专业性国际组织政治化探析——来自后结构主义身份认同的视角

文/宗华伟

国际组织一般而言可分为综合性和专业性两类。专业性国际组织以推进某一专门领域国际合作为主要职能，集中特定领域中的专家和技术优势，致力于解决该领域中的全球性问题。现实中，专业性国际组织经常因“政治化”而难以实现其宗旨使命和既定目标，其政治化通常表现为一种难以形成集体决策、无法开展集体行动的困境，而且越发呈现出一种“韧性”特征，有必要对其走出政治化困境的出路进行探讨。

理性主义、功能主义和建构主义理论从各自的本体论、认识论假设出发，对政治化问题提出了不同的理解。既有研究的不足之处主要是过于偏重用工具理性逻辑解释政治化的动力，将政治化现象简化为可用效用衡量的问题或行动，没有充分重视，也无法解释政治化总是充满僵局和困境的特征。这一不足体现了对国际组织本体论思考的局限性，三种理论视角都将专业性国际组织视为内涵给定的法律—理性行为体，缺乏对这一复杂行为体主体性的全面审视。此外，既有研究对于国家如何应对专业性国际组织的政治化现象也难以提供兼具建设性和实效性的政策启示。因此，有必要拓展理论视野来审视专业性国际组织政治化的动力，后结构主义理论族群中的身份认同框架为此提供了一个具有启发性的研究视角。

后结构主义的身份认同分析框架

后结构主义作为一种批判理论坚持反基础主义本体论和后实证主义认识论，强调语言具有建构性、政治性、社会性等本体论意义和关系性认识论价值，没有存在于话语之外的“客观”现实。世界政治是建立在身份认同基础上的话语建构和表象，应超越观念和知识必然“根植”（grounded）于社会现实中的假设。与主流国际关系理论观点具有很大差异的是，后结构主义认为权力、利益、规范等都是构成国际秩序的要素，而身份认同才是国际秩序的根源，基于身份认同的话语实践统合权力、利益、规范等要素，具有驱动国际秩序演变的自足动力。话语在关联与区分的过程中建构身份认同，话语中的身份认同和对外政策及行动之间具有开放性和不稳定性，因此认同进程蕴含矛盾和张力，差异和断裂总是与同一性、连续性共存于主体自我实现的过程中。主体性是建立在身份认同基础上的自我意识和对自身能力、义务、责任的界定，通过不断自我反思和自我建构的身份认同话语实现。身份认同的协调一致使内涵与边界清晰的主体性得以建构，身份认同的差异与断裂造成主体性建构的困难甚至失败。明确、稳定的主体性是识别利益、选择偏好、制定政策并开展对外行动的前提。

后结构主义的身份认同框架是一种坚持话语本体论、关注主体性建构的分析视角。用这一视角来审视专业性国际组织的政治化现象意味着将研究重心从目标—行动关系上转移至身份—话语关联上，即超越政治化能为谁、带来什么收益的问题，转而思考政治化进程中“谁在说话”，不同的话语之间如何产生了交汇和冲撞，如何影响了主体的自我认知和行动。在此视角下，专业性国际组织不仅是一种为满足功能性目的而存在、具有相对独立权威的理性行为体，而且在多元行为体话语互动和多重逻辑交汇中持续建构其独特主体性。

首先，专业性国际组织的主体性不仅限于国际法地位和资格的认定，而是对国际组织作为复合团体人格的集体意识、职责边界和行为规范的整体认知。具有主体性的国际组织不仅是由组织法、协议、备忘录等条文界定的抽象法人，按照其机构章程规定的目的、程序和规则行事，而且还应有对其宗旨使命的价值理解和规范认同，以及关于如何运用其社会建构权力的专业知识，需要在实践中做出符合自身身份定位与适宜性逻辑的判断与选择，开展连贯自洽的活动，承担国际社会中的主体权利与义务。

其次，专业性国际组织的主体性不等同于国际官僚机构的组织理性，其是由多元行为体共同建构的。从专业性国际组织的一般治理结构可以看出，参与最高决策机制的成员国，以及参与决策建议、帮助国际组织开展技术活动的专业知识机构和专家群体，与作为组织实体的常设官僚机构在现实世界中产生复杂的互动关系，共同塑造了专业性国际组织的集体意志和决策行为。可以说，专业性国际组织的主体性建构关键是相关行为体之间身份认同的调和。

