民国时期“私立非私有”高校管理体制及其启示

黄蓝蓝

摘  要：“私立非私有”高校管理体制是民国时期南开大学成功办学的要诀。通过分析南开大学“私立非私有”高校管理体制的具体实践路径：法制化建设、董事会领导下的校长负责制、师生共同治校及校务公开，启示当代民办高校在管理上应坚持依法治校，健全内部规章制度；完善领导体系，保障办学自主权；摒弃家族化管理，鼓励公益性办学；推进信息公开，强化社会监督。

关键词：私立非私有；南开大学；现代民办高校；管理体制

中图分类号：G649.29     文獻标识码：A    文章编号：2096-3769（2023）03-026-05

截至2022年1月1日，全国民办高校764所，占全国高校总数的25.37%；民办普通、职业本专科在校生845.74万人，比上年增长54.40万人，占全国普通、职业本专科在校生比例的24.19%[1]。也就是说，全国平均每5名大学生中就有1名在民办高校就读。在我国高等教育体系中，民办高校有着举足轻重的地位，民办高校治理水平的高低对国家发展走向有着深刻影响[2]。然而当下民办高校在管理体制上存在诸多弊端，已有研究发现，我国的民办普通高校中，60%左右属于家族式管理[3]，这严重影响了民办高校的办学质量。而民国时期南开大学在其“私立非私有”管理体制推动下取得了辉煌的成就。基于此，笔者深入剖析民国私立南开大学特色管理体制——“私立非私有”，梳理该管理体制具体实践路径，从而为当下改善民办高校内外部管理体制，建设新型高质量民办高校提供启示和借鉴。

一、“私立非私有”高校管理体制

高校管理体制中“私立非私有”作为一个词组，包含着两个概念：“私立”和“非私有”。“私立”主要指学校办学经费由私人出资，“非私有”主要体现在办学目的、办学经费使用和学校大小事务管理三个方面。在办学目的上，私立大学不以营利为目的，而是为了培养人才，谋求民族复兴；在办学经费使用上，经费使用不是由出资者个人或群体决断，而是多方协商将其用于促进学校教育事业发展上；在学校大小事务上，不是由校长或出资者决定，而是由双方共同协商决策。综上，“私立非私有”高校管理体制是将私立大学类似于一种社会产业，它的财产属于社会，可以理解为私有财产用之于民。这一办学管理体制产生于民国，在特定的历史环境下，由于缺乏足够的资金兴办高等教育，国家便开始鼓励私人创办高校，这一时期涌现了一批著名的私立大学，如天津的南开大学、上海的复旦大学、福建的厦门大学等。这些高校都由举办者私人及其自筹的资金建成，但并不作为举办者个人的私有财产，而是属于社会，并且受益于社会，它们有着共同的管理体制，即“私立非私有”。

南开大学“私立非私有”的办学管理体制使其成为了赫赫有名的高等学府。在抗战前30年，私立南开大学在张伯苓校长的带领下筹集了社会资金数百万，这些资金全由社会捐赠而来，而张伯苓将其全部作为学校的固定资产，用来促进教育事业的发展，最终使这些资金回归了社会。然而相比当前新时期发展形势下的民办高校，虽然在经费筹措上也具有私立性质，但其办学目的多为牟利，管理上多为家族式管理，忽视了教育事业的公益性，相比而言，当代民办高校整体水平较民国时期的私立大学差距甚远[4]。

二、民国时期南开大学“私立非私有”高校管理体制的实践路径

南开大学是张伯苓先生不辞辛苦，到处“化缘”才创办的，在治校过程中，张伯苓先生始终坚持“私立非私有”管理体制。他一再强调，南开大学是为国家而生，它不属于某个个人或某一出资团体。正是以“私立非私有”管理体制为指针，张伯苓将办学宗旨定位于不以营利为目的，以培养救国建国之人才，以谋求全社会的进步上[5]。

