社会支持理论视域下残疾人服务机构高质量发展路径研究

吴菲 李筱菁 孙计领

［摘要］大力发展残疾人服务机构、构建残疾人社会支持网络是促进残疾人融合发展的重要路径。基于目前残疾人服务机构发展面临的困境，结合社会支持理论，以南京市“残疾人之家”为例进行全面系统分析，发现残疾人服务机构的建设取得以下方面的经验：政府主导，实现服务网络全覆盖；党建赋能，引领党员带头示范；社会参与，构建多样化发展格局；项目导向，提升机构“造血”能力；志愿助残，营造浓厚服务氛围。基于此，可以拓宽社会服务模式、完善政策制度体系、建设专业化人才队伍、优化机构配置资源和拓展辅助性就业项目等为路径，提升残疾人服务机构发展质量。

［关键词］残疾人；社会支持理论；残疾人服务机构；残疾人服务质量

［中图分类号］C91369

一、问题提出

习近平总书记强调，要对残疾人格外关心、格外关注，在中国式现代化进程中，将进一步完善残疾人社会保障制度和关爱服务体系，促进残疾人事业全面发展［1］。现阶段，我国残疾人托养、康复、就业等服务仍面临诸多困难，如何加大残疾人关爱服务有效供给力度，是推动残疾人事业全面发展必须重视的议题。残疾人服务机构承载着为残疾人提供托养、照料、康复、辅助性就业等相关服务的功能，是有效满足残疾人服务需求的重要力量。融合是残疾人服务支持中的基本价值理念与服务方式［2］。大力发展残疾人服务机构、构建残疾人社会支持网络是促进残疾人融合发展的重要路径。在社会支持理论视域下，本文以南京市“残疾人之家”为例，分析我国残疾人服务机构发展中存在的问题，提出残疾人服务机构高质量发展的若干路径。

二、理论基础和研究现状

（一）社会支持理论

“社会支持”这一概念最早出现在精神病学研究领域，后逐渐被应用于社会学、心理学等学科领域。目前，学界对“社会支持”的定义强调各种社会形态对弱势群体提供精神和物质的无偿帮助，这些形态包括政府、社会组织和个人等［3-4］。社会支持系统包括社会支持的主体、客体和内容三个方面。社会支持的主体可分为正式支持主体和非正式支持主体，前者通常包括政府、社会组织、社区、企业和社会团体等；后者主要包括家庭、邻里、同辈群体、志愿者等。社会支持的客体即社会支持的接受者，一般是指需要社会支持的、处境不利的个体或群体。社会支持的内容是对处境不利的群体提供的具体帮助，可分为三类：一是工具性支持，指向个体提供各种实际可见的援助或直接的物质援助；二是精神支持，指向个体提供安慰、依靠、归属和被爱护的感觉；三是信息支持，指向个体提出意见、指导、建议或对个体表现行为做出反馈，使支持客体相信自己被关爱，能够从社会获取有价值的信息［5］。

（二）残疾人社会服务现状

目前，一些发达国家实行普遍性福利制度，统合政府与社会多方力量，建立了多元的社会保障机制，给予处境不利群体，尤其是残疾人完备的社会保障。通过政府、社会、家庭及个人支持，使残疾人在经济安全、生活照料、医疗康复、教育及就业、社会参与等方面的权益有了切实的保障。德国针对残疾人的福利是残疾年金，包括法定事故保险年金、劳动能力降低年金、残疾人养老年金和社会赔偿年金［6］。英国建立了完备的残疾人保健服务体系，针对残疾人建设了康复中心，中心配备训练器具帮助残疾人进行适应性训练，且残疾人可以享受大多数免费治疗项目。目前，我国残疾人社会服务体系构建中，政府是主体，起着决定性的主导作用，但尚未形成由政府、社会组织和家庭等主体构成的多元协同的残疾人社会服务系统。本研究引入社会支持理论，结合南京市“残疾人之家”建设实践，探讨残疾人服务机构发展路径，以期丰富与发展社会支持理论的研究范畴。

三、当前我国残疾人服务机构发展存在的问题

随着社会经济发展和致残因素的增加，为残疾人提供社会服务的重要性日渐凸显，且迫切需要全社会的参与支持。一方面，我国残疾人服务机构还处于起步发展阶段；另一方面，残疾人对托养、康复、就业保障等社会服务的需求日益增加，目前机构所提供的服务还无法完全满足残疾人个性化、多样化、精细化的服务需求。

