中国地方财政支出绩效（2008～2020）：趋势与周期

2023-09-23李明王帅

社会观察 2023年3期

文/李明王帅

引言

财政是国家治理的基础和重要支柱。但从总体上肯定财政的绩效，不能否认还有提升的空间。基于早期数据的一些研究，如陈诗一和张军采用1997～2005年省级数据测算发现，与前沿省份相比，我国仍有相当一部分省份的财政支出不是很有效率，财政事权和支出责任划分对财政支出绩效有着深远的影响。全球金融危机至今，我国财政体制、财政收支结构发生了较大的变化。例如，财政事权和支出责任划分改革深入推进，央地财政支出格局由持续变化走向基本稳定（央地一般公共预算支出之比，目前基本稳定在15%∶85%左右）；转移支付体系逐步完善，中央集中财政收入及在地区间再配置能力增强，各地财政支出标准趋向收敛，基本公共服务均等化进展明显；财政支出功能结构深入调整，卫生健康、社保就业、城乡社区等民生支出较快增长。财政体制调整和财政收支格局的新变化，提出了重估计预算绩效（特别是支出绩效）的新要求。

一方面，预算体现国家的战略和政策，财政支出是预算执行的集中体现，评价其绩效，有助于评价支出预算贯彻落实战略和政策的效果。另一方面，当前和今后一个时期，财政处于紧平衡状态，收支矛盾加剧，债务和财政运行风险高企，缓解矛盾、防范风险的关键是向内挖潜，提升财政资源配置效率和资金使用效益。把握过往和当前财政支出绩效基本趋势、探究其规律，有助于更好确定工作靶向。也正是在上述背景下，党的十八大以来，我国加快推进预算管理制度改革，党的二十大部署健全现代预算制度。

财政支出绩效评价是预算绩效管理的核心内容，各方聚焦这一领域展开了丰富的研究。但学术评价与实务部门评价的差距，财政预算绩效评价与其他对象（部门和单位、项目和政策）评价的落差，评价结果与社会期待的偏差，引发多方关注。已有研究对此给出了多种解释，如评价指标不完善、评价主体不独立等。但也有研究认为，这更可能与我国预算绩效评价主要聚焦部门和单位预算，覆盖的资金主要是具体的项目支出，没有触及财政整体支出及其内部结构，即主要关注财政资金使用效益，较少涉及财政资源配置、横向比较不足有关。为回应这一争论，本文尝试从动态和静态两个维度，测算2008～2020年我国地方财政支出整体绩效，总结事实和特征。

文献回顾与述评

2003年，党的十六届三中全会提出“建立预算绩效评价体系”。此后，我国预算绩效评价工作加快推进。国内文献对财政支出绩效的相关研究大体分为三大类：第一类着重对评价理念、框架和指标体系进行探讨；第二类积极开展财政支出绩效评价；第三类文献主要是在第二类文献的基础上，进一步考察影响财政支出绩效的因素。我国财政支出绩效评价积累了丰富的文献，但也存在一些值得探讨的问题。

一是评价指标体系与国家战略和政策的融合不够。预算体现国家的战略和政策，财政支出绩效评价指标的设定应与国家战略和政策融合。但现有文献评价指标选取标准缺乏一致的逻辑，指标各有侧重，难以反映国家战略和政策全貌。

二是评价对象选取与财政事权和支出责任划分不一致。县乡、地市和省，选择何者更为合理，还缺乏思考。最优（次优）评价对象的选取，与财政事权和支出责任划分有关。近年来，我国积极推进财政事权与支出责任划分改革，如义务教育，不断提升统筹管理层次，以低层级政府为评估对象，易低估上级投入。此外，我国省以下财政体制省际差异也很大。像浙江、广东等省份，一般公共预算财力主要集中在省以下，而青海等一些省份，省以下掌握的要少得多，以地市或县为分析对象，后一类省份省级的贡献将被忽视。

三是投入—产出和效益的时间窗口不匹配。目前众多文献普遍采用当年投入—产出和效益数据评估财政支出绩效。但从投入端看，财政投入特别是其中的项目支出，相当一部分在当年无法形成实物工作量；从产出和效益看，当年的产出和效益是跨期投入累积形成的。忽视投入—产出和效益的时间窗口匹配问题，也会导致绩效评价结果有偏差。

