我国省属大型国有煤炭企业的跨区域集聚与流动——基于尺度重组分析框架

周志强，热木孜燕·尼亚孜

引言

省属大型国有煤炭企业（以下简称“煤炭企业”）跨区域布局是其凭借技术、资金、人力资源、经验等优势，以新建、重组、并购、接管等方式掌握省外企业资源，以提升竞争力的战略手段。据统计，我国煤炭企业的跨区域布局活动始于21 世纪初。这一时期，西部大开发战略为中东部煤炭企业解决因自然资源短缺引发的可持续发展问题带来了历史机遇。同一时期，中国加入世贸组织，煤炭企业面临国际市场的冲击和挑战，竞争压力主要表现在企业规模体量、进出口贸易与市场定价权、现代企业经营管理模式、盈利能力、驾驭市场风险能力等方面。国家为解决煤炭行业的国内外双重压力，推进以西部煤炭资源开发和建立大型煤炭企业为主的资源深化改革。煤炭企业凭借资金、技术等优势进行跨省域流动，新疆、内蒙古、陕西及贵州等地凭借煤炭资源优势成为跨区域布局煤炭企业集聚高地。

受百年未有之大变局和世纪疫情叠加的双重影响，能源安全问题成为世界各国竞争和发展的焦点，基础能源在我国构建新发展格局中的支撑和保障作用日益凸显。俄乌战争带来世界能源供应趋紧、2021 年拉闸限电的停电风波等内外部新问题的出现，引发社会各界对国内煤炭能源供给和地域布局的重新审视和关注。据统计，在2005 年中国煤炭企业产量排名30 强中，跨区域布局的企业数量占9个，其煤炭产量占全国产量的28.45%；到2021 年，此类企业数量增至20 个，其比例上升至50.2%。由于跨区域布局的煤炭企业的产能已经占半壁江山，其地域重组和内部治理架构问题，需引起理论研究者和政府管理者的高度重视。

众多研究关注了企业的跨区域发展，并在其动因、阻碍及成效等方面进行了较好的探索。其中，异地并购主要出于获取节税效应的成本动因与获取环境效应的成长效应（王凤荣等，2015）。地方政府的行政干预措施成为本土企业跨区域发展的一大障碍（叶宁华等，2017），制度距离、制度环境、市场分割等因素对经营效果有不同程度的影响（宋渊洋等，2014）。跨区域发展作为企业发展战略，在多元化经营、创新绩效等层面有发展成效并受到各方因素影响。其中，制度环境和多元化经营战略对企业跨区域经营绩效有显著影响（郑丽等，2018）。区域创新资源的完整性，使企业的跨区域协同创新绩效受到创新资源以及地理、技术、网络临近性等因素的影响（程跃等，2022），这为地方政府竞争行为以及企业区位选择和高质量发展提供了研究视角。

近年来，学者们逐渐关注企业跨区域发展本身，即资本的跨区域流动及其影响因素。杨继彬等（2021）研究了异地并购中省际双边信任对资本跨区域流动及其效率的作用机制，指出高相互信任模式间的并购频率、规模及绩效均高于低相互信任模式。此外，风险投资的高度参与对被投企业扩大异地投资规模有一定激励作用，高度集中的股权抑制了管理层凭借风险投资的力量增加投资规模的行为（余婕等，2022）。他们均从异地并购视角丰富了资本跨区域流动的相关研究，对企业并购决策的优化与区域协同发展有重要借鉴价值。

然而，针对资源型企业跨区域发展的研究，早期主要关注了进入模式和资源流动规律。部分学者指出了高控制进入模式日益凸显的地位和作用（张慧明等，2007），并认为股权型扩张是最佳跨区域进入模式（马媛等，2011）。这些宏观层面的研究有助于认识煤炭企业跨区域模式，对国家政策及企业决策有借鉴意义，但未涉及跨区域布局的微观发展规律。王成金等（2009）以煤炭资源区域调拨为出发点，对资源流动格局及流场规律进行研究，指出煤炭流动形成了扩散场和集聚场，对煤炭资源跨区域流动的规律进行了初步探索。近年来，学者们逐渐关注资源型企业的空间集聚和区域转型。秦志琴等（2021）通过对山西煤矿企业空间集聚的格局演变及区位指向变化，指出省内的企业集聚趋向大型化、现代化和可持续化发展，资源禀赋对其区位选择有显著影响，这对资源型企业转型的空间过程及效应有重要借鉴意义。