（一）政策制度亟待完善

政府有力的政策支持是保障残疾人服务机构基本建设的必要条件，是机构服务工作开展的基本保障。政府对机构资金投入的支持力度不够，资金受限，会在购买相关康复设备、聘请专业人才、开展托养服务等方面产生一系列困难。残疾人社会服务需要为残疾人提供更加精细化、有针对性的服务，而专业化人才队伍培训建设、服务辅助器具配置、托养服务与国际先进服务接轨、机构的运营维护、经验学习与交流、托养服务的精准供给、标准化流程的设定等都需要加大投入。

（二）专业人才匮乏

人才短缺是残疾人服务机构发展中普遍面临的问题，包括工作人员的数量不足和专业化程度不高。一方面，由于人才渠道不通畅与工资较低，导致残疾人服务机构工作人员数量不足，造成服务较难开展并且提供的服务种类也较少。另一方面，残疾人服务机构工作人员专业化程度不高，缺乏系统全面的培训。主要体现在工作人员未能达到服务机构所需要的专业技术、特殊技能、康复护理的水平以及持有社工证的要求，且缺少专业型人才，包括社工、护工、医护人员等。

（三）服务供给缺乏精准性

首先，运营理念滞后，体现为重生活照料而輕社会适应和职业康复；重基础性服务而轻个性化服务；重物质帮扶而轻精神抚慰，未能针对残疾人的生存发展需求提供针对性的服务。其次，缺乏完善的管理制度和管理体系，缺少系统、完整的服务标准和服务流程规范，管理水平普遍不高，导致机构的管理效率无法得到有效提升，管理成本居高不下，影响了托养服务的精准度。再次，缺乏科学的平台以促进信息交流与资源共享，有限的社会资源没能得到充分利用。

（四）辅助性就业项目资源不足

一是项目数量不足。表现为辅助性就业项目获取的渠道少，缺乏稳定、长期的辅助性就业项目。二是开展辅助性就业项目的相关支持不足。残疾人辅助性就业项目的发展离不开资金、人员、场地等多方面的支持，大部分机构需要在谋生存的同时求发展，但相应的人员、设施并没有到位，且政府在资金方面的支持相对短缺。三是辅助性就业项目创新性不足。机构承接的辅助性就业项目以简单的手工操作为主，产品附加值低、销售渠道窄。

三、南京市“残疾人之家”高质量发展路径

加大残疾人社会服务供给一直以来都是江苏省重点关注的民生工程。早在2016年，江苏省就开始了“残疾人之家”的建设，省政府连续两年（2017—2018年）将“残疾人之家”建设列入“十大民生实事工程”。“十三五”时期，南京市建成各类“残疾人之家”265家，实现街道（乡镇）全覆盖，托养服务残疾人13573人次。

在南京市残联统筹指导下，南京市各区调动地域资源，精准施策，注重“残疾人之家”服务能力建设，重点解决残疾人托养、康复、就业等实际困难，不断满足残疾人多元化、个性化需求。目前，“残疾人之家”的运营正朝着“常态化、规范化、专业化、品质化”方向迈进，已经形成了具有地方特色的“实际、实用、实效”的残疾人服务机构。

（一）政府主导，实现服务网络全覆盖

南京市“残疾人之家”服务的显著特点是政府主导，由街道、残联对“残疾人之家”的发展进行直接推动与培育。自2012年起，南京市政府、南京市残联、南京市财政局等相关部门相继颁布了《南京市残疾人保障实施办法》《南京市“残疾人之家”建设细则》《南京市残疾人托养服务工作实施方案》《南京市残疾人保障條例》，以残联为主体，从一次性建设补贴、托养服务补贴、服务绩效奖励补贴等入手，统筹整合残联系统各类资金，更好地保障“残疾人之家”的建设与运营。全市通过新建、改造提升等形式，保证各街道（乡镇）均有1个规范化的“残疾人之家”，并向有条件的社区（村）延伸，在全市形成了较为完备的残疾人服务工作网络。南京市“残疾人之家”在场地提供、人员配置、资源支持、项目运作等各方面均得到了政府的充分支持，成为基层政府重点打造的“民生亮点”工程。总体而言，在政府及相关业务主管部门的联合推进下，南京市“残疾人之家”逐步实现了从无到有、从粗到精的跨跃式发展。南京市各区的“残疾人之家”建设各具特色：高淳区建立了“向日葵学习班”，开展文教助残，为残疾儿童送教上门；六合区成立了“残疾人之家”动植物生态养殖基地，开展山核桃种植和蛋鸽养殖；栖霞区打造了全国首个残疾人互联网营销师教培基地，探索残疾人灵活就业和自主创业新路径；建邺区、鼓楼区通过“原生艺术”开启精神残疾人艺术康复、托养新模式，填补了国内社区康复艺术疗法的空白。

