我国特殊教育发展的方向、目标与重点

赵斌 高源 陈鸿宇

［摘要］《“十四五”特殊教育发展提升行动计划》是为推动我国特殊教育高质量发展而作出的重要部署和安排。通过政策文本分析法，对国家和28份省（区、市）级相关政策文本进行探究显示，在明确发展方向、把握主要目标的基础上，“十四五”期间我国特殊教育发展的重点聚焦于巩固提高残疾儿童义务教育普及水平、大力发展残疾人职业教育、加强教师队伍建设、全面推进融合教育四方面，且不同省份行动计划的近景目标凸显区域差异。

［关键词］特殊教育；《“十四五”特殊教育发展提升行动计划》；工作重点；文本分析

［中图分类号］G760

一、问题提出

特殊教育作为国民教育系统的重要组成部分，体现了国家整体教育实力，也反映了社会文明程度［1］。办好特殊教育、实现适宜融合，关系残疾儿童青少年成长发展与社会和谐稳定。近年来，尽管我国特殊教育在普及和保障方面取得了显著进展，但仍存在着发展不平衡和不充分等问题。2021年，国务院办公厅转发教育部等七部门联合印发的《“十四五”特殊教育发展提升行动计划》（以下简称《行动计划》）成为了我国“十四五”期间特殊教育发展战略的顶层设计和实施纲领。《行动计划》要求以“适宜融合”为目标，完成“高质量的特殊教育体系初步建立”“拓展学段服务”“推进融合教育”等任务［2］。这是继2017年发布《第二期特殊教育提升计划 （2017—2020年）》后，落实党的十九大“推进教育公平”“办好特殊教育”的具体举措，也是推进党的二十大“强化特殊教育普惠发展”的关键所在。随后，各省（自治区、直辖市）积极响应国家顶层设计，在总结第二期特殊教育提升计划经验与成效的基础上，根据当地特殊教育发展情况，陆续出台了各省（自治区、直辖市）的“行动计划”。

政策文本分析既是理解教育政策的基本手段，也是推动我国教育政策研究发展的重要途径［3］。本文采用政策文本分析法对国家和28份省（自治区、直辖市）级相关政策文本进行梳理和分析，总结“十四五”特殊教育发展的方向、目标及工作重点，以期为我国特殊教育发展提供科学建议和新思路。

二、研究方法与框架

（一）样本选择

政策文件及相关文本是政府行为的反映，也是客观记录政策意图和政策过程的凭证［4］。本文以《行动计划》和各省（自治区、直辖市）级“十四五”特殊教育发展提升行动计划（实施方案）为研究对象。为了保证文件的权威性和全面性，在31个省（自治区、直辖市）人民政府、教育行政部门官方网站进行检索，政策文本发布时间确定在2021年12月31日—2023年3月1日。截至2023年3月1日，尚有西藏、甘肃、青海3省（自治区）未发布特殊教育发展提升行动计划。因此，本文将国家和28份省（自治区、直辖市）级相关政策文本纳入分析。

（二）研究方法

本文通过政策文本分析方法，对文本数据结构化处理并赋予含义［5］。政策文本分析法是从不同的理论视角和学科背景进行综合文本分析，旨在分析法律、法规、规章和政府公文等的表述和含义，既包括传统的偏向于定量的内容分析，也包括对政策文本中官方语言定性的话语分析［6］。政策文本分析一般由三种类型构成：第一类是从统计上定量分析关键词在文本中出现的频率；第二类是定性分析文本话语；第三类是定量和定性结合的文本混合型分析［7］。本研究为第三类，即对国家及28省（自治区、直辖市）行动计划的“方向”“目标”进行定性分析，对“工作重点”进行定量的词频分析及定性的文本分析。

（三）分析框架

本文的“方向”“目标”分析框架由文本分析归纳得出，“工作重点”分析框架根据NVivo11 Plus的词频分析结果初步确立。选取28份政策文本作为词频查询的材料来源，分组设为“同义词”，最小长度设置为2，得到各省（自治区、直辖市）行动计划主题词云图，如图1所示。为方便进行后续分析，以下无法体现政策重点也无法特指具体政策内容的动词、虚词被列入停用列表，如“加大”“提高”“提升”“发展”等。最终按照关键词出现的频次降序排列，选取前15個高频关键词，如表1所示。