1.法制化建设是“私立非私有”高校管理体制的重要保障

私立南开大学高质量发展，离不开法制化建设。早在南开中学时期，校长张伯苓就强调：“将学校做成一法制学校，总不使一人之去留影响于全校，如古籍所云‘人存政举，人亡政息之意，则可耳！”[6]。南开的法制化办学具体表现为：学校领导体制上，施行董事会领导下的校长负责制，设立教授会，实行评议会制度，实行教授治校；学校内部管理上，对于学则、招生、经费、纪律、容止以及教室、操场、书报室、寝室、食堂、饮茶室、学生接待室、沐浴室、社团等都制定了切实可行的章程，并严格加以执行；学校教育教学上，制定了经常性考查学生的制度，并且严格执行已经制定的考试规章制度，绝不稍事通融。这导致在20世纪20至30年代许多学生未通过考试而进行补考或受到处分。例如，1923年第二学期，学校只有42%的学生通过了所有考试；在1930年第二学期，学校只有50%的学生通过了所有考试[7]。法制化建设使得私立南开大学的管理形成了坚实的保障，提升了其办学质量，促使私立南开大学赢得了政府的赞誉。如北洋政府时期，教育部派人视察南开学校，对南开评价道：“就中国公办和私立学校而言，学校整洁统一，堪称第一”。

2.董事会下的校长负责制是“私立非私有”高校管理体制的内在要求

私立南开大学的领导体制是董事会下的校长负责制，校长和董事会职权关系明确清晰。南开大学董事会的设立确保了大学决策考虑各方利益相关者的利益，校长作为董事会与大学之间的桥梁，集职责、权力于一体，是学校管理的核心，在办学中具有相当大的自主权。一方面，校长真正全面掌握南开大学实际情况并对学校进行管理改革。由于南开大学董事会做出决策的重要依据来自校长对学校发展的设计和构想，因此，学校具体事务由董事会任命的校长张伯苓直接执行。另一方面，董事会负责学校重大事项决策。例如，学校资金的筹备、预算的决议、决算的审查以及学校章程条款的修订或废除等。此外，校长是学校的形象代表人物。时至今日，提及南开大学，必然会想到张伯苓校长，南开大学取得优异的办学成绩，与校长张伯苓有着直接关系。在筹集经费上，张伯苓校长艰难游走在军阀商界，不顾面子四处“乞讨”，不断与政府和社会各界进行积极互动，可以说张伯苓的个人魅力、形象和能力是南开大学成功筹款的决定因素之一。因此，张伯苓校长不仅是南开大学的总校长，也是南开大学的总设计师[8]。南开大学校长与董事会是合作伙伴关系，他们齐心协力培养救国人才，以促进南开发展、谋求社会进步。

3.师生共同治校是“私立非私有”高校管理体制的实现手段

南开大学倡导集体合作的公共精神、实行师生共同治校的原则。张伯苓强调“只有在师生之间合作的基础上，培养群体的精神，才能共同谋求学校的发展。如果你不能融入这个小群体一起工作，你将来融入社会时，它无疑会像以前一样松散”。在民主办学原则之下，南开大学师生参与管理的方式多种多样。1921年3月，南开大学成立师生校务研究会，成员为部分师生代表，主要负责对学校的各种问题提出建议，如组织师生校务研究会，定期就本校教育方针、教学课程、食堂斋務、课外活动等提出议案，形成决议。其决议经校长批准后，行政部门即当执行。学生代表还可以定期参加学校行政部门的课务会议，就各科工作提出建议，并直接参与食堂、课外活动等管理工作。张伯苓认为，评论与批评，是民主共和制度较之君主专制制度的区别，对于学校加以评论并提出管理建议，是教师与学生共同的权利。

4.校务公开是“私立非私有”高校管理体制的基本形式

南开大学实行校务公开，有效促进学校科学决策、民主监督。南开大学的教师招聘、工作计划甚至财务面向全校开放，以做到诚信办学、相互监督。首先，教师聘任公开。学校对新聘任或辞退的教师会在第一时间公示，以便师生知晓。南开大学对教授任命和晋升的条件、要求和学历做出了书面规定。那些符合要求的教授自然会被聘任或晋升，而那些不符合要求的人，即使有强大的背景也不会被录取，这在一定程度上确保了教授聘任的公平性。其次，工作计划公开。南开大学新学期规划是由张伯苓校长召集全体教师一起讨论的，商讨后将工作计划进行全校公开。最后，财务公开。南开大学的收入和支出明细总人流最多的张贴在图书馆，以便师生了解学校资金的去向。财务公开可以预防腐败，也可以让捐赠者知晓捐赠的资金及使用情况。

