基于社会资本理论的职业教育校企合作法律规范保障体系

摘  要：职业院校在引入社会资本方面已取得一定成果，但也面临社会资本方在办学过程中责任与权益的失衡问题。立足新《职业教育法》，认为应从职业教育校企合作法律制度入手，明确社会资本方在参与办学中的教育责任和经济责任，与此同时对其商事权益、民事权益加以保护，才能吸引社会资本参与职业教育办学。

关键词：社会资本方；职业教育；校企合作；法律规范

中图分类号：G719.22     文献标识码：A    文章编号：2096-3769（2023）03-006-07

收稿日期：2022-12-02

作者简介：帅起宝（1973），男，江西奉新人，副教授、注册会计师、税务师，研究方向为混合所有制改革、财税管理。

此文为2021年度天津市教育科学规划课题“PPP模式下职业教育校企共建二级学院利益共同体研究”（编号：CJE210213，主持人：帅起宝）的研究成果。

一、问题的提出与文献梳理

吸引社会资本参与办学是增强职业教育适应性的重要方式之一。2022年5月开始实施的新《职业教育法》规定，企业可以利用资本、技术、知识、设施、设备、场地和管理等要素，举办或者联合举办职业学校、职业培训机构。举办者应当签订联合办学协议，约定各方权利义务[1]。在具体实践上，职业院校在引入社会资本方面已取得一定成果，但也面临各种现实问题，其中最突出的是社会资本在办学过程中责任与权益的失衡，具体表现为：企业参与动力不足、合作激励约束机制不健全、参与主体责权利划分不清等。这就需要分别讨论社会资本参与办学应承担的责任和应享有的权益，并建立新职教法背景下的校企合作法律规范保障体系，实现提高社会资本参与职业教育的积极性与维护教育公益性的双重目的。

社会资本（Social Capital）理论最早由布迪厄[2]提出。该理论认为社会资本是一种由体制化的关系网络而形成的资源集合。在职业教育领域，特别是在办学模式方面，学校可以通过科学选取社会资本、加强学校与社会资本的互动等方式，提升社会资本参与办学的积极性。同时，借助社会资本的力量，真正实现产教融合，让职业教育回归本质[3][4][5][6]。针对社会资本参与办学的权益保护和责任规范，学者们主要从校企合作的角度进行研究，认为校企合作遇到的最大难题就是企业参与的内生动力不足，所以应当出台一系列易于操作和实现的“双赢”性规定，消除企业顾虑[7]。整体而言，社会资本参与职业教育办学是我国教育体制改革适应市场经济发展的新尝试，是提高职业教育适应性的重要途径。但现有研究仍存在可拓展空间：第一，对社会资本在办学中的定位和功能关注较少。现有研究大多围绕职业院校展开讨论，忽视了对社会资本本身的关照以及高职院校和社会资本在社会网络范围内的互动关系。第二，对社会资本的责任与权益研究缺少系统性分析。以往研究多聚焦于参与方在办学领域的义务，较少系统性地研究参与主体在教育、商事、民事等多个领域的责任与权益。第三，对社会资本参与办学的制度安排关注较少。以往研究多停留在社会资本参与办学的现象层面，对社会资本参与办学背后的校企合作保障体系等的研究不够深入。

二、社会资本参与办学的模式

在我国，职业院校引入社会资本参与办学的模式主要存在以下几种：以海南职业技术学院为例的公办股份制办学模式、以私立华联学院为例的民办股份制办学模式、以苏州工业园区职业技术学院为例的PPP项目模式、以山东化工职业学院为例的公办混合所有制办学模式和以山东海事职业学院为例的民办混合所有制办学模式[8]。在不同模式下，社会资本的参与形式也各有特色，表现出一定的多样性特征。

海南职业技术学院是由海南省教育厅、海口农工贸（罗牛山）股份公司和海南广播电视大学共同出资创办，是一所公办股份制高校，隶属于海南省人民政府，實行董事会领导下的校长负责制[9]。在《海南职业技术学院章程》中，明确了学校的管理体制和运行机制，包括举办者的原始出资和增资、董事会的选任、学校办学经费、资产与财务管理等内容[10]。

