碳税的计税依据:燃料端还是排放端?——基于中国多部门CGE模型

庞 军,李 戈

(中国人民大学 环境学院,北京 100872)

一、引言

减少温室气体排放,抑制全球气候变暖是世界各国面临的共同挑战。进入21世纪以来,各国政府纷纷开始行动,研究和实施切实有效的二氧化碳减排措施和政策,在各国采取的具体政策措施中,碳税被视为一种有效的碳减排政策手段。广义的碳税被定义为包括征收对象是化石燃料的燃料税、直接对CO2排放征税或者属于能源税的一种这三种类型,其中直接对CO2排放征税作为最符合碳税政策设计初衷的政策手段已经在多个国家得到实施。

近几十年中国的经济发展取得了显著成就,但面对长期以来能源结构以煤为主的现实情况,如何在保证经济持续增长的同时显著降低温室气体排放成为亟待解决的问题。“十三五”时期,我国的非化石能源消费比重从12.1%提高到15.9%,但是距2030年非化石能源占一次能源比重达20%左右的目标还有一定距离。我国已经将应对气候变化上升到国家战略,实施了一系列促进能源结构和产业结构调整的政策,并于2021年7月启动了全国碳排放交易市场。然而,碳税政策尚未在我国实施。不同的计税方式会对政策的实施效果、政策公平性以及行业发展产生差异化影响。在我国实施碳税政策之前,需要回答的核心问题之一就是应采用什么样的碳税计税依据?当前,碳税的计税依据主要分为两种:从排放端征收或从燃料端征收。排放端计税方式的优点在于能直接针对碳排放行为进行征税,更符合碳税的设计初衷,但需要准确核定企业碳排放量,实施成本较高;燃料端计税方式的优点在于简化了税收征管过程,更易于实施,但可能导致能源消费者转向价格更低的高排放燃料。政策制定者需要权衡不同计税依据下碳税政策带来的各方面影响,并综合平衡各方面政策目标选择适宜的计税依据。

本文借助多部门可计算一般均衡(CGE)模型,对比分析了分别从排放端和燃料端征收碳税对我国宏观经济、能源消费、碳减排和行业产出及进出口的影响。

二、文献综述

迄今为止,关于碳税政策的主要研究集中在碳税制度设计以及碳税的经济影响分析两大方面[1-3]。碳税制度设计研究涉及碳税的税基(计税依据)、税率、税收收入归属、税收机制调整、碳税收入使用等[4-6]。碳税最早应用于能源部门的燃料定价中,税率主要取决于化石燃料的生产、分配和消费过程中排放到空气中的二氧化碳。目前,碳税被普遍解释为是对化石燃料中含有的碳量或者二氧化碳排放量征收的税种。即在化石燃料开采、生产、进口等前端征收的以燃料端为依据的碳税,以及在化石燃料使用环节征收的以排放端为依据的碳税。总体来看,两种依据并无明显的优劣之分,各个国家需要通过不断改革最终形成符合本国发展的碳税政策[7]。有学者认为扩大税基往往比提高税率使碳税的实施效果更有效,但更多学者则认为税率是形成和完善碳税体系的基本要素[8]。有研究表明需要设定较高的碳税税率来达到巴黎协定的气候目标,然而其他的反对者则建议从较低的税率开始,随着时间的推移逐渐增加税率以给家庭和企业时间来适应这种税收[9-10]。无论如何,研究证实合理的碳税税率设置有助于避免一定的经济损失[11-12]。经过对碳税政策的长期研究,大多数学者认为碳税的实际实施效果会受到多种因素影响,包括确定适当的税率,决定哪些行业和排放源应被纳入碳税制度以及如何使用碳税收入等[13]。

碳税的经济影响主要涉及宏观社会经济和微观产业结构两大研究方向,覆盖全球、国家、区域和工业等多个研究范围[8,14-16]。学者普遍认为碳税存在“双重红利”效应,即碳税的实施不仅可以改善环境,同时碳税收入可以通过抵消其他的企业税收而使经济高效发展[17-18]。早期的研究认为碳税可能会在短期内对经济造成不利影响,但在“双重红利”理论的基础上,一些研究逐渐证实了如果碳税收入被用于投资高效的生产部门或者用于减免现有其他税收,那么碳税可能会刺激经济增长并推动经济向低碳方向转型[2,19-20]。微观层面的研究通常会考虑到碳税的分配效应,即碳税如何影响不同行业的竞争力和经营环境。并且,这些研究都引发了对社会公平和福利问题的讨论,包括对家庭收入不平等和消费者福利等方面[21-22]。总的来说,碳税的经济影响同样取决于碳税的设计、税收的使用方式、经济结构,以及配套政策等因素,同时实施碳税政策而引发的社会公平问题是目前值得研究的重要方向之一。

