宅基地制度改革的关键问题：实践解析与理论探释

文/曲颂 仲鹭勍 郭君平

农村宅基地是农村土地制度安排中最为独特、敏感和复杂的领域，也是一直以来各方争议最大、改革最滞后的“一块地”。脱胎于计划经济时期的农村宅基地制度，在集体所有权与成员使用权分离的状态下，采取了保留排他性而限制可让渡性的管控措施，确保了集体所有制下土地使用权的福利性与相对稳定性。然而，随着城乡二元结构壁垒日益消除，长期封闭的宅基地制度不能适应新形势，宅基地粗放利用与大量闲置、农户建房用地取得困难、小产权房交易盛行等问题愈演愈烈，制度公平和效率都受到极大损失，势必要求国家顶层设计开展实质性改革。正因如此，党的十八届三中全会回应了保障农户宅基地用益物权的现实关切，决定改革完善农村宅基地制度。全国人大常委会于2015年授权33个县（市、区）启动农村土地制度三项改革试点，农村宅基地制度改革迈出了突破性一步。2020年9月，全国104个县（市、区）和3个整建制地级市大刀阔斧地开启了新一轮宅基地制度改革试点。当前，新一轮宅基地制度改革试点已进程过半，当务之急是跟踪改革试点丰富多样的实践样态，及时梳理、认真研究一些关键环节改革中需要破解的重点难点问题，进而科学研判宅基地制度改革的路径方向。

宅基地取得的规则演化：“一户一宅”的牵制与变通

居住保障是农村宅基地的底线功能，宅基地的权能拓展必须以满足居住功能为前提。“一户一宅、面积限定”是宅基地分配和享有的最基本规则，在整个宅基地制度体系中发挥着“压舱石”的作用。然而，随着城乡经济社会的发展变迁，“一户一宅”制度遭遇分户、赠予、继承、人地矛盾加剧等现实挑战而逐渐被突破。作为制度源头，宅基地分配与享有规则直接关系到宅基地使用、流转及管理等后续环节，牵一发而动全身。因此，厘清“一户一宅”异化与发展逻辑，认识并理解农民居住保障新规则，是改革现行宅基地制度需要破解的首要问题。

（一）“户”与“宅”划定依据的辨析

1.对以“户”分配的认识。“一户一宅”根植于中国传统的财产分配制度，建立在农村土地集体所有制和农民集体成员身份基础之上。相关条文就“一户”的概念、“一宅”的标准未做出统一规定，完全交由地方规范与村规民约议定，导致各地宅基地划定范围和面积标准差异较大，其合理性与公平性备受质疑。尽管“户”的认定需要统筹考虑不同地区的资源禀赋和居住习性，很难形成全国公认的细化标准，但为了统一对农户资格权的认识，避免与户籍户、土地承包经营户等概念相混淆，应在上位法中采取抽象的方式框定“户”的核心要素——依据本集体经济组织成员身份和以血缘、婚姻为基础的家庭生活共同体两点来框定，各地再视实际情况制定分户取得宅基地的资格条件，据此构建“上位法－地方规范－村民自治”的调整体系。

2.对以“宅”定标的检视。“无偿取得、长期使用”是宅基地分配制度的重要特征。宅基地一经分配到“户”，其使用是固化、无限期的，然而“户”却不是一个长期稳定的事实状态，户内成员因子女出生、婚丧嫁娶、户籍迁徙等原因一直处于变化中。综合而言，考虑到户内人口变动与分户需求增加的现实，实行“按人定面积、按户控上限”的宅基地分配标准更具公平性、经济性和合理性，分户后能否申请宅基地还应结合宅基地建房容积率和户内现有人口的人均住房面积来决定。

（二）宅基地使用权继承对“一户一宅”的突破

宅基地使用权的合法取得主要分为申请取得、继承取得和赠予取得三种方式。有调查显示，在所有的取得方式中，通过继承房屋取得宅基地使用权的农户比例达69.9%，远高于通过申请取得宅基地使用权的农户比例（20.6%），继承取得已然成为最主要的宅基地获得方式。需要注意的是，因继承造成的“一户多宅”和非集体成员占用宅基地往往是导致农房闲置的典型原因，特别是在土地资源稀缺地区，长此以往将降低宅基地利用效率，并造成宅基地人均占有失衡。因此，有必要对这两类继承取得的宅基地使用权效力进行限制，以区别于申请取得的宅基地使用权，比如：实行有偿使用，由集体经济组织根据实际民主议定收费标准和方式；要求不得改建或拆除重建，房屋倒塌后权利随即灭失；明确继承取得宅基地使用权的期限，必须在房屋存续的年限内，使用期限结束后由集体经济组织予以收回。