现有文献对煤炭企业跨区域集聚和流动的研究存在以下不足：针对企业跨区域发展的研究未将其动因、阻碍及成效纳入同一框架内，未涉及除异地并购外的其他资本跨区域流动方式；针对资源型企业跨区域发展的研究局限于特定区域内的企业空间集聚，缺少时间、空间和政策三个维度的梳理和分析。总之，已有文献并未从宏观上研究不同政策背景下煤炭企业的跨区域集聚和流动，更未揭示企业跨省域尺度的地域重构与权力重组的内在逻辑，缺乏具体理论对此类问题的科学阐释。

煤炭企业跨区域布局结构变动的内在架构，包括资源流动与管理权再分配。企业是不同资源和能力组成的有机体，而跨区域经营经验是二者的重要来源之一（宋铁波等，2016）。因此，打造新时代大型煤炭企业，促进煤炭行业健康高效发展，仅依靠自然资源和资金是不够的，推动各煤炭企业之间的资源重组，是全国乃至世界发展规律使然。关注煤炭企业跨区域集聚和流动并把握其发展规律，对国家跨区域布局政策的制定与完善有重要的指导与借鉴意义。煤炭企业的跨区域发展带来的企业再属地化和两地企业的协同发展，给现代企业管理制度的更新带来全新挑战。对未进行跨区域发展的煤炭企业而言，其规律的探索和研究有助于借鉴前人经验，制定科学的发展战略。

因此，基于尺度重组理论，本研究通过描述煤炭企业跨区域集聚和流动的现状，从时间、空间和政策三个维度梳理并分析其跨区域布局规律，借助地域化和尺度化、去地域化和尺度重组、再地域化和尺度修复互相嵌套的思维路径，揭示资本流动带来的企业地域重构与权力重组的内在逻辑，并阐释如何高效完成企业再地域化的尺度重组过程，为国家优化煤炭资源配置、促进行业融入和服务新发展格局以及煤炭企业完善现代企业制度提供参考和借鉴。

一、尺度重组理论下煤炭企业的跨区域布局

（一）尺度重组理论

尺度重组理论是经济地理学的基石，它将全球化引发的再地域化现象作为研究对象，建立空间等级的分析框架，再从中剖析各个空间单位的相互影响机制。它通过对“全球—区域—国家—地方”的尺度剖析，解释空间尺度变化所引起的资本分配、资源配置及尺度政治的变化。城乡规划学通常将尺度作为一个客观概念，以“距离”来衡量其变化。20 世纪90 年代以来，尺度重组凭借新区域主义经济的主角身份，逐渐演化为城市与地域重构的重要研究内容。1999 年，Neil Bruner 提出地域并非被动地接受全球化对它的影响，而是从自身的发展目标出发，主动进行资本流动和空间重构（陆俊才，2009）。因此，再地域化是全球化的必然产物（尼尔·布伦纳，2008），尺度重组亦成为研究区域生产和区域治理的重要路径。

尺度重组包括空间重构与权力重组两个同时进行的活动，国家通常会调整在不同空间尺度上的经济干预和监管力量（莫玉婉，2021；杨海华，2019），以确保经济社会关系的平稳运行，进而对区域空间尺度进行重构。地理空间的尺度重组因空间移动的逻辑而有迹可循，而权力尺度的重构带来的层级关系和管理体制等的变化则更加复杂隐蔽。

（二）煤炭企业的尺度重组

尺度重组通过聚焦空间地理尺度的变化，在同一框架内分析尺度种类、管理机制、权力分配等内容（杨海华，2019）。资源并非单纯依靠流动就能获得利润，而需要企业作为发展载体提供特定环境和设施，通过对其高效利用实现利益最大化。尽管属地和布局地煤炭企业间存在省域边界，但以资源为桥梁进行重组的空间和权力尺度，连接着国家、地方的经济发展，形成“国家-省域内-省域外”的空间结构。国家的空间选择性和企业盈利的市场性使煤炭企业的区域分布随之改变。早期煤炭企业并未呈现流动性，这一状态从21 世纪逐步改变，煤炭企业开始通过跨省域布局，开启了再地域化征程，因此发生权力及资源的再分配也毋庸置疑。煤炭企业跨区域尺度重组的产生与作用机制如图1 所示。

