首次“边审边询”助力“老有颐养”

文 万智奇

上海是全国最早进入老龄化且老龄化程度最高的城市。市人大常委会高度重视养老服务工作，开展了一系列立法和监督工作。2020 年12 月30 日，市人大常委会审议通过《上海市养老服务条例》（以下简称《条例》），为本市养老服务高质量发展提供了法治保障；2021 年，市人大常委会开展执法检查，有力推动《条例》落地落实。今年，市人大常委会决定听取和审议市政府关于推进本市养老政策和机制完善情况的报告，监督推动有关方面进一步落实好执法检查中提出的整改意见，切实解决市民群众和人大代表关心的重点问题。

广泛深入调研 形成监督合力

今年的养老情况监督调研于3 月份开始。市人大常委会高度重视，部分常委会领导带队开展监督调研。

聚焦重点领域。在2021 年执法检查的基础上，本次监督结合近年市人大代表关注热点，全面调研本市基本养老服务体系建设情况，重点推动进一步完善养老服务综合监管、养老产业、养老金融、长期护理保险、老年助餐、异地养老等领域的政策和机制。

大兴调查研究。陈靖副主任将专项监督与主题教育课题调研相融合，带领市人大社会委采取“四不两直”随机走访的方式开展十余次调研。调研广泛听取养老服务机构和企业、金融机构、社会组织、研究机构、市民代表、一线工作人员和老年人等的意见，面向老年人开展养老服务需求问卷调查，回收有效问卷3 万余份。

尊重代表主体地位。通过头脑风暴、专题研讨、上门走访等形式，邀请人大代表全过程深入参与制定调研方案、实地调研和起草报告等。与代表建议督办相结合，推动相关部门认真办理落实代表在老年助餐、智慧养老、养老产业等方面的建议、批评和意见。

形成市区人大监督合力。与浦东、黄浦、长宁、奉贤、青浦等区人大常委会联动监督，有针对性地调研中心城区、远郊和农村地区的养老服务需求，梳理分析需要在全市层面推进解决的问题，形成整体推进的监督合力。

坚持问题导向 推动“老有颐养”

为了推动实现“老有颐养”的目标，满足广大老年人多元化的养老服务需求，本次监督直奔影响老年人切身感受的问题和痛点去，听到了实情，看到了短板。

养老服务统筹协调机制尚需完善。调研发现，养老服务相关补贴政策仍需加大统筹力度。问卷调查中，过半数的老年人都希望能实现“补贴跟人走”，而在人户分离情形下，许多养老补贴无法有效供给。养老服务设施发展不平衡的问题依然存在，特别是农村地区的设施相对分散，不够便利。

长期护理保险相关政策机制有待进一步完善。评估标准仍需与国家标准加强衔接，本市现行的评估标准需要按要求调整优化。对护理站是否属养老服务机构的认识还不统一，有关运营收费和补贴等政策还未有效衔接。商业保险参与长护险试点仍需加大力度，全市仅一家商业保险机构试点参与经办长护险。

养老服务人员队伍建设还需进一步加强。问卷调查结果显示，多数老年人认为养老服务质量关键看护理员，而这方面还有短板。护理员队伍整体年龄较大、学历较低，并在数量上呈下降趋势。护理员中超过8 成仅为初级工水平，个别区护理员参加职业技能培训的人次和获得证书比例也有下降。护理员薪酬制度仍不完善，其收入与工作经验、专业技能等级挂钩不紧密。此外与长护险居家上门服务护理员相比，养老机构护理员的收入偏低。

老年助餐服务水平有待进一步提升。助餐服务是社区养老服务中的重要内容。本市持续多年将老年助餐服务纳入实事项目，广大老年人对此予以高度肯定，也有更高期盼。全市1600 余家老年助餐服务场所中，有后厨也有堂食的社区长者食堂仅300 余家，助餐服务场所布局仍需优化。由于经营成本等因素，许多社区长者食堂不能充分满足老年人在口味、价格、结算方式等方面的需求，同时普遍不供应早餐，助餐服务水平仍需提升。送餐服务能力也需加强，表现在时效和质量上存在不足，交通工具等方面的政策保障也不够。