三、民国时期南开大学“私立非私有”高校管理体制对现代民办高校的启示

从所处时期的社会环境上比较，现代民办大学在发展上理应超越民国时期私立大学。但是事实并非如此，笔者抛开外部环境，仅从学校管理体制上分析，现代民办高校存在许多私有化问题，如校长权力弱化、学校管理“家族化”等，因此借鉴民国私立南开大学“私立非私有”的办学管理体制的经验是十分必要的。

1.坚持依法治校，健全内部规章制度

当今民办高校管理常常无规则可循。部分民办高校缺乏健全的内部管理制度体系，由于过于注重管理效率，而对规章制度的合法有效性与人文性缺乏足够的重视，导致民办高校通常呈现给教师和学生严格的学校规则和纪律，虽然能起到一定的威慑作用，但从根本上难以深入人心，难以制服人民[9]。另一部分民办高校虽然建立了内部规章制度，但是没有得到师生支持，并没有切实落实，导致制度形同虚设。然而民国时期南开大学坚持法治化建设，其内部规章制度严谨，并且受到师生们的拥护，最后在张伯苓校长的带领下切实执行，使得南开大学赢得声誉。

民办高校应坚持依法治校，以促进学生发展为目的，不断完善并从严从细落实各项规章制度。依法办学是治国理政、依法治国的必然要求，建立现代大学制度并且落实法治建设是坚持中国特色社会主义办学方向，办让人民满意的民办大学的时代呼唤。首先，现代民办高校在建立健全内部规章制度体系中，应严格遵守国家法律法规和教育部门等制度。其次，应以促进学生成长为指导，从教师、学生及教育教学等方面严格设立相关规章制度。规章制度的制定要具有明确性、规范性与可操作性，规定教师及学生的义务，维护其权力，使其可以直接指导高校的内部运作。最后，在民办高校办学实践中，应严格落实各项规章制度。规章制度的价值在于实施，在高校管理的各个环节严格遵守执行，以法律为依据规范学校管理，提高民办高校管理水平。

2.完善领导体系，保障办学自主权

当下民办高校董事会的设定没有将民办高校产权因素考虑在内，在实际运行中，存在组织关系不清的问题[10]。在民办高校的分类管理中，我国营利性的民办高等教育机构商业色彩与正常教学难以平衡，董事会很大程度上被举办者控制，投资办学天然地追求盈利性目标，由投资者组成的董事会同校长之间时有矛盾；非营利性民办高等教育机构的董事会与校长角色又往往重合，决策的科学性难以保证，在办学中引发了许多问题[11]。

民办高校应完善董事会领导体系、落实校长办学自主权。在南开大学董事会成员中，无一人为张伯苓先生的亲属，同时张伯苓先生运用相对的办学自主权，与董事会齐心致力于南开的发展，使得南开办学卓尔不群，可见组建一个强有力的董事会及维护校长办学的自主权对民办高校建设和发展起到了极其重要的作用。一要明确董事会及校长的职权。在对营利与非营利高校实行分类管理中，明晰其职责及权力。在职责方面，一方面，董事会负责宏观把控，如对学校改革与发展等重大事项进行决策；另一方面，校长负责学校具体事务，如制定学校发展规划、学校安全、学校办学特色等。在权力方面，应当适当限制董事会的权力。由于大多数营利性的民办高校董事会被举办者控制，直接参与学校各方面的事务，严重扰乱了校长的正常工作，导致二者管理权力的行使中出现混乱，因此，应适当限制董事会的权力。二要落实校长的权力。校长是学校的灵魂，拥有着自己的办学智慧与管理能力，应充分保障校长的权力，如独立的决策权、人事权、财务权等。三要加强董事会和校长的合作默契。必须处理好董事会的宏观把控与校长的自主管理关系，只有在共同目标的指引下，加强二者的合作基础，才能改善民办高校办学管理体制。切实保障校长的办学自主权，完善校长与董事会之间的职权关系，也是民办高校在正确轨道上前进的必要条件。