图1 煤炭企业跨区域尺度重组的产生与作用机制

煤炭企业在原组织空间范围内，凭借资源、技术等优势通过建立分支机构、投资等形式扩大经营以积累原始资本的过程为“企业资本的地域化”。随着组织的壮大，煤炭资源日渐枯竭、供需矛盾激化，资本积累面临资源危机。企业为完成再生产，须离开原地域组织寻找企业资本投入“新产房”，寻找接续资源，这一过程即“企业资本的去地域化”。企业在新地域组织投资新产业，实现多元化经营，完成“资本的再地域化”。当然，地域化和尺度化、去地域化和尺度重组、再地域化和尺度修复互相嵌套，密不可分。尺度化作为地域化的重要前提，促使组织凭借独特的吸引资本的要素，如市场、基础设施及经营经验等固着于原地域空间。然而，当组织资本因面临资源危机四处飘荡，跨区域扩张面临重重困难，国家利用政治、经济和社会因素之间的互动，寻找权力渗透的空间。在尺度重组和去地域化相辅相成的作用下，组织在资源需求与政策驱动下进行适度的尺度重组，启动空间再生产，寻找承接资源的“新产房”。尺度修复是再地域化的必然结果，组织对“新产房”的修葺与完善，使其成为吸引更多未来资本的卓越平台。然而，上述三个阶段相互间的嵌套并不意味着企业的发展从此高枕无忧，而是进入了一个循环运动。因此，当组织在尺度修复和再地域化中遇到了全新的危机，必将引发新一轮的资本空间再生产。

因此，尺度重组理论为我们认识煤炭企业的跨区域空间重构与不同尺度间权力的重组提供了理论基础。一方面，煤炭行业政策的变化改变了煤炭企业空间布局；另一方面，煤炭企业地域重构又带来三级尺度间的权力重组。

二、我国煤炭企业的尺度化与跨区域布局的周期性演化

尺度化，即尺度重组的“前因”，是企业在原地域组织内自我成长以提升持续竞争力的过程。在资本原始积累到达一定程度后，企业将更新原有的地域空间，进行跨省域集聚和流动。从尺度化到尺度重组，因资源、政策与企业发展规划的变迁而存在一定的周期性演化过程。21 世纪以来，我国煤炭企业跨区域布局的企业数量呈现出在2000—2005 年缓慢增多、2005—2014 年快速增长、2014—2020 年波动式下降的特点。因此，将煤炭企业跨区域布局的时间划分为三个阶段：起步期、活跃期和休整期。

煤炭工业“十五规划”前期为煤炭企业跨区域布局的起步期。这一时期，徐州矿务集团和山东能源集团积极响应国家兼并重组政策及西部大开发战略的号召，展开了跨区域布局的探索。2001 年，徐州矿务集团最早在新疆独资新建了新疆天山矿业公司。2002 年，其下属俄霍布拉克煤矿可采经济储量达5.02 亿吨。徐矿新疆公司以超强的机械化程度和完备的装备水平成为南疆地区的能源支撑企业，为当地经济社会的发展做出了贡献。山东能源集团2002 年新建了贵州安晟能源、2003 年建立陕西长武亭南煤业、兖州煤业山西能化等公司，拉开了煤炭企业跨区域布局的序幕。

2004—2014 年为活跃期。2003 年，煤炭企业无论在跨区域布局的范围还是规模上都有重大突破，全国煤炭投资规模的增长率同比上一年达到208.16%（周志强等，2016）并创1999 年至今的历史新高；2005 年《关于促进煤炭工业健康发展的若干意见》以及2007 年的《煤炭工业“十一五”规划》（郭振宇等，2014）颁布以来，煤炭企业抓住国家鼓励和支持建设大型煤炭基地和煤炭大集团的有利时机，打破三个界限，整合煤炭及相关产业链资源，相继在新疆、内蒙古等10 余个省份跨区域布局了200 余个煤炭相关企业，这一时期的布局比例占整体规模的80% 以上；2008 年，我国煤炭行业就业率高达到63%；在煤炭发展“黄金十年”期间，我国煤炭行业的生产规模、就业率、价格、利润都迅速提高，同时也带来了煤炭供给侧结构的失衡、生态破坏等诸多问题；2011 年下半年起煤炭价格出现下滑趋势，去煤炭行业就业人数也逐步减少（周志强等，2016）。

2015—2020 年为休整期。这一时期的跨区域布局数量呈波动下降趋势。“十三五”规划提出，运用市场、经济和法治途径，化解过剩产能，控制煤炭总量。2016 年以来，煤炭行业在淘汰落后、发展先进方面取得显著成效，将优化煤炭开发布局和保障供给相结合。2020 年《关于加快煤矿智能化发展的指导意见》印发，进一步推进煤炭企业的优化布局，为跨区域布局提供指导，在减少其数量的同时，提升了煤炭工业的现代化水平。

