以色列人在害怕什么

牛新春，中国现代国际关系研究院中东研究所所长、研究员

2023年7月24日，以色列议会通过了司法改革的第一项内容，即取消最高法院以“不合理”为由推翻政府和议会决议的权力。此后，支持和反对司法改革的团体纷纷上街示威，不少义务预备役士兵表示不打算服役，以色列陷入建国以来最严重的社会动荡，未来几个月还可能恶化成更严重的宪法危机。司法改革为何能牵动这么多人的神经，以色列人到底在害怕什么？

支持和反对司法改革的人都认为兹事体大，涉及以色列民主政治的根基，不能退让、无法妥协。支持派认为，议会是人民的唯一代表，理应享有最高权力，最高法院是少数人权力，限制最高法院的权力，才能真正实现“多数统治”的民主原则；反对派却认为，“多数统治”和权力制衡共同构成民主政治的基石，没有制衡的多数统治必然沦为“多数暴政”。

美国建国初期的罗德岛纸币事件是“多数统治”的典型案例，对现代民主政治具有非常重要的警示作用。当年罗德岛曾是美国各州中选举权比较广泛的州，拥有财产的人都享有选举权，农民因普遍拥有土地而拥有选举权，因而罗德岛议会是一个农民占多数的议会。独立战争结束后，全州的债务问题非常突出，债务人没钱还债。1786年5月，债务人占多数的罗德岛议会通过决议，政府可以大量印发纸币，无偿分发给农民，支付给债权人和商人。但是，没有贵金属作后盾的纸币形同废纸，因而债权人和商人拒收新币。于是议会再度立法，宣布拒收纸币为违法，需要交纳罚款，并且债务人只要把纸币交到法庭，债务就可一笔勾销。最后，在一起“特莱维特诉威顿案”的法庭判决中，五位法官判定议会的立法无效。但因为当时罗德岛司法不独立，法官由议会任命，每年任命一次。于是，议会再次动用“多数统治”的权力，使五名法官中有四人第二年没有获得任命。一时间，罗德岛商人纷纷关闭店铺，使商品无法正常流动，经济、社会陷入动荡。罗德岛因此被称为“流氓岛”，议会实际上利用“多数统治”的权力公然剥夺了债权人的私有财产。

以色列人担心罗德岛事件在以色列上演，动摇以色列的国本。在现代民主国家中，以色列是非常突出的例外，严重缺乏权力制衡。以色列是议会制国家，行政权隶属于议会，总理和内阁成员通常都是国会议员，缺乏行政权与立法权之间的制衡。以色列议会仅有一院，缺乏上下院或众议院与参议院之间的制衡。以色列议会只需简单多数便可以通过任何法律，缺乏议会内部执政党与反对党的制裁。以色列又属于单一制国家，缺乏中央政府与地方政府之间的制衡。以色列没有成文宪法，最高法院没有正式的宪法审查权，缺乏正式的司法制衡。但是，多年来习惯上形成了最高法院制衡议会和政府的做法，事实上构成了某种形式的司法制衡，这是以色列民主制衡机制的最后一根救命稻草。目前司法改革的焦点，就是还要不要这根稻草。

同罗德岛当年的情形相比，目前以色列的司法是独立的，而且以色列最高法院也享有事实上的司法审查权，这次司法改革就是要剥夺最高法院的这两项重要权力。以色列最高法院法官是由一个相对独立的专业机构任命的，司法改革就是要把法官任命权收回政府手中；以色列最高法院可以推翻政府的政策或议会的决议，司法改革就是要褫夺这项权力。

不受制衡的权力是可怕的，不管是多数的权力还是少数的权力。比“多数统治”更可怕的是“少数统治”，而这恰恰就是以色列目前的状态。内塔尼亚胡政府在120席的议会中享有64席的多数，这其中极端宗教政党和极端民族主义政党占有14席。如果没有极端派的这14席，内塔尼亚胡政府就要垮台，实际上是少数绑架了多数，这不是“多数统治”，而是“少数统治”了。为了保住自己的政治生命，内塔尼亚胡被迫跟着极端政党跑，搭上了多数人的利益甚至国家的利益。

比“少数统治”更可怕的是无政府状态，以色列目前就面临这样的风险。以色列的公民团体已经向最高法院提交请愿，请求最高法院审查已经通过的司法改革条款的合法性，最高法院已经同意9月开始审查。若最高法院推翻议会有关司法改革的決议，以色列就坠入了真正的宪法危机，军队、警察和其他政府部门到底是听法院的还是听议会的呢？