四是财政投入核算的口径偏窄。目前，财政支出绩效评价常用一般公共预算支出，作为投入指标，忽视了其他预算特别是政府性基金预算的作用。我国政府性基金预算与一般公共预算在支出方向上有不少相似的地方，且规模巨大。不考虑这一块，将低估财政投入，高估高度依赖政府性基金省份的财政支出绩效。

地方财政支出绩效评价框架与方法

（一）投入—产出和效益指标的确定

基于文献评议中提及的评价对象选取的考虑，本文在省（含直辖市、自治区）层面评估财政支出的绩效。省是次国家的行政区划，承担了绝大部分财政支出责任。以一般公共预算为例，近年来，承担了近85%的支出（中央承担15%），能最大程度确保支出责任与产出和效益的对应。本文财政支出范围的确定需要权衡。社保基金预算专款专用，不做考虑。理论上，国有资本经营预算也是财力的组成部分，但我国试行国有资本经营预算的时间较晚，各省启动编制年份不一，占各省财力比重也不高。为确保数据时序稍长，本文也未予考虑。最终，本文财政支出包括一般公共预算支出和政府性基金支出，用年末常住人口数取人均值标准化。

本文着重从产出和效益维度设置绩效评价指标体系。对于具体的指标，现有文献多考虑的是政府提供的主要公共品和服务，但究竟包含哪些，还缺乏一致的认识和统领性的逻辑。预算体现国家的战略和政策，相应地，财政支出安排要深入贯彻新发展理念。鉴于此，本文紧扣新发展理念内涵，结合已有研究，构建了包含创新、协调、绿色、开放、共享等5项一级、14项二级、31项三级指标的评价指标体系，从正负方向、多个维度衡量财政支出的产出和效益。

在投入—产出和效益时间窗口选取上，参考财政结转资金管理规定，重点考虑基于两年移动平均的指标。依据是，《财政部关于加强地方财政结余结转资金管理的通知》（财预〔2010〕383号）等明确规定，对超过预算一年以上的项目资金，原则上要收回总预算，暗含了多数支出应在2年内形成实物工作量的要求。

（二）评价方法与数据

鉴于以省为对象样本量少等原因，本文选用DEA非参方法测算。目前，基于径向距离函数的DEA-CCR模型和DEA-BCC模型运用最广，但存在一定的局限性。例如，未考虑投入或产出要素的松弛性；无法对处于生产前沿面上的决策单元进行比较；依次对各横截面数据进行估计（静态分析），由于不同年份的生产前沿不同，得到的效率值不便在年份之间进行动态比较（动态分析）。本文结合非径向超效率SBM模型与两期技术前沿方法，构建BM指数，对传统测算方法进行优化，以克服以上问题。样本上，综合考虑可得性和全面性，构造了2007～2020年30个省份的面板数据，并以2006年为基期对各名义变量进行平减。由于数据缺失严重，删除了西藏的样本。

我国地方财政支出绩效的趋势与特征

测算分两步，首先测算2009～2020年各省财政支出绩效BM指数，分析地方财政支出绩效的动态变化及其周期性特征；然后测算2008～2020年各省财政支出效率，考察财政支出绩效横向的省际差异。

（一）地方财政支出绩效的动态变化

（1）总体看，2009～2020年，全国地方财政支出绩效BM指数在6个年份（2012～2017年）大于1，说明2008年以来我国地方财政支出绩效半数年份在改善。

（2）分阶段看，2009～2011年BM指数稳定地小于1，说明财政支出绩效在持续、稳定地下滑。该时间段内，我国财政政策以应对全球金融危机、提振经济为主线，各类刺激方案叠加、矛盾有所累积，可能是导致地方财政支出绩效下滑的重要原因。2012～2017年BM指数大于1，且呈上升趋势，表明地方财政支出绩效在逐年改善。这一时期的改善，可能与几个因素有关。一是党的十八大以来，我国预算管理制度改革加快，预算审查监督重点从赤字规模和预算收支平衡状态向支出预算和政策拓展，预算绩效管理的广度和深度不断加大。二是在新发展理念引领下，财政支出结构不断优化调整。三是“八项规定”实施后，整风肃纪力度加大，财经纪律强化，财政资源配置效率和资金使用效益提升。2018～2020年BM指数降至1以下，说明地方财政支出绩效未能持续改善，甚至略有下行。