3.摒弃家族化管理，鼓励公益性办学

近年来，大量资金涌入民办高等教育领域，民办高校集团并购、融资、上市的消息层出不穷。我国大部分民办高校属于家族式管理模式，这导致其内部管理的人治而非法治，脱离了教育的公益性，严重阻碍了高校可持续发展。为改善民办高校管理体制弊端，国家规定对民办高校实行营利与非营利分类管理制度，从实际效果来看，分类管理并未达到预期的目标。大部分民办高校举办者在注册时虽然选择“不要求取得合理回报”，但实际上利用自己对学校的控制权，通过虚高成本、关联交易等方式最大限度提取回报或转移、抽逃资产[12]。

民办高校应摈弃家族化管理，促进师生共同治理学校，朝非营利化办学方向发展。一是扩大师生参与治校的途径，逐步建立师生民主治校的制度。例如完善教职工代表大会制度与学生委员会，真正保障教师的参与管理权，落实学生的建议及监督权。社会和学校应明确在相关规章制度说明民办高校教师的作用和地位，即他们既是知识传授者，也是学校的管理者[13]。充分发挥民主管理的灵活性，实现师生分层、有针对性地参与学校事务，最终使决策更科学、组织更和谐、办学更高效。二是明确办学目的，支持民办高校非营利办学。我国社会力量办学已有30余年的实践，积累了比较丰富的经验，但同时存在一系列问题，其中办学的营利与非营利性是根本性问题。笔者认为民办高校应坚持教育事业的公益性，从思想上把培养人才和服务社会放在首位。国家应强化对非营利性民办高校的权益规制，给予非营利性民办学校财政支持、税收优惠和用地保障等方面明确扶持政策措施，发展民办高校教育目的的公益性，引导社会力量真正举办非营利民办高校。

4.推进信息公开，强化社会监督

当前大多民办高校监督机制存在着上位法“缺位”、监督实效“缺失”等诸多亟待解决的问题。一个完善的法人治理结构包括四个部分：权力、决策、监督与执行，这四个部分是相互关联、相互制约和协调的，只有这样，一个单位才能实现可持续发展。但目前我国很多民办高校没有完善的监督机制，办学信息公开意识欠缺，没有监事会，即使有也多为虚置，在问题决策和处理意见中体现的是举办者和管理者的个人主观意志，师生本有的监督权属于空白状态[14]。

民办高校信息公开是落实社会力量监督权的基本保障。私立南开大学在办学上积极推进校务公开，诚信优质办学，才赢得了社会公信力。因此，当下民办高校应不断落实办学信息公开与披露制度，自觉接受社会的监督，真正落实民办教育促进法的相关规定，如办学行为公开、人事管理公开、管理制度公开、事故处理情况公开、信息渠道和反馈程序公开。不断加强办学信息公开透明化建设，吸引社会舆论监督的广泛参与，以不断营造良好的办学环境，让民办高校发展在阳光下运行[15]。避免“暗箱操作”“一言堂”等权力结构失衡现象，最终形成决策、执行、监督三者之间既相互协调又相互制约的权力配置和运行机制[16]，进而促进民办高校高质量发展。

参考文献：

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The management System of "private non-private"

colleges and universities in the Republic

of China and its Enlightenment

——Take Nankai University as an example

HUANG Lan-lan

（Jiangxi Normal University， Education Research Institute， Nanchang 330000， China）

Abstract： The management system of "private-running & co-management integrated" for colleges and universities is the key to the success of Nankai University in the period of the Republic of China. The author mainly analyzes the specific practice path of Nankai University's "private-running & co-management integrated" management system： The construction of the legal system， the principal responsibility system under the leadership of the board of directors， the co-management of teachers and students and the openness of college affairs can enlighten the contemporary private colleges and universities to insist on managing schools according to laws and optimize internal rules and regulations； perfect the leadership system and ensure the autonomy of running schools； abandon family-based management and encourage public-welfare-oriented running； and promote information disclosure and strengthen social supervision.

Key words： Private Non-private； Nankai University； Modern Private Colleges and Universities； Management System