私立华联学院是由广州地区部分普通高校的一批离退休教授联合创办[11]，该校在发展过程中开创了具有特色的“以知识投入和出资参股相结合”的教育股份制融资模式。学校实行董事会领导下的校长负责制，在《私立华联学院股份制章程》中明确参与各方的权利与义务，包括董事长等职务的任免、股利的分红方案、学校财务人事等规章制度的审批等[12]。

苏州工业职业技术学院和苏州工业园区职业技术学院均属于地方政府主导的PPP项目办学模式。前者是苏州工业园区管委会通过与光华教育集团签订股权转让协议，协调园区内部的技能培训，解决劳资矛盾；后者是中山市人民政府、中山火炬高技术产业开发区协调，设立六个专门化产业学院，承担本地职业教育培训的主要成本。两所学校均通过股权转让协议、学校章程等规范董事会和学校的管理。

山东化工职业学院是由潍坊滨海经济技术开发区管委会、省属国企和市属国企联合出资共同举办的一所公立混合所有制院校，实行“大混套小混”，即实行学校和二级学院理事会双重领导下的院长负责制。学校制定了《党政联席会议议事规则》等10余项规章制度，基本形成了以章程为核心的治理制度体系，内容包括理事会决策、监事会监督、党委领导、院长负责、专家办学等机制。

山东海事职业学院是由潍坊市政府和民营企业共同出资举办，是一所典型的民办混合所有制职业院校。学校根据潍坊市政府《关于山东海事职业学院建设专题会议纪要》的要求，实行董事会领导下的校长负责制，同时规定了董事会和监事会的权利与义务。潍坊市政府在山海的混合所有制办学中起到了积极引导的作用，其自身出资1%的股份，并担任董事和独立董事，是引导该校混合所有制办学健康发展的重要原因之一[13]。

综上所述，我们可以看出，在不同的办学模式背景下，校企双方的法律规范也不尽相同，有的学校依赖学校自身的章程，而有的学校则依赖地方政府文件。即使是学校自身章程，有的学校有专门的股份制章程，有的学校则出台了专门的议事规则，还有的学校将其纳入到学校整体的办学章程之中。而在这些不同的章程中，规范的内容也有所不同。有的章程详细列出了社会资本方的出资额和权利义务，有的则将其直接纳入到董事会、理事会等专门机构，并在专门机构中规定其权利义务。由此可见，在社会资本方参与办学的不同模式下，亟需寻找到更为清晰、明确的法律框架，更好地引导社会资本积极投入职业教育办学。

三、明确社会资本参与办学的责任

1.社会资本方的教育责任

校企合作的持续发展需要建立在双方合作共赢的前提之上。对于学校而言，引入社会资本，可以带来更多的办学资金、设备、人员、社会服务项目和现金等，在人才培养、师资水平、社会服务等方面与企业、行业的需求紧密结合，实现职业教育与社会发展的无缝对接。对于社会资本方来讲，通过校企双方投入的各项资源，可以降低用人成本、提高声誉，获得更好的经济和社会效益。然而，无论是学校还是社会资本方，其所享有的权益需要以其承担的责任为前提。校企合作的首要责任就是教育责任，特别是社会资本方的教育责任，主要体现在其参与学校和专业建设、提供教育教学服务和实习就业岗位等方面。职业教育引入社会资本方参与办学的重要原因在于可以基于企业的用人需求和岗位标准“量身定做”培养体系，籍此培养出毕业即上岗的应用型人才。从这个角度而言，社会资本方履行其教育责任的方式，一是参与制定学校和专业建设方案，制定具体人才定向培养方案和其他操作规范；二是参与学生实践教学环节，及时引进第三方和行业标准进行教学质量评估；三是接受政府监管和社会监督，维护办学的稳定性和教育的公益属性。

新《职业教育法》第四十条鼓励职业学校在招生就业、人才培养方案制定、师资队伍建设、专业规划、课程设置、教材开发、实习实训基地建设等方面，与相关行业组织、企业、事业单位等建立合作机制，开展合作的，应当签订协议，明确双方权利义务。第五十条规定了社会资本方在接纳实习学生方面的责任，包括享受法定假期、获得安全卫生保护、参加保险和获取劳动报酬等内容。新《职业教育法》在学分管理、人才培养方案制定、实习管理环节都强调了企业责任，而且赋予了企业较大的空间，允许其在法律规定的范围内，与学校共同协商，制定符合企业需求的人才培养方案。在协商中，学校应对企业参与课程、实训等方面的内容制定具体规定。校企双方还应制订企业教师教学方法培训计划和制度、基于企业投入资源的课程和实训教学方案，以完成人才培养任务。此外，还应加入未能履行相关教学目标和任务则要求相关投入方退出的强制性条款，以约束企业方的教育责任[14]。