由此可知，煤炭企业跨区域布局的演化呈现螺旋式上升的趋势。煤炭企业主要在国家政策和自身发展需求等因素的驱动作用下，出于寻找接续资源的成本动因，完成企业资本的去地域化。在起步期，率先进行跨区域布局的企业，其属地煤炭资源储量较充足，发展效益较好，选择跨区域发展主要是出于对国家政策的响应和异地扩张的探索。到了活跃期，东部老矿区的煤炭资源日渐枯竭，供需矛盾激化，企业因发展效益受损而面临新的发展周期。因此，众多企业以可持续发展和获得接续煤炭资源为动机进行跨区域布局。这一阶段，煤炭企业煤矿可采经济储量增加，自然资源危机和供需矛盾得以缓解，并逐渐在投资范围、规模等方面有所突破；从活跃期到休整期，跨区域布局的企业数量和规模有所压缩，但布局方式得到优化，企业资源总量虽未改变，却达到了1 加1 大于2 的发展成效。根据2010—2020 年煤炭企业跨区域布局的周期性演化规律，预测2020—2030 年，煤炭企业跨区域布局或将呈低速稳步增长态势，且在“碳中和、碳达峰”的政策约束和高质量发展的目标要求下，将仍以资源为主要驱动因素，但在数量上将明显减少，产业集中度将进一步提高。

三、煤炭行业政策变迁与煤炭企业的尺度重组

在尺度重组理论中，国家在地域组织之间尽力合理配置资源，通过政策减轻资源分布不均、投资失衡、科技水平受限带来的空间发展差异，即对区域尺度战略性和协调性的关注，形成企业的尺度重组和竞争优势。煤炭行业政策变迁催生了企业的重组，而跨区域发展改变了企业的空间布局，其规模化带来了空间重构等变化，引发了国家、地方与组织等不同尺度间权力关系的重置、分散以及交叠问题。因此，煤炭企业的尺度化工作完成后，资源禀赋与政策驱动背景下的跨区域布局引发了地理重构与权力重组。

（一）地理重构：煤炭企业跨区域空间布局的“大集聚、小分散”特征

本研究选取中东部八家煤炭企业为研究样本，通过企查查、天眼查与企业官网，对煤炭行业（装备制造业、煤炭开采和洗选业、运输业、批发业等）近二十年在全国范围内跨区域布局的子公司、二级子公司和三级子公司数量与煤炭产能进行统计，以尝试分析煤炭企业跨区域布局的地理空间分布情况。

西部地区良好的资源条件，使煤炭企业跨区域布局呈现“大集聚”的特征。2000—2003 年，煤炭企业跨区域布局集中在山西、贵州及陕西等省份，但在数量和范围上并不显著；2004—2014 年以来，煤炭企业的跨区域空间布局范围逐渐扩大，开始在新疆、陕西、云南、海南、贵州、内蒙古等多个省份布局，且数量显著增多。2015 年以来，煤炭企业的跨区域布局省份以新疆、内蒙古、陕西、贵州等省份为主，在山西、云南以及东北三省的布局数量明显减少。截至2019 年末，内蒙古、陕西、贵州、新疆的煤矿数量之和为960 个，煤矿生产能力之和为169733 万吨/年。同一时期，该八大煤炭企业跨区域布局的煤矿企业数量与年产能之和分别为：内蒙古10家，6600 万吨；新疆13 家，2700 万吨；陕西9 家，3400 万吨；安徽、甘肃、河北、山西、云南等为7 家，525 万吨。东部地区为布局主体，西部为目标区域，其集聚程度由高到低依次为新疆、内蒙古、贵州和陕西。

国家主要通过煤炭行业政策及相关法律对煤炭企业进行宏观调控，不同阶段政策的侧重点也不尽相同。自2001 年的煤炭工业发展“十五”规划要求以资产重组的方式对资源枯竭的国有煤矿加大破产力度以来，煤炭企业跨区域布局逐渐呈现“小分散”特征。2001—2004 年形成了山西、贵州、陕西等煤炭企业跨区域布局的集聚省份。2005 年的《关于促进煤炭工业健康发展的若干意见》以及2007 年的《煤炭工业“十一五”规划》（郭振宇等，2014）的颁布及现代企业制度的完善，使煤炭企业抓住国家鼓励和支持建设大型煤炭基地和煤炭大集团的有利时机，打破三个界限，整合煤炭企业资源（孔寅，2010）。2005—2010 年，煤炭企业在陕西、新疆、云南、内蒙古、贵州等省份跨区域布局，集聚范围进一步扩大。2011 年，山东、山西等主要产煤省区基本完成煤炭企业兼并重组，企业规模和产业布局不断扩大。2013 年国家要求东部地区不再新建煤矿项目，这一发展先进与淘汰落后的举措，加快了中东部向西部跨区域布局的脚步。2015—2019 年，煤炭行业政策的重心转向“去产能、推改革、促转型”，煤炭企业逐步探索转型发展路径。随着供给侧结构性改革的深入，煤炭开发总体布局从“十二五”规划的“控制东部、稳定中部、发展西部”到“十三五”规划的“压缩东部、限制中部和东北、优化西部”的转变（郑德志等，2019），使煤炭企业跨区域布局数量明显减少，但布局区域多以西部地区为主，少数分散在山东、河北、安徽、山西及河南等中东部地区，呈现“小分散”的特点。