（三）宅基地有偿使用对“一户一宅”的调节

尽管出于尊重历史、保护私权的考虑，对继承、受赠等形成的“一户多宅”应酌情承认，但迫于土地资源总量有限，很多地区新分户已无地可分的形势所逼，需要采取多种手段和形式保障农民居住权利，归复“一户一宅”的设计初衷。

1.针对保有存量情形实施宅基地有偿使用。总结改革试点做法，一般将历史既成的超标占有、非集体成员继承或其他合法方式占有使用的宅基地纳入有偿使用范围，制定差别化、阶梯式收费标准，一次性或分年度收取；在此基础上，对不符合现行法律和政策规定的多宅部分、非集体成员占用宅基地的，采取村集体经济组织收回、拆除地上建筑物或引导有偿退出、转让等方式进行分类处置。对此，国家层面应尽快建立农村宅基地基准地价体系，作为宅基地有偿使用的价格参考，指导集体经济组织根据资源禀赋、经济成本、承受能力和代际公平等因素制定差异化、动态灵活的收费标准。同时，要完善村民自治制度、强化有偿使用费管理监督机制，引导农民逐渐接受并形成宅基地集约节约使用意识。

2.针对申请分配环节推行宅基地有偿取得。为缓解农民建房用地紧张的局面，一些试点探索了宅基地有偿取得，对符合申请条件的集体成员在本集体或跨集体取得规定面积标准的宅基地使用权收取一定费用，通过经济手段调节宅基地分配需求，从源头上维护“一户一宅”，提高建设用地利用效率。未来应综合考虑村庄发展定位、人口趋势和代际公平等因素，采取时点划断办法，对某个历史时点以后享有居住保障资格的集体成员，推行有偿取得宅基地使用权。

（四）“户有所居”制度对“一户一宅”的补充延伸

1.“宅”向“居”的演化取向与落地形式创新。“宅”在字面上意指宅基地，但为应对无地可分的现实窘境，“一户一宅”开始从每户分配一处宅基地向保障农户基本居住权的方向发展。2019年修正的《土地管理法》加入了“户有所居”的规定，体现了“宅”由“地”向“房”或“居”的演化，其核心要义在于：一是变宅基地实物分配为居住权益分配；二是变宅基地使用权由农户分散使用为集中或统一利用。试点地区根据人地关系、村庄类型与农户需求，探索了灵活多样的居住保障形式：一是农民集中居住；二是城乡合作建房；三是发放资格权权益凭证。

2.“户有所居”制度定位与风险防范。“户有所居”是为缓解农村日益紧张的建设用地形势而采取的折中措施，“一户一宅”仍是当下宅基地分配取得的主导性规则。值得注意的是，在各地积极探索户有所居多种实现形式的过程中，伴随产生的一些新问题新现象需作进一步研究与规范。一是有关建房用地的权属问题。对于通过调剂建设用地指标而建设的集中居住小区、农民公寓而言，其占用土地的性质已经由宅基地使用权转变为集体建设用地使用权。虽然宅基地属于集体建设用地，但立法上对集体建设用地使用权的期限及在其上建房应负担的税费、物业费等都作了有别于宅基地的规定，而大部分试点并未对此区分规定或作特别说明，仍按宅基地进行管理，造成了新的产权隐患。另外，城乡合作建房涉及共建房屋下的用地性质该如何认定、双方权利如何划分、使用期限如何确定等问题，在实践中并未明确，不利于后续管理。二是理性看待“合村并居”问题。事实上，基于农村发展实情，尊重农民意愿的“合村并居”具有合理性，特别是对于人口流出严重的空心化村庄，“合村并居”意义更大，既可改善农民居住条件和提高公共服务供给效率，又可提升居住用地利用效率。总而言之，探索创新户有所居的多种实现形式，必须充分尊重农民的主体地位，防范制度联动与利益博弈可能引发的内在风险，切实保障农民居住权利。

房地流转开禁的解锁点：宅基地使用权转让的适度突破

（一）“房地一致”还是“房地分离”？

20世纪60年代，在农村宅基地“两权分离”格局下，中国建立了私有住房与公有地基相混合的农村住房制度。虽然宅基地“三权分置”改革为宅基地使用权流转进行了适度松绑，但在宅基地成员身份属性下，房地流转受限问题并未完全解决。“房地一体”源自《物权法》《城市不动产管理法》中有关不动产的处分规则，指在转让、抵押房屋等地上建筑物所有权时，对其占用范围内的土地使用权一并处置，俗称“地随房走、房随地走”。这一原则直接适用于城市房屋与建设用地使用权，但可否移植于农村住房和宅基地使用权颇有争议。在现阶段农村市场化转型尚未完成的情况下，可借助宅基地法定租赁权制度，实行房地适度分离，允许二者依法独立实现抵押、转让、继承及收益权能；与此同时，要加快推进房地一体宅基地确权登记与城乡统一的建设用地市场建设，待宅基地使用权完全实现市场化流转之后，其法律地位等同于建设用地使用权，再严格遵照“房地一致”原则。