对于企业来说，新《职业教育法》赋予其较大发挥的空间，企业必须遵循教育规律，维护教育的公益属性。这就需要企业在教育责任上不仅着眼于“本企业”“本岗位”“某种技能”，而是要站在更高的角度提高人才对市场的适应性，培养学生的职业迁移能力。站在单个企业的角度来看，这种做法或许是“不经济”的，但是这种培养方式能够在整体层面降低人才培养成本，提高人才流动性，这对于适应新发展阶段的经济形势还是有益处的。在职业教育校企合作中，要注意规范企业的教育责任，特别是要警惕企业出于自身私利考虑而忽略对学生的学习能力、创新能力和综合素质的培养。同时，法律规范要保证企业在专业层面特别是专业技术和实习就业环节，拥有充分的话语权，在尊重教育规律的同时，注重对学生专业技能的实用性和适应性把握。

2.社会资本方的经济责任

社会资本方的经济责任主要表现在资本到位、资金使用和财务管理方面，旨在规范社会资本的经济行为，确保其在法律法规范围内进行经济活动。具体表现为，社会资本方要关注内部控制和资产评估的顶层设计，注意对财务信息系统的日常运行。在财政监管和第三方审计的指导下规范经济行为，做好预决算和保证审计报告公开，切实履行经济责任。

新《职业教育法》第二十五条规定，企业可以利用资本、技术、知识、设施、设备、场地和管理等要素，举办或者联合举办职业学校、职业培训机构。第四十一条规定校企合作开展经营活动取得的收入可以用于改善办学条件；收入的一定比例可以用于支付教师、企业专家、外聘人员和受教育者的劳动报酬，也可以作为绩效工资来源，符合国家规定的可以不受绩效工资总量限制。新《职业教育法》在规范企业经济责任方面多为原则性指引，从法律文本中可以看出新法更多地将校企合作看作是一种民事法律行为，即校企双方通过签订协议达成合作。对于企业的具体经济责任，校企双方可以通过协议进行细化，任何一方出现违约行为，另外一方可依法追究其民事法律责任。当然，由于校企协议的一方为学校，而学校在法律适用上表现出一定的行政法属性，因而对于违反学校规章制度等情况，企业可能还需要承担行政责任。

社会资本参与办学具有天然的逐利性，而这必然会带来产权的流转[15]。产权归属是职业教育股份制办学、混合所有制办学模式的核心问题。产权只有在流动中才能够实现增值和变现[16]。在社会资本参与办学过程中，产权问题贯穿准入、运行及退出的全过程。在准入阶段，需要对社会资本进行合理评估，这对于防范国有资产流失风险、稳定办学原始资本具有重要意义。无论是营利性办学，还是非营利性办学，只要是以非货币的形式出资，特别是人力资源、专利技术，都需要核实财产、评估作价，并办理财产权转移手续[17]。在办学过程中，企业有责任对自己的出资进行持续评估，对出现减值等迹象的资产计提、减值做准备，对出资资产做到心中有數。此外，企业要根据资产类别和用途，对资产进行合理配置。特别对用于教学和实验实训用途的资产，既要关注资产实际使用状况及是否出现减损消耗等情形，也要定期检查资产运行记录，做到账实相符，提高资产的使用效率，最大程度为教育教学服务。在退出阶段，学校和企业有责任在合作协议中明确退出阶段的资产处置、退出条件和程序等条款，企业通过股权转让、利润分配、股份回购等方式退出时，应当防范国有资产流失风险，降低退出办学对教育的负面影响。

社会资本方另外一个重要的经济责任体现在收入分成方面。社会资本方参与办学，其主要收入来源有：一是课程服务收入，二是社会培训收入，三是提供其他的劳务或者服务收入。对于课程服务收入，如果企业享有办学收益权，企业的责任在于如何在学校和企业之间进行合理分配才能达到公平、可持续发展。在某些情况下，特别是在公办院校中，企业无法并且也不应该将课程服务作为一种盈利手段。为了充分发挥社会资本的能动性，企业可以考虑通过提供社会培训而获得收益，以此来平衡企业和社会投入资本的保值增值[18]。客观而言，允许非公有资本投资取得回报是社会主义市场经济发展的必然规律，既是混合所有制办学对“公益性”和“盈利性”兼容理念的具体体现，同时也是提高社会资本参与教育活动积极性的必然需求。

