论我国国家公共财产权制度体系的建构

文/马俊驹

建构以人民为中心、以公正为生命线的国家公共财产权制度体系，是我国推进法治现代化、创新发展特色社会主义法治的重要一环。从我国基本国情出发，总结和运用我国公共财产权制度的成功经验，借鉴世界优秀的法学研究成果，吸取各国有益的立法经验和素材，努力建构一个反映人民根本意志，科学规范国家公共财产权运行机制的制度体系，具有重要意义。

社会主义经济关系与我国国家公共财产权法律解析

国家公共财产权是国家为履行公共职能而与经济和政治体制相结合，调整国家与社会、个人之间财产关系的资源配置手段。这个定义可以作以下解析：国家公共职能的多样性决定了国家公共财产权的多元法律架构。现代国家的公共职能可区分为政治性、社会性和经济性的三种类型。在一定条件下，它们也会相互重叠或转化，所以国家公共财产权被政治权力和经济权利难解难分地纠缠在一起是常态，因而导致其法律性质的复杂性和不确定性，它们有时表现为公权，有时又表现为私权。正是如此，建构一个科学的、符合社会发展逻辑的国家公共财产权制度体系成为必要。总体而言，国家公共财产权的基本法律性质是公权，是一项与国家政治和经济体制不可分割的财产权，是国家权力调控和管理社会的物质基础，是国家权力运用不同法律机制配置社会资源的手段。

我国经济和政治体制决定了国家公共财产权的全民性和公共性特质。社会主义制度的本质决定，虽然所有权不能和所有制画等号，但是我们可以在区分所有制与其实现方式的前提下，把国家所有权作为一种全民所有制的实现机制、实现形式、工具或手段，而不可能将其两者完全割裂开来，国家公共财产权及其国家所有权总是要与全民所有制相关联、相适应。全民所有制的理论真谛就在于实现“社会全体成员”，“共同使用全部生产工具和按照共同的协议来分配全部产品，即所谓财产公有”。公有、公有权或公共财产权不属于传统民法概念。公有权标识着每一个社会成员都与国家公共财产存在归属关系，他们都是国家公共财产的占有者、权利者，而且任何一个社会成员都不能独占、不能放弃，也不能分割国家公共财产。这种权利构造，不可能适用私法原则和规范，而只能由公法为主导建构其实现机制。这就需要以完善的民主、法治为基础，保障每一个社会成员的基本权利，使社会成员个人的需求和意志能够顺畅汇集、整合为社会全体成员的公共需求和集体意志；设置有约束公权力运行的法治框架，确保国家权力机构和行政执行机关遵循“以人民为中心”的立国宗旨，始终代表和维护全民的整体利益和意志；加强社会成员对国家机构取得、运用和处分国家公共财产的监督权，完善公民申诉、行政复议、声明异议和申诉监督等法律制度，保证国家公共财产权的全民性和公共性不受违法行政和个别主体的侵犯。所以，国家公共财产权不仅要与生产资料全民所有制相适应，而且要健全和完善规制公权力运行的法治体系。

国家公共财产权与宪法规制下的客观法秩序

我国现行《宪法》第6条规定：“国有经济，即社会主义全民的所有制经济。”第9条规定：自然资源“属于国家所有，即全民所有”。第10条规定：“城市的土地属于国家所有。”第12条规定：“社会主义的公共财产神圣不可侵犯。”这是一组确立社会主义基本经济制度和坚持社会主义政治方向的总纲领，并蕴含着内在法理逻辑的规范群。《宪法》所规定的“全民所有”，实际上就是“国家所有”的设置前提和本质所在。“国家所有”作为一项客观法规则，是以实现“全民所有”为目标，以国家享有主观权利为内容，总体构建和调整国家公共财产权的法律规范。

国家公共财产权的内核是公有权，本质上属于国家公权力，但是为了充分利用国有资产，还需采用私法形式来实现社会公共利益和国家发展目标。从这个意义上讲，国家公共财产权具有公权和私权的二重性，受公法和私法共同调整，形成一种复杂而特殊的交融制度关系。国家公共财产权的内容既包括占有、掌控和管理，又包括有效开发与利用，并将“合理利用”作为一项“社会主义公共财产”制度的结构性原则，通过对公共财产的静态权属与动态流转两个层面的调整，实现《宪法》设置国家公共财产权及其具体规范体系的政治追求和价值目标。