煤炭企业在地域重构期间，通过尺度重组完成资本的去地域化，扩大了资本流动的地理空间，使组织从“国家—省域内”的二维尺度空间转向“国家—省域内—省域外”的三维尺度空间，以求最大限度地整合利用各地理空间，为企业发展提供新的互动平台。

（二）不同尺度间的权力重组

煤炭企业的空间尺度重组是国家政策的计划性和企业盈利的市场性互动与博弈的产物，其跨区域布局必将带来国家和相关企业的权力重构。资源的地区差异和网络位置的不平等，决定了国家与组织间、组织与组织间、地方与组织间权力关系的变动。

1.国家与组织间：矿业权审批、国有土地的受让等权力重心的上推和下移

在煤炭企业跨区域布局进程中，国家扮演着承上启下的角色，即国家权力并未随之衰退，而是随着尺度重组引发的地域重构，立足于地方组织禀赋特点和治理情景，以矿业审批权限和国有土地受让等形式渗透至各地域组织内。

矿产资源是国民经济发展的基石，矿业权是保证能源行业持续健康发展的关键。国家矿产资源管理政策的变迁，使矿业审批权限也相应地发生了变化，这也是国有资产重组的重要表现形式。我国的矿业权审批经历了权力的下放、上收和下放三个阶段。1998—2004 年，为进一步促进资源开发，国家将矿业权限逐步下放至省级自然资源部；2005—2008 年，矿山布局不合理的问题最为突出，国家以勘察面积和储量规模为标准，上收了部分开采项目的审批权限；2009 年至今，国家设立山西、陕西、新疆、贵州等矿业权限改革试点，下放了出让审批权限。由此可推断，矿业权限审批的变化与煤炭企业跨区域布局呈现一定的相关性：跨区域布局数量较少的阶段，权力由国家向省份让渡，下放部分矿业权审批权限，简化程序，鼓励企业的跨区域发展；当其数量增多时，国家为控制煤炭产量、保障煤炭行业可持续发展则实行矿业权的上收。矿业审批权限的收放既是权力的重组，也是资源的配置。

国有土地的受让是指从原先享有土地使用权的个人或集体手中通过一定的法律途径取得使用权的行为。煤炭企业跨省域布局，涉及的利益主体增多，且国有土体资产通过土地受让的方式发生了重组，其中发生跨省域重组的企业存在更多土地受让行为。潞安新疆公司自2007 年重组至2020 年，发生了9 次土地受让行为，受让面积约55.84 公顷，成交价格达2763.27 万元；内蒙古昊盛煤业自2010 年被收购至2020 年，发生了2 次土地受让行为，受让面积约50.39 公顷，成交价格达17214.1636 万元。

跨区域布局最显著的特征是国家权力向地方企业的让渡，由此引发资产的重组。国有资产的使用主体发生变化，最终受益主体依旧是国家，其目的在于盘活有限资源，激发企业活力，提升资产存量的利用价值，以此提高国有企业在本土乃至国际的盈利能力和竞争力。煤炭行业政策安排中的权限变化，赋予了地方政府和煤炭企业投入跨区域发展的能动空间，形成了优质煤炭企业资源管理的组织架构。国家在纵横交织的地理尺度结构中凭借政治权威和治理资源发挥着主导作用，组织和地方尺度则处于从属地位（李晓飞等，2021）。从根本上来说，地方政府和企业虽获得部分权限，但国家的主体地位未曾动摇。