四、社会资本参与办学的权益保障

1.社会资本方的商事权益保护

社会资本方的商事权益保护体现为在其获得资本收益、完善法人治理、决定资本退出时应享有的基本权利，旨在从经济利益上鼓励社会资本参与办学。社会资本方要在学习法律法规和政策文件的基础上，拟定符合教育规律的办学章程，合理约定收益分成等内容。发挥法人治理优势，发挥监事会对于学校财务、人事、教学等方面监督作用。建立资本获益和有序退出制度，维护办学中的合法经济利益。

长期以来，职业教育领域的校企合作面临着“学校热而企业冷”的尴尬局面。一方面，我国职业教育以学校为主体开展教育活动，校企合作总是立足于学校主动寻求与企业的合作。另一方面，学校在校企合作中又不可避免地出现“学校本位”，单方面强调学校的利益而忽略了企业在合作中的需求，这就使得本来就不够积极的企业在校企合作中更为被动。学校所遵循的行政管理体制与企业所遵循的市场经济规律之间存在冲突，而校企合作又恰恰缺乏一种能够有效缓解和协调这种冲突的制度供给[19]。在校企合作中，教育投资人力资本专用性程度低、合作过程中可信承诺问题、教育投资的外部性问题都阻碍着职业教育校企合作的进程[20]。如何提高企业参与的积极性，特别是如何从经济上激励更多的企业参与职业教育，也成为职业教育校企合作领域的重要问题。

新《职业教育法》第二十七条规定，对深度参与产教融合、校企合作，在提升技术技能人才培养质量、促进就业中发挥重要主体作用的企业，按照规定给予奖励；对符合条件认定为产教融合型企业的，按照规定给予金融、财政、土地等政策支持，落实教育费附加、地方教育附加减免及其他税费优惠。第五十八条规定，企业设立具备生产与教学功能的产教融合实习实训基地所发生的费用，可以参照职业学校享受相应的用地、公用事业费等优惠。由此可见，新《职业教育法》为社会资本参与校企合作提供了更为明确的政策激励。社会资本方不仅能够从合作办学中取得收益，还能够享受地方政府在税费、用地等七方面的优惠。

在提高企业参与办学积极性方面，合理维护企业的商事权益是重要的手段之一。有学者在调研国内高职院校校企合作发展现状时发现，校企合作的典型案例往往强调校企共赢，并且以他（企业）赢为律的原则，凸显企业的主体地位和经济利益。在校企共同体建设过程中，可以通过教师参与企业横向课题，直接为企业的经济利益服务，从而降低企业的研发成本；学校教师还可以通过为企业员工定期提供人力资源培训，帮助企业降低人力成本[21]。 在新《职业教育法》的背景下，校企合作协议可以在大的法律框架内进行更为细致的探索：除了地方政府给予的税收和用地优惠外，双方还可以建立成本补偿制度。该补偿制度可以包括对学生的实习成本、生产实训设备损耗和企业员工因教学而误工的成本费用等。对此，我们可以参考德国的企业激励制度。在德国，所有企业都必须向国家缴纳一定数量的职业教育基金，然后国家将其分配给参与职业教育的企业，补助的比例视其培训符合经济和职业发展的状态，最高可得100%补助[22]。参与职业教育培训的企业有优先获得招聘高素质培训学员的权利，企业因而可以接受新员工的各项成本，从而在人才竞争中获利。

2.社会资本方的民事权益保护

社会资本方的民事权益保护体现在对其合同、财产和人格权方面的基本权利，保障其享有平等的民事主体地位，旨在消除社会资本参与办学的后顾之忧。在民事权益保障方面，校企双方应当在协商一致的基础上签订合作协议，规范双方的权利义务和争议解决方式。充分保障重大事项知情权和意见表达权，以平等地位参与合作办学的管理和决策。及时听取社会资本方的意见和建议，实时监测社会资本方权益的落实情况，持续评估合作办学的风险点，并加以防范，维护其办学过程中的合法民事权益。