最后，专业性国际组织的主体性既不是给定的，也不是完备的，而是开放的、持续建构的进程。当相关行为体身份认同调和程度较高、能够形成共识基础时，专业性国际组织能够有效建构其主体性，对自身责任、利益、意图和行动战略具有较为明确的认知，具有开展集体行动的能力；反之，当相关行为体身份认同差异难以调和、缺乏共识基础时，专业性国际组织则无法形成集体意志、开展集体行动，需要通过反思、适应和学习等方式来协调内部身份认同，调适主体性建构。

身份认同歧异性、主体性建构难题与政治化困境

基于身份认同的主体性建构问题是专业性国际组织能否形成自主意志、开展有效活动的关键，而行为体身份认同歧异性张力下的主体性建构难题导致了此类国际组织在政治化进程中陷入难以形成集体决策和无法开展集体行动的困境。

专业性国际组织的主体性建构主要取决于三类不同行为体之间的身份认同话语互动。一是代表成员国意志和利益的国际政治外交行为体，具体指各国派驻专业性国际组织的大使、常驻代表等职业外交人员以及参与国际组织各类议事机制的政府官员等代表。该行为体以国家主义作为基本话语，看重专业性国际组织的功能性表现，在尊重国际组织一般性权威和规则的前提下对其抱有工具化利用的态度和期望。他们虽然具有推进国家利益和推进专业性国际组织共同体利益的双重任务，但国家利益具有毋庸置疑的优先性。

二是专业性国际组织职责领域内享有知识专长的专业知识共同体，专业知识（expertise）指由有资质的专业人员通过科学方法、设备和途径生产、传播和积累的系统性知识，此类知识生产需要一般行政人员所不具备的技能和经验。该行为体以专业知识作为联结点、超越民族国家身份界限的认知共同体，以普世主义作为基本话语，看重专业性国际组织决策行动的客观性、科学性和非歧视性，以塑造跨国的认知理解和道义团结为规范性目标，将专业性国际组织的知识权威置于单个国家利益和偏好之上。

三是官僚理性行为体，即作为专业性国际组织日常行政机关的秘书处及其国际公务人员，也就是芬尼莫尔等学者强调的、符合韦伯关于现代理性行政组织权威特征的国际官僚机构。该行为体作为国际组织的物质实体，以中立主义作为基本话语，看重国际组织的独立性、中立性与权威性，以程序正义和标准化运行作为规范性目标，注重避免介入其他行为体之间或内部分歧，避免显示倾向性立场。该行为体在专业性国际组织实践中经常与专业知识共同体形成共谋关系，将专业知识作为免于陷入纷争的中立化手段，或通过专业知识隐含的偏好塑造和影响专业性国际组织政策行为，运用非正式治理权力。

三类行为体有不同的规范性目标、优先关切、行动逻辑和权力类型，通过其身份认同基本话语中的关联和区分呈现出彼此的群际界限。关联指的是行为体话语中被集体认可的各要素之间的相互联系，构成了积极的身份认同；区分是指同其他行为体相比而言的差异性要素，构成了否定的身份认同。在一些情况下，国际政治外交行为体、专业知识共同体和官僚理性行为体能够就具体议题达成共同目标和话语协调，形成共有的知识和情感，构建专业性国际组织内部协调、明确、稳定的主体性。但是，当三类行为体同时介入某一议题的议事和决策程序但又难以就规范性目标和优先关切相互协调，围绕各自的基本话语坚持不同的身份立场和价值认同时，就会产生议题领域中身份认同歧异性的张力。

在这一张力下，不同行为体对国际组织议题的认知、利益、预期由匀质性趋于异质性，这意味着专业性国际组织的主体性建构在不同方向的牵扯与相互掣肘中丧失聚焦点，无法形成必要的共识，难以对组织整体的目的、责任和能力等形成协调认知，也无法划定行使权力、开展活动的适宜性边界，外在表现为无法形成集体决策和开展集体行动，陷入政治化的困境。与理性主义、功能主义、建构主义理论视角的区别在于，后结构主义身份认同视角认为政治化的“病症”不在于专业性国际组织决策选择的具体内容及后果，而在于集体无决策，其无法用事件化的思维和收益—损失的理性标准去衡量，不能通过某种行政系统上的改革方案或制度设计来解决，也不能强加政治干预行动，而需要深层次的话语沟通和共识塑造，以协调平衡身份认同的话语差异，推动构建和重构专业性国际组织的主体性。

“负面”世界遗产案例解析

“负面”世界遗产（negative heritage）是联合国教科文组织世界遗产中的一个特殊类别，指的是“与晚近冲突等负面记忆相关的文化和自然遗址”，晚近冲突包括20世纪以来发生的重大战争、屠杀以及以其他形式卷入争端方并造成生命损失和分裂性的“负面事件”，反映但不涵盖人类全部的“黑暗历史”。