根据表1词频分析可知，“学校”“职业”“残疾”等词汇出现的频率最高，这说明各省（自治区、直辖市）“十四五”特殊教育发展提升行动计划（实施方案）高度重视残疾人职业教育。“普通”“资源”“融合”“就读”等词汇出现频率也位居前列，这表明各省（自治区、直辖市）对国家“适宜融合”目标的积极响应。“高校”“教师”“教学”等相关词出现频率也较高，表明各省（自治区、直辖市）强调师资在推动特殊教育发展中的主体作用。此外，“义务教育”的高频率出现说明各省（自治区、直辖市）也关注义务教育阶段特殊教育的发展。因此，根据词频分析结果，本研究将残疾人职业教育、义务教育、融合教育和教师队伍建设作为“十四五”我国特殊教育的工作重点。

三、研究结果

（一）“十四五”期间我国特殊教育发展的方向

《行动计划》的颁布对后续工作的开展具有重大指导意义，不仅是未来补齐特殊教育发展短板的行动指南，也为我国特殊教育发展工作指明了方向。首先，坚持为党育人、为国育才的人才培养方向。始终坚持党对特殊教育事业的全面领导是中国特殊教育事业发展的最大特色和最大优势。国务院办公厅转发《行动计划》中的指导思想非常明确，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，按照党的十九大和十九届历次全会精神对特殊教育发展作出的重要部署，强调“为党育人、为国育才”的办学方向，贯彻党的教育方针，落实立德树人根本任务，尊重特殊儿童身心发展规律，以适宜融合为目标，助力每一名残疾儿童绽放花样人生。其次，坚持基于特惠的特殊教育普惠发展方向。特惠之“特”是政府主导、特教特办，让特殊群体共享发展成果；普惠之“普”，是促进公平、实现共享，让所有残疾人都享有受教育权利、能在人生不同阶段接受适宜的教育。党的二十大报告提出“强化特殊教育普惠发展”，为新时代建设现代化的中国特殊教育指明了方向［8］。然而特殊教育普惠发展的必然，并不意味着特惠发展被完全取代，在特教普惠还没有完善的情况下，仍需要发挥特教特惠的作用。基于特惠的普惠发展是既“全面保障”又“精准施策”的体现，更是对天下如何走向“大同”、人类如何构建“命运共同体”的完美解答。

（二）“十四五”期间我国特殊教育发展的目标

《行动计划》的主要目标是“十四五”我国特殊教育事业发展的总纲和蓝图，各省（自治区、直辖市）级政策紧扣《行动计划》的主要目标，与国家政策的发展目标保持高度一致。一是持续提高普及水平的刚性目标。从“十三五”规划把“促进教育公平”“提高教育质量”确立为教育发展的两大战略主题，到党的十九大报告提出“努力让每个孩子都能享有公平而有质量的教育”，我国教育事业在兼顾公平与质量的同时不断发展壮大［9］。在扩大义务教育阶段特殊教育普及程度的前提下，发展学前特殊教育、高中阶段特殊教育以及高等特殊教育，将有利于加快以义务教育为主的特殊教育向两头迅速延伸，让不同学段的特殊学生都能“学有所教”，促进教育公平的实现。二是构建高质量特殊教育体系的质量目标。与前两期特殊教育行动计划相比，《行动计划》重点突出“质量”。在全面建设社会主义现代化国家的过程中，党的二十大明确提出以高质量发展作为首要任务，特殊教育的高质量发展是其中不可或缺的一环。我国已经进入全面建设社会主义现代化国家新阶段，促进教育高质量发展，对特殊教育也提出了新的要求。为实现特殊教育从“有学上”到“上好学”的实质转变，解决残疾人对优质教育需要和当前特殊教育发展不充分不平衡之间的矛盾，建设高质量特殊教育体系变得更加紧迫。三是健全特殊教育保障机制体制的支持目标。“高质量发展”与“高水平保障”的匹配，将给“十四五”时期我国特殊教育的发展带来巨大推动力量，特殊教育保障机制也会在新发展中进一步完善［10］。“十四五”以来，特殊教育面临着新的形势和任务，重度和极重度残疾学生在特殊教育学校学生中所占比例越来越大，残疾障碍类型越来越复杂，融合教育全面铺开［11］，高质量发展和现代化建设成为新的时代要求。初步建立高质量的特殊教育体系是一项系统工程，既要加强战略规划和顶层设计，也要把握目标任务的着力点。为此，国家及省（自治区、直辖市）级行动计划提出了系列举措，如加快地方标准制订进程，规范送教上门基本要求及编制随班就读的实施指南，推进国家、省、市、县、校五级特殊教育资源中心建设，加强特殊教育教师队伍建设等。