（二）党建赋能，引领党员带头示范

随着残疾人需求越来越多元化，“残疾人之家”也不断改革创新运营方式和理念。随着党建引领在基层治理中的作用日渐突出，全市各级残联组织积极建立与完善党建扶残助残工作机制，打造“党建+”助残服务新模式，建立党员开放式组织生活基地，推动党政机关、企事业单位基层党组织与当地“残疾人之家”开展结对共建、主题党日等活动，聚焦残疾人的需求，动员党员干部实施常态化对接服务。如南京市残联与南京市律师协会联手打造“法援惠民生，关爱残疾人”法律援助党建品牌项目，为全市近40个“残疾人之家”提供法律援助服务；栖霞区“残疾人之家”与中建三局第三党支部共建，固定开展特色皮影戏活动；江北新区“残疾人之家”与江苏省残联第五党支部联合共建，为残疾群众安排南京市中医院脑外科专家开展上门问诊、健康讲座、义务巡诊等活动；浦口区“残疾人之家”与所在地党组织共联共建，开展政策宣传、扶弱助困、法律援助、走访慰问、志愿服务等形式多样的助残活动。通过丰富多样的党建活动，为残疾人提供情感支持、物质支持、技能支持等，让残疾人身心健康“齐步走”，帮助残疾人自强自立、早日融入社会。

（三）社会参与，构建多样化发展格局

在政府主导的基础上，依托基本公共服务设施，引进社会组织或机构建设“残疾人之家”。政府给予补贴支持，或由政府出资建设残疾人服务机构，引入社会运营力量，形成“民办公助”“公建民营”的多样化“残疾人之家”运营模式，充分释放社会动能，提升助残服务质量。这些机构为残障人士提供日间托养照料、健康管理、康复护理、订餐配餐、辅助性就业培训、自理能力评估、文化活动、精神慰藉等综合服务，遵循“自下而上”的逻辑，经历自我培育、资源汲取、自愿依附的发展轨迹，通过承接“政府购买服务”“公益创投”等项目以获取资源，嵌入残疾人公共服务体系中，以专业理念与创新思维激活组织内生发展动力，提升服务机构的自主性与能动性。“残疾人之家”直接为残疾人提供公共服务，更容易与残疾人建立信任关系，可在政府部门与残疾人之间架起沟通桥梁，在残疾人公共服务中宣传党和政府的惠残助残政策，同时，及时了解和反映残疾人的迫切需求，帮助政府制订切合残疾人实际需求的政策。

（四）项目导向，提升机构“造血”能力

通过精准定位残疾群众需求，支持“残疾人之家”启动项目化运作方式，开展多元化助残服务。如建立辅助性就业项目库和调配网，多渠道挖掘、储备、推广效益好、可持续、适合残疾人的辅助性就业项目。依托“残疾人就业创业专项基金”，为符合条件的项目提供扶持资金，使每个“残疾人之家”都有长期稳定的劳动生产项目，不断增强“残疾人之家”发展的内生动力，提升多功能一体化服务能力。南京市成立市、区两级辅助性就业项目资源调配中心，“手工布艺包”项目连接了全市20余个“残疾人之家”，累计培训并带动1000余名残疾人从事辅助性就业项目。江北新区太阳花“残疾人之家”运营的“喜憨儿洗车中心”为16名心智障碍者提供辅助性就业岗位；江宁区袁家边“残疾人之家”依托社会资源，帮助89名残疾人从事辅助性就业项目。以上项目充分发挥了辅助性就业项目对残疾人增收的促进作用，帮助残疾人实现了“家门口就业、家门口培训、家门口增收”。