中国早期征收碳税的讨论大多数从理论分析层面关注碳税的设计和实施方案,如何设计符合具有中国特色的碳税政策以及如何与其他减排工具协同配合。关于是否在中国实施碳税政策以及何时开征碳税学者尚未达成一致结论,但多数学者认为应选取合适的时机征收碳税使其发挥应有的作用,并需要解决碳税可能带来的负面影响问题[23-25]。此外,更多的研究聚焦于中国单独实施碳税政策或者与其他减排工具协同实施的短期和长期经济影响以及碳税的分配效果等问题。大多数研究认为,虽然碳税在短期内可能会对经济产生负面影响,但长期来看,碳税能够刺激技术创新和能源结构的转型并对经济产生积极的影响。此外,还有一些研究表明,碳税和其他减排政策如排放交易、补贴可再生能源等可以产生协同效应,共同推动碳排放的减少和低碳经济的发展[26-29]。总体来看,当前关于中国碳税征收效果的定量分析主要集中在不同碳税税率下征收碳税的经济影响和碳减排效果,以及采取不同税收返还措施对于减少碳税实施负面影响的缓冲作用[30],但对于不同计税依据下实施碳税政策的经济影响的模拟分析还较为少见。因此,本文针对这一研究层面的缺失,构建了中国多部门CGE模型,定量模拟燃料端及排放端两种计税依据下征收碳税对我国宏观经济、能源消费、碳减排和行业产出及进出口的影响。同时,本文还设定了不同的碳税收入返还情景,模拟两种计税依据下采用不同碳税返还机制的社会经济影响,以期为未来我国制定碳税政策提供参考。

三、模型构建与数据来源

(一)CGE模型的构建

本研究构建的CGE模型包括生产决策、贸易行为、要素流动、收入支出、碳税、市场均衡与宏观闭合7个模块,包含政府、居民、企业和国外4个经济主体。本模型以2017年为基准年,基于2017年中国投入产出表,对其中的生产部门进行合并,最终得到本模型的23个行业部门(详见下页表1)。

表1 CGE模型中行业的划分

1.生产模块

我们假设模型中市场完全竞争并且生产过程规模报酬不变。企业在成本最小化目标约束下,选择最优要素投入和最优产出。如图1所示,本模型的生产函数采用六层嵌套结构,其中非能源中间投入使用Leontief函数,而要素投入及能源投入采用CES函数。为模拟在燃料端或排放端征收碳税,我们在生产函数第四层和第六层中,针对煤炭、石油、天然气三种化石能源的投入,根据其燃料含碳量或燃烧过程导致的二氧化碳排放量征收碳税。

图1 生产函数嵌套结构

2.贸易模块

在贸易模块中,我们采用小国假设来处理进出口贸易,这意味着我们假设进出口商品的世界价格由国际市场决定。如图2所示,以CET函数形式分配用于出口和国内销售的国产商品以模拟国产商品在面对出口和国内销售时的分配决策。此外,本研究模型在描述国产商品与进口商品间的不完全替代性时,遵循“阿明顿”假设,通过CES函数形式进行描述。

图2 贸易模块结构图

3.收入支出模块

模型的收入支出模块主要描述了政府、企业、居民三个经济主体的收入支出情况。居民收入来源于资本和劳动的要素报酬以及政府和国外的转移支付;他们的支出主要包括商品消费和个人所得税,收支差值则代表居民的储蓄。居民的消费决策由他们的边际消费倾向和可支配收入决定,我们通过最大化柯布-道格拉斯效用函数来模拟居民对各种商品的需求。企业的收入则主要包括资本要素的回报和政府的转移支付,他们向政府交纳税款后的剩余部分为企业储蓄。至于政府,其收入主要来自各种税收(如个人所得税、企业所得税、间接税和进口关税)以及国外的转移支付,而其支出则主要包括政府消费和对居民、企业以及世界其他地区的转移支付。

