信息资料的深化应用和互利共享。四是积极探索公益性地质工作的市场化路径，及时把握地勘企业和矿山企业的动态和投资意愿，从制度和政策层面释放市场投资活力，以此作为有限财政投入的重要补充。

3.2 创新完善矿产勘查财政投入运行机制

财政资金有序退出，政府减少对矿产勘查市场的直接干预是未来改革发展的必然趋势。现阶段最为重要的是找准财政投入矿产勘查的定位和边界，使之与社会资金投入互为补充、形成合力。因此，一是坚持“基金衔接”的定位，完善基金投入管理。践表明，中央和地方地勘基金有力地支撑了前期勘查工作，扮演了有效衔接政府公益性地质调查和企业商业性矿产勘查的重要角色。考虑到我国商业性矿产勘查市场尚不完备，省级地勘基金要继续坚持和优化完善；在国内地质找矿新形势下，中央财政的基金投入则有必要恢复并深化运行机制改革。在管理上进一步明确两级基金投入的定位与边界，完善与社会资本的合作风险勘查机制。二是创新财政投入模式，需要尽快建立企业找矿奖励机制和财税补贴政策。现阶段需要对特定区域、矿种、阶段等给予政府奖励和财政扶持；新一轮找矿突破战略行动可以率先以老矿山项目作为试点，改革原有的社会资金与财政资金拼盘方式，探索“企业投资、政府补贴”的投资模式。三是优化两级财政专项投入，中央财政可考虑设置国家矿产地储备金，用于自然保护地、国家公园等禁采区的矿产勘查。还需要考虑设置国家战略性矿产勘查专项，用于找矿难度较大、市场意愿不强的战略性矿产勘查及科研攻关。地方财政专项可参照中央财政专项设置，做好相应的配套资金投入，在自然保护地/生态红线内的矿产勘查也可以探索借助财政转移支付手段展开试点与践。

3.3 多措并举提升财政资金使用效率

在以往的地质大调查、找矿突破战略行动中，大规模财政投入虽然支撑大兵团作战取得了大量找矿成果，但际产出效率有待提高的问题仍不可忽视，其根源在于财政投入带有一定的计划性质，应对市场变化的灵活性较弱，项目投入运行过程中受到较多的刚性约束。因此，提升财政资金使用效率就需要从投入—运行—产出等多个环节进行优化完善。建议：一是新一轮找矿突破战略行动的财政项目设置要轻数量、重质量，做好两级财政项目的统筹协调，增强“自上而下”部署项目的能力，缩减以往自下而上申报项目的做法，引入地勘单位及企业承担项目的招投标制度，建立对财政项目承担单位的奖惩制度和找矿工程基础收益保障机制。二是加强和优化财政项目承担单位的经费使用管理，对预算编制、绩效目标设计的合理性进行严格把关，项目主管部门应行跟踪管理，定期或不定期地对项目施及资金使用情况进行监督检查。同时，要尽快完善地质勘查财政项目的监理制度，短期内可委托行业协会等对项目施的进度、质量、资金和成果进行监管，确保资金使用合理到位。三是完善成果评价制度，建立项目中止机制，项目不以找矿成果作为唯一评价依据，要将经济效益评价作为成果评价的重要组成部分。针对施过程中难以形成找矿成果的项目，应及时调整矿产勘查方案或及时中止项目。四是利用地质信息平台做好公益性地质调查成果的公开和共享，勘查项目成果加速转化为探矿权向市场投放，吸引社会资金跟进投入，通过探矿权收益及时回收财政支出成本，建立矿产勘查的良性投入循环机制。