（二）宅基地使用权转让的实践突破

“成员使用、内部流转”构成了宅基地使用权流转制度的核心特征。随着工业化和城镇化加速发展，城市建设范围急剧扩张，开始“伸手”向农村索要发展空间，宅基地的封闭流转窒碍了宅基地及其房屋进入土地市场，要素资源流动不畅、私下交易盛行、纠纷隐患突出。一方面，宅基地使用权转让范围限缩为集体内部符合宅基地申请条件的无宅户，导致真正的流转需求极少，宅基地流转基本上没有市场，宅基地成为难以流动的“死资产”。另一方面，旺盛的城乡交易需求被推向法外无监管地带，私下非法买卖广泛存在、难以遏制，扰乱了宅基地管理秩序。这些矛盾无疑会推动宅基地使用权转让限制被逐渐突破。

1.转让范围有序放宽。试点地区结合实际，积极探索扩大宅基地使用权转让的可行方案，对转让范围、受让主体身份进行了不同尺度扩展，大致呈现三种渐进式情形：一是从本集体内部扩大到乡镇内集体成员间转让；二是扩大到县域内集体成员间转让；三是扩大到县域内农业户口居民。应当指出，在农村多元住房保障体系尚未健全的情况下，宅基地作为农民的基本居住保障短期内难以改变，过大尺度的使用权流转可能带来不可控的社会风险，县域范围内集体成员间转让成为当前宅基地转让制度改革的适宜尺度，未来随着城乡一体化的住房保障体系逐渐建立与完善，农村居民在城市也能够享有基本居住福利和社会保障时，再有序扩大到社会主体。

2.跨集体转让期限问题。针对宅基地跨集体转让期限以及期满后如何处置的问题，部分试点在不妨碍资格权保障功能前提下，设置了“固定期限+续期”的规则，即固定期限届满时，只要该户还有成员享有资格权，使用权转让就可以续期，但若农户资格权消失，转让期满后宅基地使用权则收归集体。为适配宅基地转让权改革，还应进一步追溯至宅基地使用权的持有期限问题上，如今农民无成本地长期持有宅基地使用权，与《民法典·物权编》规定的用益物权有期限性相矛盾，易导致宅基地锁死在“原住民”及其子女手中，不利于土地资源合理流动，很多进城落户农民不愿转让或退出宅基地，正是反映了这一制度桎梏。而且，鉴于宅基地“三权分置”重构形成的新使用权实质上属于一种特殊的租赁权，理应在初始分配时就设置具体的持有期限，比如最长70年，以实现到期后的权利“回弹”与重新分配。

宅基地（住房）的拓展利用：宅基地发展权的引入与配置

宅基地发展权是一种衍生于宅基地所有权的新型用益物权，指权利人拥有对宅基地进行有效利用，并获取经济利益的财产性权利。随着乡村振兴战略的全面推进，无论从改善农民居住条件、筹集乡村建设资金，还是从保障乡村产业发展用地、拓宽农民增收渠道来看，盘活用好农村各类存量建设用地无疑是一步“关键棋”。

（一）宅基地（住房）经营性功能扩展

《民法典》将宅基地使用权的用途限定为“建造住宅及其附属设施”，居住功能以外追求经济收益的生产性、经营性用途受到严格限制。但随着农家乐、民宿、电商、仓储等乡村新产业蓬勃兴起，大量宅基地和住房自行由居住功能转向经营性或复合性用途，甚至部分宅基地和住房已完全用于经营活动而不再用于居住使用。鉴于刚性的宅基地用途管制无法有效契合现实需要，2021年1月，自然资源部等三部委联合印发《关于保障和规范农村一二三产业融合发展用地的通知》，在符合国土空间规划前提下，鼓励对依法登记的宅基地等农村建设用地进行复合利用，这一规定的出台为宅基地用途拓展提供了政策依据。因此，为更好地服务于乡村产业的发展，应从立法层面承认宅基地复合性用途，据此消除与企业经营活动有关的配套法律法规和政策中对宅基地（住房）用于营业场所的歧视。

（二）宅基地向其他类别集体土地转换

在农村土地制度三项改革试点中，农民集体受到集体经营性建设用地入市利益的激励，不断寻找扩大经营性建设用地的途径。一些集体经营性建设用地存量少、宅基地体量大且空闲多的中西部试点尝试打破用地分类限制，将宅基地转换为集体经营性建设用地进行入市。尽管实践中存在宅基地“变性”的零星案例，但究竟不同地类是否允许转换以及如何转换，尚无清晰明定的规则和程序，亟须立法和相关政策指引。结合乡村产业发展用地的实际需求，对于不再承担居住功能的闲置或富余宅基地，应当优先建立宅基地向两类集体土地的用途转换制度：一是转换为集体经营性建设用地；二是转换为设施农用地。