（三）“十四五”期间我国特殊教育发展的工作重点

特殊教育工作涉及面广，既相对独立，又与其他教育工作相互交织。为方便广大教育工作者理解和把握“十四五”期间我国特殊教育工作的重点内容，需从巩固提高残疾儿童义务教育普及水平、大力发展残疾人职业教育、加强教师队伍建设、全面推进融合教育4个方面对“十四五”时期特殊教育发展的工作重点作进一步说明。

1巩固提高残疾儿童义务教育普及水平

过去5年，我国特殊教育普及水平实现了較大发展，残疾儿童义务教育入学率达95%以上［12］。“十四五”期间，我国特殊教育工作的首要任务是巩固并扩大残疾儿童义务教育的普及率，并有效保障残疾儿童的平等受教育权。一是压实义务教育阶段普通学校推进随班就读的主体责任。加强随班就读政策导向，确保适龄残疾儿童入学“应随尽随”、就近就便，做好随班就读、特殊班级的日常管理工作，分层开展残疾学生扶持服务。二是加强特殊教育学校建设。坚持以特殊教育学校为骨干的特殊教育布局结构，将特殊教育支撑网络编得更密，为残疾儿童青少年提供更充分的教育资源。三是健全送教上门制度。在巩固义务教育普及成果的同时，科学确定送教上门服务对象，能够入学的残疾儿童不得纳入送教上门服务范围，有效降低送教上门服务比例，提高义务教育入学率。

2大力发展残疾人职业教育

在我国职业教育体系中，残疾人职业教育扮演着重要的角色，它对于促进残疾人社会融合和实现共同富裕具有重要作用。2022年，十三届全国人大常委会第三十四次会议表决通过了新修订的《中华人民共和国职业教育法》，该法案4次提到“残疾人职业教育”并强调“扶持残疾人职业教育发展”［13］。发展残疾人职业教育是一个系统性工程，“十四五”期间，残疾人职业教育发展有以下3个方面重点任务：一是关注市场需求，优化专业建设。强调推进职特融合，探索多元职业教育安置模式，构建面向智力残疾、多重残疾和孤独症等所有残疾类型学生的专业方向［14］，合理开设与市场需求、地方实际和残疾学生实际相适应的专业。二是强化实习实训，坚持工学结合。深化产教融合、校企合作，增加残疾学生的专业与职业体验，培养残疾学生的实践与就业能力，建立基于“知行合一、工学结合”，适合残疾学生的校内外职业教育实践实训基地。三是加强多方协作，协调内外系统。压实政府部门主体责任，一方面加强同残联和人社等政务系统内部各部门的合作，另一方面加强校、企、行等的跨域合作。利用实训基地为学校与企业、行业的紧密结合提供接口，采取校企合作和订单式培养等方式促进残疾学生学以致用、服务社会。

