打造公益诉讼的上海样本——本市贯彻实施关于加强检察公益诉讼工作的决定情况综述

文 施 俊

探索建立检察机关提起公益诉讼制度是党的十八届四中全会作出的一项重大改革部署，也是以法治思维和法治方式维护国家利益和社会公众利益、推进国家治理体系和治理能力现代化的一项重要制度安排。2017 年6 月，全国人大常委会修改民事诉讼法和行政诉讼法，检察公益诉讼制度得以正式确立并全面实施。2020 年6月，《上海市人民代表大会常务委员会关于加强检察公益诉讼工作的决定》（以下简称《决定》）审议通过，为支持和加强检察公益诉讼工作提供法律制度供给。《决定》实施三年来，本市检察公益诉讼工作得到全面发展，办案数量稳步增长，办案质效不断提升，推动解决了一批百姓身边突出的生态环境、食品安全等问题，社会知晓度和影响力日益扩大，有力维护了国家利益和社会公共利益。

积极稳妥探索具有上海特色的办案新领域

根据相关法律规定，检察机关可以在生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让以及英雄烈士保护等领域开展公益诉讼。随着经济社会的快速发展、检察公益诉讼工作的深入推进，全社会公益保护需求越来越突出，党的十九届四中全会明确提出要“拓展公益诉讼案件范围”。

为充分体现中央精神和上海特色，及时回应社会关切，市人大常委会《决定》在支持检察机关持续深耕传统法定领域的基础上，鼓励围绕上海“五个中心”建设和经济社会发展需要，聚焦城市公共安全、金融秩序、知识产权、个人信息安全、历史风貌区和历史建筑保护等领域，积极稳妥拓展公益诉讼案件范围。之后，又分别在无障碍环境建设条例、消费者权益保护条例等八部地方性法规制定和修订中增设检察公益诉讼条款。2022 年5 月，市人大常委会表决通过《上海市人民代表大会常务委员会关于加强新时代检察机关法律监督工作的决定》，再设专条对公益诉讼检察工作作出规定。

目前，公益诉讼涉及领域越来越多，已经形成“4+9+N”的格局，案件类型不断丰富拓展，呈现出多样化的特点。据统计，2020 年7 月—2023 年5 月，全市检察机关立案办理公益诉讼案件7380 件，发出诉前检察建议和公告4084 件，向法院提起诉讼400 件，分别是《决定》实施前三年案件量的3.41 倍、3.35 倍和5.56 倍，相关案件办理36 次获评最高人民检察院典型案例、优秀案例等，以实实在在的办案成效回应人民群众对幸福美好生活的新需求。

开展司法保障生态环境和资源保护专项监督

生态环境和资源保护领域是最初确立的四个法定检察公益诉讼领域之一，也是公益诉讼的主战场。从实践情况看，涉及该领域的办案数量最多、案件类型最丰富、覆盖面最广、社会影响最大。统计数据显示，本市公益诉讼检察部门办理的生态环境公益诉讼案件在办案总量中的占比超过60%。

在《决定》实施当年，为积极回应人民群众对生态环境保护的重大关切，推进环境资源民事、行政、刑事“三合一”审判改革，结合中央生态环保督察和长江经济带生态环境问题整改工作，市人大常委会以环境公益诉讼为抓手，对本市法院、检察院加强生态环境和资源保护司法保障情况开展专项监督调研，发现梳理了“两法衔接”平台建设滞后、公检法协调机制需要进一步完善、生态环境资源类鉴定机构严重不足、生态环境损害赔偿资金专用账户缺失等问题，督促“两院”对照市委制定的环境督察反馈意见具体问题整改措施清单，推动行政机关落实环境资源保护责任，做实公益保护，发挥治理功效。同时，市委全面依法治市委将专项监督列入年度重点工作，市生态文明建设领导小组专门听取了常委会监督调研成果汇报，并对调研发现的主要问题协调处理，充分发挥公益诉讼作为保障生态文明建设重要法治手段的作用，不断推动生态环境公益诉讼工作新发展，切实将公益诉讼检察制度优势转化为治理效能，让绿色成为城市发展最动人的底色。

加强协调联动促进公益诉讼监督提质增效

“一花不是春，孤雁难成行。”公益保护本是一项系统工程，牵涉经济、政治、社会、文化、环境等方方面面，需要各类国家治理主体和社会主体共同参与，积极构建有效管用的协作机制，创造支持监督和协同的良好氛围，形成保护社会公益合力。