根据客观法的多重内容理论，调整国家公共财产权关系的客观法可以分为三个层次。第一，《宪法》具有先于其他客观法的法地位，它“处于法律渊源（les sources legales）等级，甚至从更广义上处于实体法渊源等级的塔尖”。从适用效力方面看，宪法处于最高位阶。宪法从总体上规定了国家公共财产权的性质、功能、目标和规范框架等，为建立公共性的、整体性的客观法制度和规范体系奠定了基础。第二，行政法是公法的重要组成部分，是宪法的具体化。行政行为的法律形式可以将其划分为公法形式的高权行政，也可以采取私法形式的国库行政和行政私法。行政法由一般普通适用的行政法概念、制度、活动方式等构成的行政法总则，以及专门化的部门行政法规范组成。由此形成国家履行公共职能和行使国家公共财产权的制度保证。第三，主观权利是客观法的基石。客观法所保护的权利是针对任何人的，而主观权利是调整特定主体所享有的权利。国家作为拟制的权利主体，同样享有主观权利，既包括主观私权利，也包括主观公权利。从这一认识出发，建构一个和谐一致、符合理性逻辑的国家公共财产权制度体系，以实现和维护国家公共财产权的公正运行和有效管理和利用。

国家公共财产权“遁入私法”的路径与方式

国家公共财产权遁入私法的路径与方式是运用国库理论实现主观权利，完成国家公共职能。这主要涉及以下四个方面的问题：

1.国库与国家同一民事主体资格的确立。国库本质上是指国家的民事主体地位，是“披着私人外衣”的国家，是国家以其拥有的公共财产从事私法活动的替代者。国库与国家是同一主体，享有完全的权利能力。我国《民法典》没有明确规定国家是民事主体，但规定了国家所有权，这事实上是承认了国家的民事主体地位。

2.国库财产所有权的取得与国家主观权利的享有。国家财产所有权的取得主要来自公共权力。对于社会主义国家而言，通过发展公有制经济，激励人民的积极性和创造性，不断扩大再生产是产生国家财产权的重要来源。国家有了财产所有权，就能够以国家私物（私产）即国库财产的形式维系社会和政府的正常运转，或直接介入市场经营领域；也能够以国家专属财产为主体构成由行政主体有限支配和管理、民众均可使用的公物。由此形成国家公共财产制度的两大支系，即私物所有权制度与公物所有权制度。就私物所有权而言，国库代表国家以民事主体的身份“遁入私法”，享有主观权利，直接承担后果，接受私法约束。

3.国库财产所有权的行使与国家主观权利的实现。在民法上，国库拥有国家财产所有权，就意味着国库代表国家享有广泛的主观权利，包括对国有财产的占有、用益和处分，以及由此产生的债权、知识产权和其他有形、无形的财产权。在行政法上，国库的职责主要是办理国家预算收入的收纳、划分和留解；办理国家预算支出的拨付；向上级国库和同级财政机关反映预算收支执行情况等。由此可见，在国库财产的处置上，以所有权为核心的国家主观权利与公共行政对国有财产的管理职权是相互融通、相互对应的，如民法所有权概念下的取得、用益和处分与财政法概念下的收入、管理和支付的运作功能基本相同。这就是国库理论的微妙之处，它将私法与公法、私权与公权有机地融合为一，形成统一的、不可分离的法律综合体。

4.行政私法与双阶理论的借鉴和检讨。在德国法上，行政主体从事私法活动有两种方式：一是国库行政行为，即行使所有权人的相关权能，对国有财产进行用益和处分；二是行政私法行为，即行政主体选择以私法方式履行高权任务，但不享有私法自治的自由，仅限于给付行政和指导行政范围。双阶理论将行政私法行为产生的补助关系区分为两阶段：在第一阶段中，公权力主体根据公法的规定强制决定“是否”提供给付；在第二阶段中，缔结一个有关“如何”给付的私法上契约。

国库行政与行政私法虽然都以私法形式完成行政任务，但两者有所区别：国库行为具有一体两面性，外在的一面是行使私权（所有权），内在的一面是履行公权（公共财产权），两者复合为一体，不可分离；构成行政私法的公权与私权则相对独立，在具体的行政私法关系中，通常先有行政主体认定、判断或决定的公法行为，后有缔结契约、履行契约的私法行为，前者是履行公权，后者是行使私权，两者形成“前公后私”的区分状态。基于此，双阶理论的提出才有了正当性基础，才能通过对公法与私法的分阶段的交互适用，优化公权和私权的实施效果。尽管国库行政与行政私法存在差异，但是它们均须从国库财产中进行支出，其所从事的私法行为都是为了履行国家公共职能，所以国库行政应是行政私法的上位概念，行政私法应是国库行政的一种特殊形式，而双阶理论只能适用行政私法行为存在的场合。