4.碳排放与碳税模块

首先,假设模型计算的碳排放量主要来源于煤炭、石油、天然气这三类化石燃料排放产生的二氧化碳,通过计算各个生产部门的碳排放量加总得到总的碳排放量。碳排放公式如下:

(1)

CTRa=ctax·QEMISa

(2)

其中QEMISa代表生产部门a的碳排放量(tCO2),j代表煤炭、石油、天然气三类化石燃料,Qa,j代表生产部门对化石燃料的消耗量,coefj为化石燃料的碳排放系数(tCO2/元),ctax为碳税税率(元/吨),CTRa为政府对生产部门a在排放端征收的碳税收入。

接下来计算以二氧化碳排放量为计税依据即排放端的碳税。排放端征收碳税对环境经济影响的定量分析,首先使用SAM表中三种化石燃料在各个部门中燃烧产生的二氧化碳排放量和国际能源机构(IEA)中三种化石燃料总排放量的比例关系来得到二氧化碳排放系数。然后,我们将这个碳排放系数和外生给定的碳税税率共同应用到三种化石燃料的生产函数方程中,公式如下:

PQj·Qj,a+PQj,a·Qj,a

(3)

(4)

两个方程分别代表各商品的价格关系和生产函数一阶条件,其中j代表煤炭、石油、天然气三种化石燃料,PQj,a和Qj,a代表各行业对应的煤炭、石油和天然气三种化石燃料的投入价格和投入数量,ctax为碳税税率,coefj为三种化石燃料的二氧化碳排放系数。

对于以化石燃料消耗量为计税依据即燃料端的碳税计算,公式为:

CTRj=ftax·PA0j·QAj/pcoefj

(5)

其中,CTRj为对第j类燃料征收的碳税收入,ftax为从燃料端征收碳税的税率(元/吨标准煤),PA0j·QAj为第j类燃料的产出价值,pcoefj为第j类燃料从价值量转换为实物量的转换系数。

与排放端不同的是,燃料端征收碳税直接作用于生产函数第一层的价格函数,从而影响三种化石燃料的产品价格:

PKLEj·QKLEj+PINTAj·QINTAj

(6)

其中,PAj和QAj分别代表化石燃料部门的产出价格和产出量,tcind为政府的间接税收入,ctax为碳税税率,PA0j为基准年份化石燃料部门的产出价格,pcoefj为三种化石燃料的消耗价格(元/每吨标准煤),PKLEj和QKLEj分别代表三种化石燃料行业中的劳动资本能源合成的投入价格和投入量,PINTAj和QINTAj分别代表三种化石燃料行业中的非能源中间投入的合成价格和合成投入量。

(二)情景设计

模型中设置通过排放端(二氧化碳排放量)和燃料端(化石燃料消耗量)两种方式征收碳税的政策情景。同时,考虑不同的碳税税率,最终本研究一共模拟12种碳税政策情景(见下页表2、表3)。根据国家发改委和财政部财科所2010年6月发布的“中国碳税税制框架设计”专题报告,碳税在起步阶段可拟定为10元/吨,因此本文外生设定排放端低碳税税率情景为10元/吨。目前碳交易市场的交易价格在40～50元/吨左右浮动,对比碳交易市场价格,本文设定排放端高税率情景为40元/吨。对于燃料端征收的碳税税率,是以化石燃料的消耗量作为计税依据。本研究设定以煤炭、石油、天然气三种化石燃料作为征收碳税的课税对象,在保证与从排放端征收碳税的征收力度一致的情况下,需要将化石燃料的价值量转变为实物量。按照IPCC关于煤炭、石油和天然气三种化石能源燃烧的碳排放量计算公式,将排放端得到的碳税收入除以三种化石燃料相应的消耗量即可以得到按燃料端征收碳税时三种化石燃料相应的税率,公式如下:

表2 排放端征收碳税情景

emissionj·ctax=fuelj·ftax,j∈(coal,gas,petro)

(7)

ftax=emissionj·ctax/fuelj,j∈(coal,gas,petro)

(8)

国外已有的碳税研究经验表明,实施碳税政策的同时采取相应的碳税返还措施,能有效缓解征收碳税带来的负面影响从而保持宏观税负稳定。因此在考虑了两种计税依据和不同碳税税率的基础上,本文设置了无碳税返还、征收碳税的同时等额返还个人所得税以及征收碳税的同时等额返还企业所得税三种税收收入返还情景。其中,由于征收碳税的目的在于实现碳减排目标,在本研究中化石能源产业和电力行业的企业所得税不予减免。