智慧养老尚需大力推进。养老服务机构数据采集能力还存在不足，主要依靠手工统计，容易有误差和延误。“智慧养老院”被纳入了应用场景，但尚未建立相关技术标准。与养老服务最为紧密的医疗、消防、食品等数据还没有做到及时互联互通，数据标准、应用接口等仍待加强匹配。智慧养老产品供需匹配不平衡，特别是居家智慧养老服务内容还需丰富生活服务、远程医疗等功能。

养老产业尚需加快发展。养老产业发展尚处于起步阶段，消费潜力还未充分激发，市场主体发展和要素供给也不充分，缺乏龙头企业、骨干企业，产业集聚度不够。商业模式还不成熟，以养老社区产业为例，没有明确的管理办法，企业发展经营模式也存在很大差异，不利于充分保障老年人权益。养老金融体系还有待完善，相关养老保险产品购买率较低，相关金融产品的设计和宣传还需提高水平。涉老年人的大额资金流动还有监管空白。异地养老还需加强引导，有相关需求的老年人缺乏便利可靠的信息渠道，异地养老政策还需打通“最后一公里”。以养老产业为掩护的涉养老犯罪还需加大打击和预防力度，相关案件往往犯罪数额大、涉及人员广、追赃挽损难。

开展“边审边询” 提升监督实效

本次监督首次开展“边审边询”，形成了人大监督的新形式。审议中，市人大常委会组成人员指出，要以老年人的养老需求为出发点和着力点，不断完善养老服务供给、保障和监管等政策和机制，并就护理员队伍建设、“数字鸿沟”等作出询问，部门负责人现场作了回应。

进一步健全养老服务综合协调机制。常委会组成人员认为要依法强化协调推进，促进各方面切实担责，形成政府、社会和市场协同推进养老服务发展的强大合力；建立养老相关补贴政策的协调机制，实现“待遇跟人走”；抓好养老服务发展“十四五”规划落实，加强养老服务人员队伍建设。

进一步提升老年助餐服务水平。审议意见提出要努力推动资源整合；发挥老年助餐与早餐工程等政策合力，着力建设为各类群体服务的综合性社区食堂；增强助餐为老服务水平和优惠力度，持续改进堂食和送餐服务质量，优化服务网络，促进助餐服务降本增效。

进一步推动养老服务领域数字化转型。常委会组成人员认为要加强数字化场景建设，提高“政策找人”数字服务能力；支持发展居家、社区智慧养老产品和服务，数字赋能提升养老服务监管能级；完善智能养老院技术，实现跌倒、疾病等多场景监控和及时响应；依托先进技术开展老年疾病早筛和干预，拓展智能康复辅具应用。

进一步引导培育银发经济。建议落实好支持养老产业发展的法定要求，鼓励外资、民资等投资养老产业，做强做大相关产业园区；加大对养老服务机构及企业的融资支持力度；支持浦东新区先行先试，加强相关领域的浦东新区法规立法调研。

进一步预防打击涉老犯罪。建议对各类违法行为加强联合监管和整治打击；加强老年人银行转账风险提示和投资理财引导，探索涉老大额资金监管及养老地产合同登记公示；争取在反电信网络诈骗平台和APP 中融入预防打击涉老犯罪功能；完善涉老犯罪追赃挽损机制，促进公检法司全链条高效联动，守护好老百姓的“养老钱”。

进一步推动老年宜居工作。建议加强商业住宅和政府保障性住房适老化的源头把控，改善居住环境适老性能和社区服务管理适老水平；抓好既有住宅适老化改造工作，落实技术标准，优化服务流程，丰富项目清单，缩短施工时间。

进一步促进医养深度融合。建议落实好养老机构医务人员的同等待遇，支持更多养老机构在内部附设医疗机构；做实社区卫生服务中心与养老机构签约服务，继续探索“养老院+互联网医院”模式；加大护理型床位建设力度，持续优化目标、提升标准；大范围开展认知症筛查和早期干预，大力推进老年人认知障碍友好社区建设。