2.组织与组织间：资产资源的流动和重组及内部权力重置

煤炭企业跨区域布局是企业多元化发展的必经之路。发展即变革，资源再配置到发展能力再建设、管理制度再思考到权力再分配均体现出跨区域发展是企业的“再生工程”。企业发展到一定阶段，资本等企业资源的溢出带来相关多元化经营，随着能力的提升和经验的积累，资本再投入非相关多元化经营中（侯贵生等，2014）。企业的资本溢出带来资产重组，资产重组意味着产业链的延伸、拓宽和升级，煤炭行业上中下游产业融合度提高，产业格局优化，产业结构的调整又带来新一轮的资产重组。属地企业与布局地企业相比，前者的资金、技术、人才、经验都更胜一筹，而后者凭借自身资源优势具有更大发展空间。煤炭企业的跨区域布局使优质企业资源向省外流动，两地企业都将发生内外部权力尺度的重构，由此引发的资本的溢出和产业链的延伸也是相互作用的过程。

煤炭企业跨区域布局开发了省外煤炭资源，煤炭、煤电资源的流入，弥补了自身资源储量日益减少的缺陷，打破了省内煤炭需求量增多和煤矿产能减少的不平衡局面。陕煤入渝、疆煤入渝、蒙电入鲁、陇电入鲁等国家战略的实施，一方面缓解了省内高耗能行业煤电资源不足的局面，增储保供，保障了居民用煤用电；另一方面，煤炭、煤电及煤化工等传统产业持续平稳发展，为企业带来更多利润及发展空间。近年来，山东能源集团的开采重心逐渐向省外转移，截至2020 年末，煤炭可采储量达142.1 亿吨，其子公司省外矿井所在地比例占主体的65% 以上。此外，其五大煤化工生产基地，四家分布在省外，其综合生产能力进一步提高，甲醇、焦炭、醋酸及尿素的年产量分别达到了535 万吨、495 万吨、100 万吨、52 万吨，企业资产总额在2020 年达到6851.03 亿元。山东能源在巩固发展传统产业的同时，进一步投资新兴产业，做到了延链、拓链、补链、强链。随着主体规模的扩大，利益主体日渐增多，截至2020 年末，其二级子公司达到60 家。采矿权和土地使用权的增多使无形资产账面价值同比增长6.78%。母公司的债务规模呈增长趋势，截至2020 年3 月末，公司对省外参股企业的担保余额达46.62 亿元。优质煤炭企业资源的进入，带给布局地企业的是内部股权重构带来的外部权力重组，而属地企业也因资源劣势的改善，业务得以扩大而进行了新一轮的资产重组。两地组织虽处于不同空间范围和情境结构中，却是相互建构的关系。

跨区域发展并非两地企业资源要素简单相加，而是以谋取最大利益为目的，实现存量与增量的重组，引发组织内部权力的重置，以此适应经营结构变化的企业活动。然而，考虑到较远地理距离，跨区域扩张企业会选择管理和业务分权的模式，呈现子公司导向型的权力配置结构（王敏，2021）。当然，该选择的初衷是平衡信息成本和代理成本，但两地企业沟通和属地企业监督机会的减少，导致内部信息质量降低的情况，从而增加布局地企业管理层机会主义，削弱属地企业的管控地位。

3.地方与组织间：纳税对象的改变和监察权限的获得

随着煤炭政策的演变，各省、市地方政府政策倾向不一。在“十四五”规划中，煤炭生产向资源富集地集中依旧是煤炭行业发展的整体趋势，但内蒙古、贵州、山西、新疆等地倾向于煤矿智能化开采、发展优质产能等，而山东、江苏等地则倾向于煤炭产业转型和绿色发展。煤炭企业的健康发展是地方经济发展的重要助力。因此，布局地不仅要扮演好煤炭“供应者”的角色，更要协调区域煤炭产能的优化配置。

国有经济结构的调整和所得税分享改革在时间上趋向一致（范子英等，2022），且与煤炭行业政策变迁的时间接近，从而影响了煤炭企业的空间分布，随之发生的是跨区域布局引发的各地税收政策工具的权力尺度重组。1994—2013 年的分税制改革将企业所得税改为共享税，弱化了隶属税改革造成的市场分割；属地政府作为企业的税收征管者和股东，从中获得的所得税收入小于机会成本，在利益权衡之下鼓励企业异地投资（范子英等，2022）；而布局地政府在财政分权改革后获得事权和财权，便以税收优惠政策吸引外地投资，煤炭企业跨区域布局的子公司数量逐渐增多，并在2012 年达到了峰值。然而，政府间的过度竞争扰乱了市场秩序。为减少此类现象，国家在2013—2019 年提出构建“现代财政制度”，随着煤炭企业进入转型发展期，其跨区域发展的进度和强度也逐渐放缓。