（3）分地区看，东中西三大区域财政支出绩效变化呈现明显差异。除个别年份，西部地区财政支出绩效BM指数都在东部和中部的上方。在指数小于1的阶段，西部地区财政支出绩效的降幅整体小于东部和中部地区；在指数大于1的阶段，西部地区财政支出绩效提升的幅度大于东部和中部地区。这表明，西部地区的财政支出效率有较快的改善。

（4）就具体省份而言，表现最为突出的是内蒙古，大于1的频次为12，次之为重庆和宁夏，都在西部地区范围内。河北大于1的频次最少，表明其财政支出绩效在持续下滑，但要说明，这并不意味着其财政支出绩效绝对水平居全国最后，因为BM指数主要用于对决策单元（省份）自身绩效的动态比较，不适用于单元（省份）间的横向比较。

（二）地方财政支出绩效波动的周期性

财政支出绩效是否具有政治周期？从全国情况看，加总的全国地方财政支出绩效与全国党代会召开有一定的联系，大体在全国党代会召开的前一年和当年，BM指数的均值总体高于此前年份，绩效显著提高。基于省级数据的面板Tobit模型检验证实，分省财政支出绩效变动同样存在政治周期，在省级党代会召开的前一年和当年，地方财政支出绩效显著提高，与全国态势一致。一个可能是，党代会临近和召开期间，整风肃纪力度加大，约束了官员可能的违规违纪行为，提升了财政资金的使用效益。另一个可能是，出于职业生涯的考虑，官员倾向缩减易生腐败和事故的基建项目，增加教科文卫等“安全型”支出，优化了财政资源配置效率。

财政支出绩效是否具有经济周期？在全国范围内，财政支出绩效BM指数与经济周期的关联不明显。分阶段看，2013年前，地方财政支出绩效变化呈现出一定的逆经济周期特征，此后总体呈顺经济周期特征。基于省级数据的计量检验结果也显示，没有证据表明地方财政支出绩效变化随经济周期波动。

财政支出绩效是否具有财政周期？从全国趋势看，2012～2016年新增债务率攀升时，财政支出绩效BM指数提升，2016年以后新增债务率下降时，BM指数相应减小，意味着财政支出绩效可能与新增债务率呈正相关关系。省级层面的计量检验结果显示，新增债务率与财政支出绩效间存在显著正向关联。债务与财政压力对应，一般而言，债务率越高时财政压力越大，相应资金使用监管审计越严格，同时债券融资资金使用方向多聚焦国家重大战略和民生短板，可能共同推动了支出绩效的提升。

（三）地方财政支出绩效的省际差异

在核算可比的分省财政支出绩效指数的基础上，我们关注两个问题：一是各省财政支出绩效的排序及变化情况；二是省份间的财政支出绩效差异是扩大了还是缩小了。

（1）聚类分析根据2008～2020年财政支出绩效，将30个省份总体分为优、良、中、差4类（对应省份数分别为2、3、7和18）。总的看，东部省份多为中等及以上，中、西部地区基本主要为中和差，显示东部财政支出绩效整体高于中西部地区。

（2）具体看，无论是2008年，还是2020年，北京、广东、上海、河南、天津、海南、山东、青海、甘肃等省份的财政支出绩效始终居全国前50%，保持着较好的稳定性。福建、辽宁、四川、内蒙古、宁夏、浙江、黑龙江等省份的排名由后50%升至前50%，有一定进步。云南、山西、吉林、重庆、安徽、贵州、河北等省份的排名始终在后50%。湖南、江苏、湖北、新疆、江西、陕西等省份的排名有所下滑。

（3）采用基尼系数刻画的省份间差异波动情况显示，绩效差距具有阶段性，总体呈震荡上升趋势：2008～2013年，基尼系数逐年增大，省际差距增强；2013～2017年，基尼系数小幅下降，差距缩小；2018年后又有所扩大。