黑海粮食外运协议背后的博弈

赵玉明

2023年7月16日，土耳其的“萨姆松”号运粮船驶离乌克兰南部敖德萨港。

7月17日，黑海港口农产品外运协议（以下简称协议）再次期满。当天，俄罗斯宣布中止执行该协议，并从次日起停止对黑海粮食走廊航行安全的保障，关闭黑海西北海域的海上人道走廊，解散位于土耳其伊斯坦布尔的黑海粮食外运联合协调中心。国际粮食市场价格应声上涨，对于粮食危机和粮食安全的担忧再度升温。

协议是博弈和妥协的结果

有媒体猜测，俄罗斯这一决定是对乌克兰再次袭击克里米亚大桥的回应。不过，只要回顾协议签署以来俄相关举动，不难发现其宣布中止执行协议并非意外之举。

首先，协议本身就是各方博弈和妥协的结果。2022年2月乌克兰危机全面升级后，本已处于高位的世界粮食价格再度大幅上涨。对于俄罗斯而言，面临着破坏乌克兰粮食生产出口、扰乱全球粮食流通和加剧粮食危机的舆论压力。同时，尽管西方未直接制裁俄罗斯粮食和化肥出口，但由于俄罗斯主要银行被排除在环球银行金融电信协会（SWIFT）之外以及受到其他限制，西方企业不愿为与俄粮食和化肥出口相关的结算、保险、金融与运输业务提供服务。此外，俄乌之间的陶里亚蒂—敖德萨管道也因乌克兰危机全面升级而受阻。这是俄经乌境内出口液氨的重要管道，每年输送约250万吨液氨，可以生产约200万吨肥料。黑海是乌克兰粮食出口的主要通道，危机全面升级后乌大量粮食无法出口获利。联合国秘书长古特雷斯强调，解决世界粮食危机需要将乌克兰、俄罗斯与白俄罗斯的粮食和化肥生产重新纳入世界市场。经过联合国和土耳其等方协调以及长时间的谈判，去年7月22日俄乌分别与联合国和土耳其签署黑海港口农产品外运协议。协议允许乌克兰通过三个黑海港口出口粮农产品，有效期为120天，期满时各方如无异议则自动延期120天。此外，俄罗斯还同步与联合国签署关于推动俄粮食和化肥进入国际市场的谅解备忘录。

其次，俄方始终对协议涉俄部分内容的落实情况存在不满。一是协议仅保障了乌克兰利益，俄罗斯谷物和化肥出口的诉求始终未得到满足。二是乌克兰的粮食并未出口到贫穷国家，西方才是协议的最大受益者。今年1月，联合国称协议已促成1780万吨乌克兰粮食出口，其中大量粮食被出口至发展中国家，有效缓解了全球粮食危机。但俄方称，在乌克兰通过协议出口的粮食中，只有55.15万吨（占总量的3%）被运到最贫穷国家，而运送到欧盟和英国的粮食达860万吨（占总量的47%）。三是乌军利用协议辟出的安全通道袭击俄军。

正因如此，俄罗斯对协议延期并不积极。在联合国和土耳其协调下，协议在2022年11月18日首次到期前成功延期120天。今年3月协议第二次到期，经过联合国和土耳其艰难协调，俄罗斯虽然宣布协议延期，但只延长60天。5月18日，俄罗斯再次表示，应土耳其反复呼吁，协议再次延期60天，但如果俄方诉求仍旧无法得到满足的话，协议将在7月17日到期后失效。

俄罗斯清楚中止协议带来的政治、经济和外交影响，因此在宣布中止执行协议后，立即实施了密集应对措施。俄总统新闻秘书佩斯科夫表示，将在协议之外免费向发展中国家提供粮食。俄总统普京在7月召开的第二届俄罗斯—非洲峰会上表示，正在扩大对非洲的农产品供应，并宣布无偿向六个非洲国家分别提供2.5万至5万吨粮食。与此同时，俄罗斯指责乌克兰一直在破坏协议。俄安全总局称，从土耳其驶往俄顿河畔罗斯托夫的外国干散货船只上发现了曾为乌克兰运输爆炸物的痕迹。俄国防部表示，自7月20日起经黑海水域驶往乌克兰港口的船只将被视为军用物资运输船。

乌克兰总统泽连斯基则称不惧怕俄退出协议，将继续努力通过黑海出口粮食。乌克兰国防部宣布，自7月21日起所有驶往黑海海域俄港口的船只都可能被视为军用物资运输船。

协议能起死回生吗

根据联合国方面的统计，协议达成以来全球食品价格下跌11.6%，而协议中止后世界粮食市场上小麦和玉米的价格已涨超10%。未来一段时间围绕协议有几个问题值得关注。

一是西方如何协助乌克兰解决粮食出口问题。为了支持乌克兰，2022年5月歐盟开辟了一条经波兰、匈牙利、罗马尼亚等中东欧国家的陆路“团结走廊”，给予乌粮食免除关税和进口配额的优惠，以帮助乌克兰向国际市场出口粮食。然而，由于物流能力不足等原因，过境中东欧的乌克兰农产品大量滞留在当地，导致当地农产品过剩，价格下跌，遭到当地农民的不满和抗议。未来如何在克服内部分歧和帮助乌克兰之间达成利益平衡，是欧盟面临的一个重要问题。

二是联合国和土耳其能否且如何让俄罗斯恢复执行协议。俄罗斯宣布中止执行协议后，土耳其总统埃尔多安表示，俄仍有可能恢复协议，土耳其将尽力通过外交途径来促成此事。近年来，尽管俄土两国围绕叙利亚危机等诸多问题存在较为尖锐的矛盾，但两国元首之间的频繁交往以及双方在能源、核电、经贸、农业、旅游等领域的互利合作，始终让两国关系维持着“斗而不破”的微妙局面。乌克兰危机全面升级后，土耳其一方面谴责俄罗斯，向乌克兰提供军事装备和援助，另一方面又拒绝加入制裁俄罗斯的行列并继续对俄开展经贸合作。正是在这一情况下，俄罗斯才在土耳其和联合国的共同协调下同意签署协议。对于埃尔多安来说，促成协议也是其展现外交能力并转化为国内政治威信和支持率的手段之一，因此他有强烈动机去协调协议恢复执行。

此外，中止执行协议还让黑海军事化问题再度引发关注。乌克兰危机全面升级后，乌克兰海军损失殆尽，俄罗斯也付出了黑海舰队旗舰“莫斯科号”被击沉的代价。此次俄罗斯中止执行协议，必然让乌克兰再次意识到重建海军的重要性和紧迫性。同时，作为北约成员国和黑海海域国家，土耳其意图通过“蓝色家园”战略维护海上权益，罗马尼亚则正在谋划提升海军实力。另外，黑海海域还成为北约对俄罗斯进行空中侦查的重点区域。今年3月14日，一架美军MQ-9“死神”无人机在执行“例行”任务时被俄战斗机“拦截”而坠入黑海。黑海地区军备竞赛呈升级趋势，客观上增加了各方擦枪走火的概率。

尽管宣布中止执行协议，但俄罗斯方面也在反复强调，只要俄农业银行重新接入SWIFT系统，粮食和化肥出口相关的运输物流、保险、金融活动和陶里亚蒂—敖德萨管道实现正常化，其植保产品和农业机械进口得到保障，将使协议“起死回生”。