《决定》实施三年来，本市法院、检察院持续就公益维护取得共识，围绕案件审理程序、诉讼请求提出、法律适用、证据规则等问题，通过办案为完善公益诉讼制度提供司法实践样本，共同推进公益诉讼司法实践发展。如在办理全国首例涉“洋垃圾”公益诉讼案件中，洋垃圾无害化处置是纳入行政执法成本，还是由行为人承担？在法律未明确规定的情况下，“两院”探索由侵权行为人承担的做法，打破“企业污染、政府买单”的僵局。与此同时，在生态环境和资源保护方面，法院、检察院与公安、生态环境、绿化市容等部门会签《关于建立生态环境和资源保护多元共治机制的意见》，制定《上海市生态环境保护行政执法与刑事司法衔接工作规定》，在证据收集认定、信息数据共享、重大案件联合督办、综合治理等方面，加强常态化协作配合，增强法治保障合力。

同时，在长三角区域一体化发展战略引领下，苏浙皖沪四地人大监察司法委深化协同协作，支持行政机关、监察机关、审判机关、检察机关推进公益诉讼区域协作，通过加强地方立法，持续制度供给，细化落实相关法律要求，探索建立信息共享、协作配合的一体化跨区域检察公益诉讼协作机制，健全长三角一体化生态环境公益诉讼的“四梁八柱”，促进区域司法政策适用标准统一，推动生态环境保护公益诉讼走深走实，不断增强人民群众的获得感、幸福感、安全感。

多管齐下做好公益诉讼法治宣传工作

检察公益诉讼是一项切实的民心工程。《决定》实施三年来，相关部门联手开展公益诉讼法治宣传工作，通过设立公益诉讼举报中心、“益心为公”检察云平台，推广公开听证、公开宣告、公开送达等方式，引导社会各界和人民群众共同参与，不仅扩大了公益诉讼的社会认知度，拓宽了公益诉讼案源渠道，也为更好发挥公益诉讼作为社会协同治理的助推器和催化剂作用营造了浓厚法治氛围。

今年4 月，市人大常委会举办了以“检察公益诉讼 守护美好生活”为主题的代表论坛，以典型案例释法讲解的方式，回顾介绍五年来本市检察机关公益诉讼工作情况，邀请人大代表和嘉宾展开圆桌讨论，多角度宣传检察公益诉讼在守护人民美好生活、服务国家治理、维护国家利益和公共利益中的职能作用，不断深化认识、凝聚共识，以更高水平监督办案，满足人民期盼。论坛虽然安排在节假日举行，但吸引了百余名市人大代表的热情参与。

《决定》实施三年间，本市检察机关陆续上线“公益随手拍”微信举报平台、“益心为公”检察云平台，组建了一支1825人的“益心为公”志愿者队伍，不少代表委员、专家学者和民主党派人士参与其中，先后拍摄了两季13 集《公益诉讼进行时》纪实专题片，提升公益诉讼的知晓度。法院每年集中开展包括相关公益诉讼在内的涉民生案例宣传，进一步发挥“小案大道理”作用，为社会提供价值导向、传递法治正能量。

深化理论研究探索推动国家公益诉讼立法

新时代人民群众对民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益提高，对公益保护的需求也越来越强烈。近年来，党中央和人民群众对这项制度提出更高要求、寄予更高期望，尤其是党的二十大报告中写入“完善公益诉讼制度”，在今年召开的十四届全国人大一次会议上，近700 名人大代表提出检察公益诉讼专门立法的议案。

市人大监察司法委在监督相关部门贯彻实施常委会《决定》的同时，加强对相关制度规范及其运用效果的跟踪评估和研究论证，听取各方意见建议，及时总结检察公益诉讼实践成效，梳理发现存在的问题困难，比如意见较为集中的有，法律未明确检察机关提起公益诉讼的性质、法律地位等基本问题，公益诉讼调查取证手段不足，向法院起诉前的程序存在法律空白，需深化相关理论制度的前瞻研究和实践探索，并提出对策建议，积极为公益诉讼国家立法提供相对成熟的经验参考，为推动解决当前检察公益诉讼制度供给“小马拉大车”的困境、助力公益诉讼工作高质效发展发挥应有作用。