3加强教师队伍建设

教育大计，教师为本。建立一支高素质、高水平和专业化的师资队伍，是建设高质量特殊教育体系的必由之路。“十四五”期间，特殊教育师资建设有以下三个方面重点任务。一是重视职前培养，着力提高师范生特殊教育素养。切实增加师范专业的特殊教育课程，将师范类专业开设特殊教育课程内容纳入师范专业认证指标体系，以培养出高素质、专业化、创新型、复合型的特教教师。二是重视职后培训，提升普通教师的融合教育素养。普通学校要把融合教育纳入普通教师培训项目的必修内容，为推进融合教育提供人力资源保障。三是切实保障特殊教育教师薪资待遇。坚持“特教特办”，完善特殊教育教师薪资待遇保障制度，确保特殊教育津贴足额发放，普通学校在绩效工资分配时应对直接承担残疾学生教育教学工作的教师给予适当倾斜。

4全面推进融合教育

为确保每一个有特殊教育需要的学生都能获得优质教育，近年来，各地大力推进融合教育，“高水平”“深融合”的融合教育将是我国特殊教育的发展趋势。“十四五”期间，推进融合教育有以下三个方面重点任务：一是普通教育优先接纳残疾学生。实现特殊教育高质量发展需要全面推进融合教育，从学前教育、义务教育、中等职业教育和高中教育一直到高等教育，均要求普通学校接受残疾学生入学，确保残疾学生就近就便、优先入学。二是将普通教育、职业教育、医疗康复、信息技术与特殊教育进行深度融合。《行动计划》坚持前两期提升计划提出的“全面推进全纳教育”“普特结合”“普职融通”“教康结合”的精神，增加“信息技术与特殊教育融合”新表述，“鼓励有条件的地方充分应用互联网、云计算、大数据、虚拟现实和人工智能等新技术，推进特殊教育智慧校园、智慧课堂建设”，凸显特殊教育与高科技发展同步的时代特征。三是建设五级资源中心并发挥其专业性、引领性及指导性的优势。加快补齐国家级资源中心空白等突出短板，建设好全覆盖的资源中心，促进资源中心成为培养残疾学生社会融入能力和支持区域融合教育发展的平台。

（四）“十四五”期间特殊教育省级政策的区域差异

省级政策以国家政策为蓝本，近景目标与国家政策基本一致，但又有区域差异。东部地区指标要求总体最高，东北地区次之，中西部最弱，呈现一定的梯度。在拓展学段服务方面，东部地区指标要求总体高于国家基本指标。比如，江苏省不仅要求“残疾儿童青少年义务教育入学全覆盖”，还特别提出“残疾幼儿学前入园率达到85%，高中阶段残疾学生入学率达到80%”［15］；上海提出“义务教育阶段残疾儿童入学率保持高水平”，还要求“残疾儿童入园率持续增长，高中阶段残疾青少年入学率达到75%”［16］；浙江省不仅提出“适龄残疾儿童青少年义务教育入学率达到99%”，还特别提出“残疾幼儿学前入园率达95%，高中阶段残疾学生入学率达到90%”［17］。在送教上门比例上，东部地区60%的省（自治区、直辖市）提出刚性指标，北京、江苏、浙江要求“送教上门的残疾儿童比例控制在适龄残疾学生总数的5%以内”［18-20］，天津、广东、河北提出“送教上门的残疾儿童比例控制在适龄残疾学生总数的10%以内”［21-23］。

四、研究结论与启示

《行动计划》是以我国教育高质量发展和中国式教育现代化为背景，从国家层面针对“十四五”期间我国特殊教育事业发展作出的顶层设计与战略安排。它明确了未来五年我国特殊教育的总体发展要立足人才培养方向，基于特惠发展普惠，要围绕“初步建立高质量特殊教育体系”的主要目标，持续提高残疾儿童义务教育普及率，大力发展残疾人职业教育，加强教师队伍建设，全面推进融合教育。我国各地都有不同的残疾人教育需求与资源供给状况，因此，各地应因地制宜地推动残疾学生接受特殊教育，不能盲目照搬其他地区经验，要结合当地实际情况制订符合自身特点的特殊教育方案。