国家公共财产权遁入私法的前提条件是拥有民事主体地位，由客观法转入主观权利，享有国家财产所有权。国库与国家是一个统一的民事主体，国库能够代表国家参与各项民事活动，并承担国家责任。由《民法典》规定的国家财产所有权应属于私权，这项私权的行使也是国家在履行公共职能。因此，国家作为民事主体实施私法行为，既要接受私法调整，也要接受宪法和相关行政法的拘束。

国家公共财产权“纳入行政法”的运作与方式

1.公物权制度的根本特性和运作方式

国家公共财产权“纳入行政法”产生公法性的财产权，并以此为基础形成相对于私法物权的行政法上的公物权。公物权存在于行政法律关系中，其主体包括“行政主体和社会公众，即复合性主体，行政主体为公共用公物权法律上的形式主体，而公众则为公共用公物权的实质主体”；客体包括以公共用公物的形态为标准划分为自然公物和人工公物，随着社会的发展和进步，公物类型还在不断丰富和扩张，如无体物、环境和各类型“新财产”的设定；内容包括行政主体在法律授权内对公共用公物拥有实际控制、收益和处分的公权力，民众对公共用公物享有直接使用或用益的主观公权利。

公物权制度的根本特征是公法性和公共福利性，它的确立需以国家公所有权为主导。公物权是实现国家公共财产权的公法手段，它与国库行政和行政私法所采取私法手段的性质不同。我们将国有公物与国库财产分别进行管理和利用，有利于贯彻“以人民为中心”的理念，限制行政主体随意处置国家公共财产（如土地资源）的冲动，保障每一个公民对公共财产的基本需求，克服市场和大规模社会分工给民众带来的社会不公，以实现社会主义公有制所追求的公平与效率的双重价值目标。

公物要实现公用目的须以公物管理权的行使作为保障。公物管理权以法律的直接授予为根据，是行政主体对公物的行政许可、维修和保存、防止和消除隐患、维护正常使用秩序所实施的行政权力。公物管理权与公物所有权的性质相关联，当其所有权为公法所设定时，其管理权应属于公权力，并产生相应的公法效力。公物权制度的全民共享理念是社会主义法治思想的根本立场，保障人民群众对国有公物享有自由、平等的使用权是社会主义法治的重要体现。在现代国家观念下，公物使用权是民众依据公物的性能或用途，在不损害或变更其性质的情况下，对其加以使用和受益的权利。公物使用权不是行政主体裁量的客体，不能看作是一种单纯的反射利益，而是民众以主体资格即行政相对人的身份享有的公法权利，体现了民众对公共利益的拥有和分享，进而成为公法（行政法）保护的对象，当其权利遭受侵害时，即可通过行政诉讼得到维护和救济。

2.行政法关系的建构和主观公权利的生成

主观公权利的权属内涵，包括民众对公物的利用和收益，其外形类似于民法上的用益物权，而内容是行政法和行政诉讼法建构的公物使用权、公物给付程序参与权、公物使用和受益请求权，以及公物使用保护请求权等公法上的权利。主观公权利理论在公物权法上的引入，应以《宪法》规定的公民基本权利为指引，将其抽象的客观法规制落实到具体的主观法或主观公权利的框架内，将行政法的客观法规制加以修正和完善转入主观公法领域，通过公物立法促成个人利益与公共利益的融合和良性循环，从而实现“以人民为中心”的社会主义公共财产权制度的建立。

行政机关与相对人之间的权利义务关系，构成了最基本的行政法关系。在行政法治化背景下，行政法律关系已经成为一个稳定的行政法概念。在我国，行政机关具有人格，对外是权利主体，而不是纯粹的权力主体。所谓行政权力向权利转化，意味着“在某些弱强制和非强制行政领域以注重平等、协商、合作的公权利取代行政权力，权力的强制转化为公权利的强制”，“在强制力方面，公权利已远离了权力，更加贴近于权利”。权力权利化的根本宗旨在于尊重和保障权利，其主要适用于授益行政行为领域，如行政给付、行政合同、行政指导等行为领域。行政给付行为的授益性决定其一般属于非强制行政行为，其行政主体成为义务主体，其受益人成为权利主体，使行政给付关系成为对等的法律关系。行政合同在不违反公共利益的前提下，则使行政机关与相对人的关系，由不对等的地位变为对等或近似对等和相互合作的关系。行政指导是“行政机关为实现所期望的行政状态，谋求相对人响应而依照法律政策所采取的非权力行政执法活动”。所以，对行政相对人而言，仅起到指引、建议或告诫作用。