（五）志愿助残，营造服务浓厚氛围

为了给残疾人打造一个温暖、舒心、快乐的身心港湾，南京市“残疾人之家”充分借助学生、义工等助残志愿者的力量，围绕日常照料、就业支持、支教助学、文体活动、爱心捐赠等主题，开展了丰富多彩的助残志愿活动。建邺区方舟启智中心“残疾人之家”与12所高校联合培养大学生助残志愿者，每年有300—500人次参加各类助残社会服务；雨花台区睿泽“残疾人之家”联动25支高校志愿服务团队联动开展“陪伴青芽”志愿助残服务，大幅提升了“残疾人之家”的服务效能。

四、提升残疾人服务机构发展质量的建议

随着社会经济的快速发展与致残因素的增加，残疾人社会服务需求随之增加，对机构服务质量的要求也不断提高，原有的基本服务已无法满足残疾人的需求。因此，服务的专业化、个性化、精准化和多元化是今后的发展趋势。针对残疾人服务机构发展面临的困境，基于社会支持理论，借鉴南京市“残疾人之家”高质量发展的建设经验和路径，本研究提出了残疾人服务机构高质量发展路径，如图1。

（一）政府主导，构建“政府—社区—家庭”社会支持网络

首先，通过家庭、政府、社会等多方支持，形成“个人、家庭、社会、政府”互相协作的新型残疾人托养服务模式，满足残疾人的不同需求，改善残疾人的生活状况。政府需要提供法律法规、政策的支持，加大财政支持力度，建立和完善标准化管理规范。社区要形成扶残助残的社会氛围，并动员社会力量，发挥社会组织的作用；要完善配套设施建设，培育专业人才，提供多样化、人性化、专业化的服务，同时加强内部管理。残疾人家庭需要转变观念，承担家庭应有的责任。

其次，加强各类资源的整合与利用，延伸工作半径。一是政府和相关机构协助残疾人服务机构整合与利用各类资源。二是积极联合社区卫生服务中心、区卫健局等，推动“家医助残”等活动，对有康复需要的残疾人群体提供康复需求评估、个人康复档案制订等服务，提升残疾人精准康复与医疗服务水平。三是对于居住偏远、出行不便的残疾人，制订残疾人居家托养服务需求清单，通过设置服务站点的方式，方便残疾人接受服务，并积极联系社会爱心机构、志愿者、亲友、邻里，扩大服务队伍，积极为残疾人居家托养服务提供支持。

（二）完善政策制度体系，提升服务层级与档次

首先，完善有助于残疾人服务机构发展的政策制度体系，实现机构的可持续发展。一是借鉴先进经验，细化机构运营政府奖补资金范围、标准、发放主体与方式，确保机构的运营有稳定的资金流。二是明确牵头单位、责任单位、运营单位，建立责任分解、量化考核的工作方法和制度，加强部门之间的协调配合。三是机构扶持政策制度的出台需立足实际，科学论证。四是明确机构工作人员的工作身份性质，对不同身份性质的工作人员，制订明确的薪酬、权益分配政策。五是加强政策扶持力度，对与残疾人服务机构合作的企业，根据合作内容与形式制订相应的“残保金”减免或其他优惠政策，使其愿意与机构建立长期合作关系。六是加强对残疾人服务机构的监督检查，使机构在工作中落实标准、在服务中提高质量。

其次，建立残疾人服务机构服务网络平台，精准掌控残疾人服务需求与供给情况。网络平台的建设由政府主导，相关职能部门进行分级管理和维护，实现信息进口和出口一体化管理，确保残疾人服务信息的准确性和时效性。政府、残疾人协会、机构、社会组织、残疾人及其家庭等都可以通过平台完成信息共享，了解残疾人服务需求，以及各机构的服务内容、管理方式、收费标准等，不仅可以有针对性地为残疾人提供所需服务，而且可以在区域范围内实现资源共享。

（三）建设专业人才队伍，提升服务质量和服务效率

第一，定期对机构从业人员开展培训，提升机构从业人员的专业化水平。在培训内容上，除开展一般意义上的技能培训与岗位培训之外，要增加使命感、责任感、道德感等方面的培训，从而提高员工的社会服务意识。由于机构从业人员工作内容和工作性质的特殊性與复杂性，需要其在遇到突发事件时具备灵活应变能力及勇敢积极面对的态度，需针对机构从业人员的心理素质、情绪调控、压力释放等方面定期开展专业辅导培训。同时，主动对接相关专业人才培养机构，为服务机构“订单式”培养人才。并且主动对接大中专校开展人才招聘宣讲活动。