［参考文献］

［1］赵斌，张瀚文建党一百年来中国特殊教育发展成就［J］中国特殊教育，2021（8）：7-12

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［10］［11］李天顺建设高质量特殊教育体系的宏伟蓝图［EB/OL］（2022-01-25）［2023-04-17］http：//wwwmoegovcn/jyb_xwfb/moe_2082/2022/2022_zl01/202201/t20220125_596296html

［12］教育部，国家发展改革委，民政部，等教育部等七部门关于印发《第二期特殊教育提升计划（2017—2020年）》的通知［EB/OL］（2017-07-18）［2023-04-17］ http：//wwwmoegovcn/srcsite/A06/s3331/201707/t20170720_309687html

［13］中国人大网中华人民共和国职业教育法［EB/OL］（2022-04-20）［2023-06-14］http：//wwwnpcgovcn/npc/c30834/202204/04266548708f44afb467500e809aa9cfshtml

［14］赵斌，陈鸿宇，高源发展高质量残疾人职业教育：我国特殊教育未来工作重点之一——基于28省“十四五”特殊教育发展提升行动计划的政策分析［J］中国特殊教育，2023（4）：3-9

［15］［19］江苏省人民政府关于转发省教育厅等部门江苏省“十四五”特殊教育发展提升行动计划的通知［EB/OL］（2022-08-02）［2023-04-17］http：//wwwjiangsugovcn/art/2022/8/2/art_64797_10561274html

［16］上海市人民政府关于转发市教委等八部门制订的《上海市特殊教育三年行动计划（2022—2024年）》的通知［EB/OL］（2022-09-30）［2023-04-17］ https：//wwwshanghaigovcn/nw12344/20220930/d0b2ace3b72a4410a99f37531a4ed4fchtml

［17］［20］浙江省人民政府关于转发省教育厅等部门浙江省“十四五”特殊教育发展提升行动计划的通知［EB/OL］（2022-09-05）［2023-04-17］https：//wwwzjgovcn/art/2022/9/5/art_1229017139_2422954html

［18］北京市人民政府北京市教育委员会等七部门关于印发北京市“十四五”特殊教育发展提升行动计划的通知［EB/OL］（2023-01-10）［2023-04-17］http：//wwwbeijinggovcn/zhengce/zhengcefagui/202302/t20230208_2913298html

［21］天津市人民政府天津市人民政府辦公厅关于印发天津市“十四五”特殊教育发展提升行动实施方案的通知［EB/OL］（2022-09-07）［2023-04-17］［EB/OL］https：//wwwtjgovcn/zwgk/szfwj/tjsrmzfbgt/202209/t20220907_5982779html

［22］广东省人民政府关于转发省教育厅等部门广东省“十四五”特殊教育发展提升行动计划的通知［EB/OL］（2022-07-04）［2023-04-17］http：//wwwgdgovcn/zwgk/wjk/qbwj/yfb/content/post_3962208html

［23］河北省教育厅河北省教育厅等七部门关于印发《河北省“十四五”特殊教育发展提升行动计划实施方案》的通知［EB/OL］（2022-05-20）［2023-04-17］ http：//wwwheegovcn/col/1410097726928/2022/06/07/1654568722598html

The Direction， Goals and Priorities of Chinese Special Education Development： Text Analysis Based on the National and Provincial Action Plans in the 14th Five-Year Plan

ZHAO BinGAO YuanCHEN Hongyu

（Faculty of Education， Southwest UniversityChongqing400715）

Abstract：The Action Plan for the Development and Improvement of Special Education in the 14th Five-Year Plan is an important arrangement to promote the high-quality development of special education in China By means of policy text analysis， the national and 28 provincial （municipal） policy texts were explored The results of the analysis show that， on the basis of a clear development direction and a grasp of the main objectives， the 14th Five-Year Action Plan focuses on four areas of consolidating and improving the level of compulsory education for children with disabilities， vigorously developing vocational education for persons with disabilities， strengthening the construction of a teaching force and comprehensively promoting inclusive education The near-term goals of the different provincial action plans highlight regional differences

Key words：special education; Action Plan for the Development and Improvement of Special Education in the 14th Five-Year Plan; work priorities; text analysis