在这些行政法律关系中，行政行为的公益目的与个体利益的高度一致性、行政职责与行政相对人权利之间的相互对等性，为权力的弱化甚至缺位提供了可能，为国家及其行政主体拥有主观公权利奠定了基础。

国家公共财产权与个体自有财产权的关联

国家公共财产权本质上是一种依赖政治建构以“超经济”方式占有和掌控国家资产的政治权力。个体自有财产权是社会中每个人自由选择生活方式的物质基础，只要发展商品经济就必须承认生产资料的不同所有者，认可个体自有财产权的存在。国家作为公共财产权的主体，是公共利益和法秩序的代表，个体作为自有财产权的主体，是其特定利益的享有者，二者之间的价值取向和利益分享存在明显差异与对立。在社会主义国家，国家公共财产权与自有财产权之间不仅是对立的，也是统一的、融通的，这种辩证关系构成了二者和谐共存、相互联结的财产权制度结构。

在理论上，主观权利是对个体平等拥有“自由意志”的承认，也是对个体与他人相结合产生“共同意志”的承认。国家是最完备、最制度化的民族共同体，其“共同意志”就是“国家意志”。毫无疑问，国家公共财产权是“国家意志”的体现，自有财产权既是个体“自由意志”的产物，也是依循“国家意志”的结果。“国家意志”须对个体“自由意志”进行限制和修正，但不是从根本上否定“自由意志”。“国家意志”成为联结国家公共财产权与个体自有财产权的纽带。

国家公共财产权不仅服务于人民大众个体利益和生活需要，而且有它自身存在的本质要求和价值，在维护国家整体利益的情况下，它可能会占据部分个体利益，甚至要求个体作出奉献和牺牲。在共同体的背景下，无论国家公共财产权的实现，还是个体自有财产权的享有，都须与国家的政治和经济体制相适应，与国家的法律结构相关联。

如前所述，国家公共财产权不是一项单独的财产权类型，是一个由客观法规定的财产权制度架构，由私法和公法性的主观权利加以具体规制，实现国家公共职能的手段。国家公共财产权的核心内容是国家所有权，国家所有权又分别以私法和公法形态进入国库行政和公物管理。国家行政机关通过实施征税、征收、收费等公权力行为，将个体自有财产权转化为国家公共财产权，成为积极的、可供支付的国库财产。行政机关以国库拥有的国家私法人格，适用私法规范发展国有经济、获取私物收益，构建良好的“取自于民，用之于民”的财产聚集和分配机制，为维系社会公正和向人民大众提供物质帮助和服务建立物质基础和制度保障。公物管理是国家行政的重要职责。在我国，“公物法的兴起和发展代表了行政法基本理念从规制行政向给付行政的转变”。国家行政机关作为公法人，以国家公所有权为依据，既要协调和保护国家公共资源，又要有利于民众对公物的使用或收益，不断改善公共行政服务，以保障和提高民众生存和发展的需要。公物自身具有财产价值，行政机关依据法律，经合理权衡后，可以按照法定程序，实施行政私法行为，将相关国有公物投入市场，取得的收益应当上缴国库。

国家公共财产权作为法权关系，其实质就是一定生产条件下的财产关系，就是一种对国家公共财产的集合、维护和分配活动的综合权利义务关系。依据法律规定，首先确定哪些个体自有财产应当集合为国家公共财产，其次运用何种方式对国家公共财产进行维护和利用，最后通过怎样的分配机制将部分国家公共财产转化为社会成员个体的自有财产，这是一个完整的流动的循环的制度体系。在这个体系中，国家公共财产权的运行过程，始终与人民群众的个体自有财产权息息相关。当国家实施税收等高权行为时，人民群众将本属于自己的那部分自有财产让渡给国家，成为国家公共财产权的客体。行政机关对于国家公共财产的维护和管理，既可以运用公法方式，也可以适用私法手段，通过辅助行政维护国家安全和社会稳定，给人民创造一个安宁的生活环境；通过实施行政营利行为，不断壮大国有经济，为促成人民的幸福奠定物质基础；通过行政给付将国家公共财产进行再分配，一方面普遍地向人民大众提供社会保障，或进行公共设施建设，另一方面实施行政救助，帮助部分困难个体提高生活水平，实现社会公平正义。