我国对煤矿企业实行“国家监察、地方监管、企业负责”的监察体制。煤炭企业跨区域布局后，其异地子公司受布局地矿山安全监察局的监察。在跨区域布局企业经济运行层面，地方政府等级越高，对企业的操控力越强，即省级政府对省属企业操控能力的强度高于县级（吴敏一，1992）。同时，煤炭企业跨区域布局后，处于一个新场域，即属地政府、投资者、同行竞争者之间的关系网络中，需要履行相应的社会责任。国有煤炭企业凭借其所有权性质、资源能力、能源经济地位而具有较高的议价能力（叶广宇等，2013），在一定程度上能够克服属地政府的市场分割带来的跨区域整合障碍。

在企业跨区域经营中，由于异地子公司能够给布局地政府创造就业、税收等价值，其贡献率远高于分支机构，受本地政府管制相对较弱（朱凯等，2019）。因而，设立异地子公司的跨区域布局方式，既能弱化布局地政府对煤炭企业的干预，也能够协调组织和政府间的利益关系。

四、尺度修复：“主副并存、多业并举”的产业布局规律与多元化经营

尺度修复是尺度重组的“后果”，届时企业对资本拥有更强控制力。煤炭企业找到接续资源后落地“新产房”，在发展传统产业的同时，结合布局地特征投资新产业，逐步呈现“主副并存、多业并举”的产业布局规律，多元化经营成效显著。跨区域布局煤炭企业的产业分布前期，以专业技术服务及专用设备制造业、煤炭开采和洗选业、零售及批发业等为对象；后期，煤炭开采和洗选业、零售及批发业仍占主导，但其范围扩大到了商务服务业，电力、热力生产及供应业，化学与原料和化学制品制造业，道路运输及仓储业等，且煤炭开采和洗选业的比重有所减少，而电力、热力生产和供应业的比重有所增加。由于中东部煤炭企业煤炭消费量大，省内煤炭资源供需失衡，跨区域布局煤炭企业的产业分布呈现出前期以主业为主，积极拓展省外煤矿，发展异地煤炭业务，后期随着煤炭行业关于提升产业集中度、扩大煤炭行业产业链等政策的深入，逐步呈现主业与多个副业并存的局面。

煤炭企业跨区域产业布局及多元化发展策略的确定是复杂尺度重组背景下的产物，须结合多方尺度和行动者现状优化产业布局和发展思路。从煤炭行业的生产单位，到销售单位，再到使用单位，从煤炭开采到煤发电、煤化工产业，扩大了煤炭行业的产业链，各跨区域布局企业基本在新疆、贵州、内蒙古、陕西等省外布局地形成了一条完整产业链，减少了煤炭生产及运输成本，真正做到了企业的做大做强。煤炭企业跨区域布局旨在打造“以煤为基，多元发展”的现代化企业集团，且多元化经营成效显著，初步完成了企业的尺度修复。例如，兖矿集团化工业务的营业收入从2016 年的114.44 亿元增长到2018 年的220.45 亿元。除兖州煤业本部和菏泽能化，其异地子公司山西能化、鄂尔多斯能化、新疆能化等异地企业是其煤化工业务的主体企业。山西潞安矿业集团化工产业2017 年的营业收入为86.36 亿元，其异地子公司潞安新疆煤化工集团2017 年的营业收入为39.04 亿元，占化工产业整体营业收入的45%。

五、新发展格局下高效完成煤炭企业跨区域尺度重组的建议及展望

煤炭企业的跨区域发展，正在推动我国企业资源空间结构的再调整，形成了以新疆、陕西、内蒙古及贵州为主要聚集区的新尺度空间，促进了当地经济社会的发展。但过度依赖资源产区引发的煤炭过度开采，必将对布局地生态环境、煤炭价格等带来一系列消极影响。自然资源带来的竞争力难以持久，在发挥自身独有优势的基础上开发新的竞争优势是竞争力长存的关键。规避煤炭企业跨区域布局的过度集中，引导企业优化布局，优化产业结构，合理配置资源，形成合理的空间布局是下一轮煤炭企业跨区域布局需要解决的重要命题。在新发展格局中，尤其在“碳中和、碳达峰”的刚性约束下，促进属地企业转型升级外，如何高效、高质地利用省外煤炭资源，促进布局地企业向更高层发展，也是煤炭企业快速综合化发展的重要途径之一。