第二，制订公平合理的薪酬体系，兼顾行业环境以及类似岗位的现状，促使机构薪酬与同地区、同行业、同规模的组织相比处于均衡状态。同时，机构应实施相应福利配套措施（如住房、交通、休假、培训等），为机构从业人员提供更舒适的环境，以环境吸引人才，以待遇留住人才。

（四）优化机构配置资源，提升服务精准化水平

首先，因地、因时制宜，提供适合残疾人需求特点的服务。一是为残疾人提供的服务要与社会经济发展同步，即在不同时期，供给的内容和形式都要符合残疾人的实际需求；要根据地域特性建立不同性质、不同规模、不同形式的“残疾人之家”。同时，根据残疾人服务需求特点变化，适时转变服务的内容、形式等。如，由于老年残疾人双重机体功能障碍，使得这一群体的医疗、照护需求更为强烈；中青年残疾人由于正处于劳动年龄，就业需求更为突出；残疾儿童的康复与教育需求更为强烈等。二是根据特殊情况采取特殊措施。如残疾人不能进入机构接受正常服务，常规的工作流程被迫中断时，可借助“互联网+”模式提供残疾人居家“云服务”；将辅助性就业项目带回家中完成；为残疾人提供“云托养”；等等。

其次，创新残疾人机构服务机制，为残疾人提供高质量服务。一是以“公办民营”为“残疾人之家”主要运营模式，机构运营，政府监督；二是通过定期开展残疾人服务需求调查，设计多元化的服务项目，有针对性地提供服务，建立需求与服务供给的动态调整机制，以保证残疾人最迫切的需求最先得到满足。

（五）因地制宜拓展辅助性就业项目

首先，动员社会各方力量共促机构辅助性就业。一是加大政府对机构开展辅助性就业项目的支持，给予残疾人辅助性就业项目专项补贴以及场地与人员支持；二是政府及机构可以灵活运用各种传媒手段及方式，宣传辅助性就业服务，提高社会知晓度，如利用网络直播等新媒体手段，推荐、宣传辅助性就业项目的内容和产品；三是积极扩展资金渠道来源，减少对政府资金的依赖。

其次，加强政策引导，提升残疾人就业意愿。加强残疾人就业促进政策与社会保障政策的衔接，消除残疾人就业顾虑。家庭是残疾人除就业单位、助残社会组织以外，个体活动最多的场域，家庭支持可以有效提升残疾人的就业意愿。可以在为残疾人争取职业培训、工作介绍、求职应聘、履职协助等方面，寻求家庭成员的大力支持。

［參考文献］

［1］周静圆牢记总书记的谆谆嘱托，推动残疾人事业发展［EB/OL］（2022-03-04）［2023-05-01］ http：//cpcpeoplecomcn/n1/2022/0304/c164113-32365862html？articleId=502641

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［3］郑杭生转型中的中国社会和中国社会的转型［M］北京：首都师范大学出版社，1996：320-323．

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Research on High Quality Development Path of Service Institutions for Persons With Disabilities From the Perspective of Social Support Theory： Take “Homes for Persons With Disabilities” in Nanjing as an Example

WU FeiLI XiaojingSUN Jiling

（Chinese Academy of Disability Data Sciences，Nanjing Normal University of Special EducationNanjing210038）

Abstract：It is an important way to promote the integrated development of persons with disabilities through vigorously developing service institutions and build social support networks for persons with disabilities Based on the current difficulties faced by the development of service institutions for persons with disabilities， combined with the theory of social support， taking “Home for Persons With Disabilities” in Nanjing as an example， this paper comprehensively and systematically analyzes the achievements of the construction of service institutions for persons with disabilities： government leads to achieve full coverage of the service network; party construction empowers and leads party members to take the lead in demonstration; social participation builds a diversified development pattern; project leads and improves the organizations “hematopoietic” capacity; volunteers help persons with disabilities and create a strong atmosphere of service This paper puts forward countermeasures and suggestions including “broadening the social service model”， “improving the policy system”， “building a professional talent team”， “optimizing institutional allocation resources” and “expanding supporting employment projects” for improvement of the development quality of service institutions for persons with disabilities

Key words：persons with disabilities; social support theory；service institutions for persons with disabilities; service quality for persons with disabilites