2018年，法国和比利时向第42届世界遗产委员会提交了其联合申报的“第一次世界大战墓地及纪念场所（西线）”项目，认为符合突出普遍价值第3、4和6条标准，意义在于将战争记忆从以国家为中心转变为对普通牺牲者个体生命和尊严的悼念。但是，国际咨询机构认为该项目不满足第3、4条标准的要求，对第6条标准应该如何使用则含糊不定；世界遗产委员会不同国家对此也持有高度分裂的立场。在激烈而漫长的辩论之后，第42届世界遗产委员会最终做出了“推迟审议”（adjourn）的特殊决定。“推迟审议”不仅不属于世界遗产列入、不列入、重报、补报的四种决定类别，而且在联合国教科文组织议事规则中指的是一种程序动议，仅指涉“推迟”这一行动，而不能表达世界遗产委员会决定的实质内容。同时，由于第一次世界大战西线纪念地项目具有开创先例的作用，第42届世界遗产委员会决定在达成能够为各方普遍接受的“负面”世界遗产评判和意义解读标准之前，暂不推进任何具体项目的申报与评估。这意味着在“负面”世界遗产项目上，联合国教科文组织陷入了无法进行集体决策、开展集体行动的政治化困境。

“负面”世界遗产政治化是联合国教科文组织不同行为体身份认同歧异性不断加剧并涌现的过程。在“负面”世界遗产语境下，国际政治外交行为体具体指世界遗产委员会各委员国的外交人员或官方代表；专业知识共同体以国际古迹遗址理事会及其专家为主；官僚理性行为体即联合国教科文组织秘书处内部负责履行《保护世界文化和自然遗产公约》的世界遗产中心。行为体身份认同歧异性的不断增强集中表现在两个方面：其一，世界委员会的参会代表团团长从以专业知识共同体代表为主转变为以国际政治外交行为体代表为主；其二，世界遗产委员会推翻国际咨询机构专业意见的比率显著提升。这意味着世界遗产委员会的不同参与行为体从各自立场、利益和期待出发对决策方向施加不同影响。

“负面”世界遗产中的身份认同歧异性不断上升导致联合国教科文组织难以成功建构主体性，因此难以开展具有逻辑自洽性与现实有效性的行动。一方面，在“负面”世界遗产能否以及如何与突出普遍价值进行正向关联的问题上，联合国教科文组织受不同身份认同话语影响，对突出普遍价值的第6条标准进行数次修订，并对其保持审慎态度和有限使用。另一方面，联合国教科文组织难以确定对世界遗产“负面”维度的主体性立场。无论对“负面”世界遗产价值做出认可还是不认可的判断或建议，都会使联合国教科文组织承担起多种话语和叙事之间“仲裁者”的角色，涉足记忆的政治选择，甚至形成新的政策立场，进一步加剧该领域行为体之间的身份认同歧异性及话语冲突。

在后结构主义的身份认同视角下，探寻政治化困境的出路应以重构联合国教科文组织在“负面”世界遗产领域主体性的共识基础为中心任务，缓解身份认同歧异性的张力。就短期行动而言，加强不同身份认同行为体之间的对话沟通有助于理解彼此差异，找到构建共同话语的关联点。就长期努力而言，联合国教科文组织需要为“负面”世界遗产的认可创造合适的制度空间。一种选择是继续在《保护世界文化和自然遗产公约》的范围内修订突出普遍价值的第6条标准，使之能够涵盖“负面”世界遗产的特性并彰显其正面维度。另一种选择是在《保护世界文化和自然遗产公约》范围之外创设新的认可类型与认可机制，创造新的认同场域。对于世界遗产领域的主要参与者而言，推动联合国教科文组织走出政治化困境需要一种为塑造共识而开展的“创造性介入”，避免或谨慎采用基于短期目标的硬性政治干预，积极参与规则修订与重塑，调动专业知识资源，在不同层次和渠道上开展多轨外交对话，推动身份认同的调和、共同话语的生成与国际组织主体性的建构。

结语

对于正在积极推进大国外交、深入参与全球治理的中国来说，需要更好地认识专业性国际组织这一重要多边外交平台的内在复杂性，立足百年未有之大变局下的长远性、战略性、全局性目标，从政治外交、专业知识等多种维度上深化参与实践，增强国际规则制定能力和多边外交话语能力，提升中国在全球治理中的引领力、塑造力及影响力。