（一）适度提高准入要求，加强宏观调控，把煤炭资源交给优质企业

由于煤炭行业更易受到政治、经济和社会等多方因素的影响，因此跨区域发展使煤炭企业的兼并重组和资源整合存在难度。国家应适度改变煤炭行业兼并重组的要求，将煤炭资源交给优质企业，提升资源的开发利用，平衡煤炭市场供需结构，实现煤炭工业健康发展。跨区域经营经验能够积极推动企业实施省外扩张。国有煤炭企业兼具跨区域布局的动机和能力，无论是跨区域经营经验还是对国民经济的战略意义较小型或民营煤炭企业都有一定优势。因此，企业应继续落实“关小建大”的煤炭产业政策，提高开采效率、节约成本，保证煤炭资源开采有序进行。

此外，煤炭企业跨区域布局后，当地的煤炭供需结构发生变化，使煤炭价格上升，从而增加工业工厂和居民生活用煤压力。国家和当地政府应对其进行宏观调控，使煤炭价格保持在合理水平，保障当地工业和生活用煤。煤炭企业的跨区域聚集，相应省份煤炭资源开发的力度较以往更强，将引发诸多生态环境问题。政府除了承担煤炭开发前的防范性补偿与开发后的补偿外，应通过相应的政策、法律法规，将生态补偿机制制度化，规范煤炭企业资源开发行为。

（二）完善跨区域布局煤炭企业的国有资产管理体制

煤炭企业跨区域布局带来的矿业权、土地等国有资产的重组，一方面由于涉及部门增多，利益面拓宽，大规模的资产重组行为易出现钱权交易、高值低估等现象，加剧国有资产流失的可能；另一方面，两地政府和企业间的产权关系模糊，导致双方利益分配不合理。这既破坏了国有资源的安全性和完整性，也影响了企业跨区域重组的进程和效率。因此，国家应制定配套的法律法规，严格管控跨区域布局企业的国有资产重组事项，根据企业运营状况的良好与否，适时调整资产布局结构；明晰两地企业和政府的产权关系，完善利益分配机制，在加强国有资产管控的同时，为跨区域布局的煤炭企业提供全方位、多层面的服务，以此优化国有资产的尺度重组进程。

（三）跨区域布局企业应逐渐从传统产业向新兴产业转变，优化战略布局

煤炭作为化石燃料之母，其能源主体地位短期内不会动摇。煤炭的区域性和不可再生性决定了跨区域发展仍是煤炭企业可持续发展和转型升级的重要手段，也是顺应国内大循环的重要路径。对布局地企业资源投入的方式及容量，直接影响其发展绩效和既得利益，应杜绝资源分散，找准投资重点，进行科学的产业定位。煤炭企业跨区域布局后，布局地的煤炭资源大部分转化为化工原料等煤炭制品，被送至东部地区加工成零部件，再运回中西部地区进行使用。新发展格局要求打破这类煤炭边界，构建煤炭行业较为完整的产业链，今后的发展也可突出布局地除资源外的区位优势，如发展航空航天、汽车制造等新兴产业，保证国内大循环全要素协同发展，共同服务于构建国家新发展格局。

在双碳目标要求下，煤炭企业的跨区域布局能够实现先达峰和后达峰地区在能源利用、科技研发，产业升级等方面的合作与互助，从而实现低碳工业和经济发展的双赢局面（张晓娣，2022）。尽管在煤炭企业跨区域布局活动中，资源、科技、生态固碳等重点区域的错位导致各个行动主体的利益出发点不同，但双碳目标的实现需要社会各界落实行动，要求国有煤炭企业作为煤炭资源开发利用的主体，增加在布局地的“碳中和”项目，以此转变当地的经济发展方式，扩大新体制的影响力，发挥国有煤炭企业的先锋模范作用。

（四）推进跨区域布局企业的科学管控，激发企业活力

煤炭企业跨区域发展的推进，打破了区域间的市场分割，为国家和企业增效提质的同时，也使两地企业众多参（控）股公司的股权和资产等权力结构发生了变化，这也对煤炭企业内部管控体系的制度化和规范化提出了更高要求。布局地企业大规模的股权重构行为，涉税行为的增多和经济、社会、地域制度的不同，使企业所得税税务风险扩大；属地企业存在业务扩大和投资决策的盲目性，加剧了企业投资回报的风险。为此，跨区域布局的煤炭企业一方面应当建立内部独立的税务部门，对股权重构的企业制定普适的税务风险防范策略，并针对布局方式的不同，对税务风险进行分类管理；另一方面，跨区域布局的煤炭企业多以煤炭开采、煤发电和煤化工等传统产业为主。因此，转什么、向哪转、如何转的问题亟待解决。企业应以产业转型升级为主线，投资重点项目，促进企业成功转型；严格监管企业资产重组过程，建立资产监督、控制和预警机制，保障现有资产科学高效地运转，为下一轮资本溢出和资产重组夯实基础。