（三）宅基地发展权的配置与转移

1.宅基地发展权在乡城之间转移。宅基地发展权“乡—城”配置模式打开了闲置低效的宅基地向超额价值的国有建设用地的转换通道，提升了土地资源整体利用效率，但是，由建设用地指标调剂所产生的土地级差收益绝大部分被城市截留，农村参与分配的增值收益比例很低，影响了社会公平；不仅如此，将农村建设用地指标预支给城市，也挤压了乡村未来的发展空间。

2.宅基地发展权在村庄之间转移。相对于建设用地指标向城镇转移，一些村庄探索了将节余建设用地指标有偿调剂给其他村庄使用，以疏解乡村振兴用地瓶颈。显然，这种“去区位化”的乡村内部土地要素配置方式，不仅为经济发达村庄提供了发展空间，也为传统农业村庄换取了发展资金，实现了土地增值收益更多地留在农村、留给农民。然而，实施集体建设用地指标在村庄之间调剂涉及复垦地块验收、农转用审批、耕地保有量调整等手续，这些手续虽不存在法律障碍，却也缺少明确规定。不仅如此，如何科学测算可用于村庄间调剂的宅基地和集体建设用地规模，如何形成节余建设用地指标的交易价格，以及产生的收益如何弥补复垦和农民拆迁补偿支出，进而在政府、村集体和农户之间合理分配等问题也有待深入探讨，未来为使这一创新性制度推广实施，顶层设计推动与配套政策跟进尤为重要。

宅基地集体所有权的落实：明晰主体定位与成员权益

宅基地属于农民集体成员集体所有，是农村土地公有制的重要实现形式。通过完善宅基地集体所有权行使机制，切实赋予农民集体成员长期而有保障的地权，是宅基地权利体系变革的逻辑起点。然而，一直以来，宅基地集体所有权虚置问题广受诟病。何为农民集体？农民集体拥有哪些权利？谁代表农民集体实现这些权利？集体成员的土地权利如何保障？这些问题并未从学理上得到解决，致使“农民集体所有”仅浮于空洞的字面表述，难以对宅基地形成有效管理。

（一）宅基地集体所有权主体关系之辩

时至今日，法律上仍未给出“农民集体”一词的具体释义，“农民集体”被视为一个内涵极不清晰的“类主体”，缺乏实体组织机构和完备的治理机制，宅基地集体所有权只能通过某个制度中介间接实现。揆诸现实，“农民集体”“村集体经济组织”“村民委员会”及“村民自治组织”在相同的政策语义中被随意互换使用，导致地方实践对这些主体的性质及其之间的关系认识不清，进而对如何开展宅基地所有权确权并依法行使所有权权能存在诸多困惑。

从试点实践来看，多数地区结合农村集体产权制度改革，将包括宅基地在内的各类集体资源资产权属确权到不同层级的集体经济组织，明晰了宅基地所有权归属。部分改革试点制定了集体经济组织对宅基地增值收益的管理分配制度，将土地“增减挂钩”、择位竞价、有偿使用、流转、抵押、对外投资等纳入集体资产的经营性收入，合理确定集体留存与成员分配的比例。还有个别地区着力发挥村民自治组织在宅基地管理中的作用，提高农民自我管理和约束意识。目前《农村集体经济组织法》立法工作已正式启动，事关健全农村集体经济组织、村民自治组织的特别法人资格，明晰不同主体的权责范围，以及完善法人治理机制，落实对集体资产处置、收益权能等一系列问题，期望得到回应。

（二）农民集体成员的土地权益保障问题

宅基地所有权归属农民集体享有、使用与收益，随着城乡人口互动频繁，集体成员变动情形十分复杂，尤其是大量农民进城落户、集体成员自然消亡是否会导致宅基地所有权向少部分人集中的问题值得关注。农村土地集体所有制却更类似于一种总有产权关系，集体成员不能请求分割集体土地所有权，这意味着即便构成集体产权主体的具体成员在不断变化，宅基地集体所有权也始终严格保持总有产权属性。故而，从集体成员变动角度来看，并不会衍生宅基地所有权过度集中的问题。

这里需要防范的另一个问题是，在村级自治机制不完善的情况下，“集体所有”很容易发生“异化”，少数代表农民集体行使所有权权利的代理人“反仆为主”来支配成员集体拥有的土地及其他资源或资产。因此，宅基地制度改革必须坚持农民利益不受损，加强资本下乡的准入与监管机制，落实农民的知情权、参与权、表达权、监督权，建立与农民深度联结的利益机制，切实保护和增进农民作为集体成员的土地权益。