新《职业教育法》第四十条规定，国家鼓励职业学校与相关行业组织、企业、事业单位等建立合作机制。开展合作的，应当签订协议，明确双方权利义务。从某种程度上看，校企合作也像人们社会生活中的其他合作一样，只有彼此尊重才能走得长远。新《职业教育法》不仅给予参与职业教育的社会资本经济上的政策扶持，也赋予社会资本更多的话语权，特别是在社会资本发挥自身技术优势，参与职业教育人才培养方面。社会资本参与办学，首先应当获得地方政府和学校的尊重，这种尊重体现在民事权益上就是双方作为平等主体，在协商一致的基础上开展校企合作。我国的职业教育大多以学校为主要阵地，而学校是典型的科层制组织，组织的运行更多依靠上传下达的行政命令，对于外界的社会需求和规律往往不够重视。企业则不同，企业是依靠市场规律生存和发展的，企业只有不断对变化中的市场和需求作出反应，才能立于不败之地。这就意味着，校企合作双方的利益不总是一致的。从校企合作现状来看，校企合作始终站在学校的立场，单方面强调学校利益诉求的学校本位观屡见不鲜[23]。在这种观念的影响下，企业往往处于劣势，企业的需求也常常是被牺牲的，这就会降低企业在校企合作中的积极性。因而，在校企合作中，首先应当给予参與合作的社会资本方足够的尊重，保障参与方的意见表达和知情权，赋予其对重大事项的表决权。

具体而言，在人才培养方案上，要充分调研企业的岗位需求，听取社会资本方在技术、工艺、设备和生产方面的意见和建议，吸收企业的一线职工参与到实践教学中来，将企业在实际生产中的专业性转化为教学上的权威性。在实习管理上，企业对实习学生有教育培训权，需要按规章制度管理参与实习的师生。企业需要客观公正地评价实习学生，建立公平合理的职业竞聘和退出机制。在教育的过程性评价方面，要听取社会资本方在合作办学评价中的意见，对于企业提出的意见要及时追踪，对其中的问题进行实时管理和解决，彰显企业在合作中的主体地位。在制度建设方面，校企双方可以在不违反新《职业教育法》、地方性法律法规、部门规章的基础上，制定具体的校企合作细则，如管理办法、校企共同运行机制实施细则、理事会制度、促进条例等制度文件[24]，在法律层面更好地保护企业的民事权益。此外，良好的合作关系需要既能“进”，也能“退”。在退出机制的设计上，只有保证企业能够享受退出阶段合理的权益，才能激发企业参与校企合作的兴趣。对于退出阶段，要合理保障企业员工回归正常生产岗位，企业出资和用于教学的生产设备得到合理处置，将对企业生产经营活动的负面影响降至可接受的水平。

吸引社会资本参与办学，是连接职业教育与社会需求的重要纽带，有助于更好地实现职业教育的社会功能。产教融合、校企合作是职业教育领域研究的经典话题。在技能短缺与技能错配的双重压力之下[25]，如何吸引企业参与办学的积极性？如何鼓励学校大胆探索新的产教融合之路？如何降低校企双方的交易成本，降低培训市场的失灵程度？这些都是摆在职业院校面前的现实问题。校企双方的协调有赖于与之配套的制度支持，这套制度既需要约束企业，也需要约束学校，既需要服务于学校的人才培养，也需要符合企业的经济利益。在未来一段时间，职业教育将继续探索其类型教育的道路，而校企合作作为职业教育区别于其他类型教育的重要特征，更需要开展大量的社会实践和理论研究，特别是在校企合作的制度层面，以更好地指导职业教育校企合作向着健康、良好的方向发展。

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Legal Norms Guarantee System of College-Enterprise Cooperation in Vocational Education Based on

Social Capital Theory

SHUAI Qi-bao

（Tianjin Vocational College of Mechanics and Electricity，

Finance Department， Tianjin 300350， China）

Abstract： Vocational colleges have made some achievements in the introduction of social capital， but they also face the imbalance between the responsibility and rights of social capital in the process of running schools. On the basis of the newly issued "Vocational Education Law"， the author believes that it is available to take the legal system of college-enterprise cooperation in vocational education as a starting point， make clear the educational responsibility and economic responsibility of social capital in participating in running schools， and protect its commercial rights and civil rights， in order to attract social capital to participate in vocational education activities.

Key words： Social Capital Contributor； Vocational Education； College-enterprise Cooperation； Legal Norm