(三)数据来源

本文以2017年为基准年构建社会核算矩阵,进行模型的参数校准与检验。在此基础上,引入不同计税依据、不同税率以及不同税收返还措施下的碳税政策冲击,通过设计不同的政策组合情景实施模拟分析,并将模拟结果与初始均衡状态对比,量化分析不同情景下征收碳税对宏观经济、能源消费、碳减排和行业产出及进出口的影响。

社会核算矩阵(以下简称SAM表)是CGE模型中用于参数校准的重要数据基础。本文的CGE模型以2017年为基准年编制SAM表,主要数据来源为《中国投入产出表2017》[31]《中国财政年鉴2018》[32]《中国统计年鉴2018》[33]。从国际能源署(IEA)网站获得2017年碳排放总量数据,根据此数据计算得出化石燃料的碳排放系数。此外,模型中的规模参数及份额参数根据基准年份相应数据校准得到,替代弹性的数值则根据相关文献确定,以外生设定的形式引入到模型中[34-35]。

四、结果分析

(一)对宏观经济及社会福利的影响

表4分别从排放端和燃料端展示了不同政策组合情景下征收碳税对我国主要宏观经济指标的影响。

表4 不同政策情景下征收碳税对宏观经济的影响(%)

首先,本文关于征收碳税对GDP影响的变化趋势与以往的研究结果一致,征收碳税会造成GDP损失,并且损失会随着碳税税率的提高而增加。从排放端征收碳税比从燃料端对GDP的负面影响相对要低一些。从燃料端征收碳税的计税依据是化石燃料的生产量,其计税环节包含了燃料的整个生命周期,而从排放端征收碳税仅考虑生产部门在最终消费环节的碳排放量,因此在碳税税率相当的情况下从燃料端征收碳税相比排放端而言对GDP的负向冲击更大一些。其次,征收碳税将带来政府收入的增加,各碳税情景下政府收入都呈上涨趋势,且从燃料端征收碳税政府收入增加的幅度要大于从排放端征收。同时,本文发现所有碳税情景下全社会总产出下降,总出口降低而总进口增加。在完全竞争市场假设下,征收碳税将导致化石能源使用成本上升,各部门将基于成本最小化原则重新选择最优产出,最终将带来全社会总产出的下降。另外,征收碳税使得国内产品价格整体呈现上升趋势,使得其与国外产品相比竞争力有所下降,从而导致总出口的降低及总进口的增加。从燃料端征收碳税相比排放端对整体经济而言带来的生产成本增加更大,故而总产出、总出口和总进口的变动幅度更大。

接下来分析将碳税收入返还给居民和企业的方案,结果显示碳税返还机制激发了居民的消费力和企业的生产力,因此在这种政策情景下会减少对GDP的负面影响。在返还情景下,从燃料端征收碳税对GDP的负向冲击依旧大于排放端。相比于碳税返还给居民,返还给企业能直接降低企业生产成本,更有利于总产出和政府收入的增加。通过消费者价格指数、等价变化量(EV)等指标可衡量居民与社会福利在征收碳税后的变动情况。研究结果表明征收碳税将导致居民消费价格指数(CPI)的上涨,且随着碳税税率的上升CPI上涨的趋势更明显,且燃料端征收碳税对CPI上涨的推动作用相比排放端征收碳税更大。在不采取任何税收返还措施情况下征收碳税,会带来居民社会福利的损失,而将碳税返还给居民则有利于提升居民收入,促进居民福利上升,但上升幅度相比同等税率水平下从排放端征收碳税的情景要小。

(二)对能源消费及碳减排的影响

不同政策情景下征收碳税对煤炭消费量的影响见图3。总体来看,征收碳税将导致煤炭消费量的下降,但不同情景下下降幅度有所差异。首先,低税率情景下两种计税依据对煤炭消费的抑制作用差别不大,煤炭消费下降幅度在4.0%～4.8%。不实施返还措施的情况下,燃料端征收碳税对煤炭消费的抑制作用更大,且税率越高抑制作用越大。煤炭作为主要的高碳排放能源,征收碳税将带来其使用成本的明显上升,从而导致企业会减少煤炭消费转向石油天然气等相对清洁的能源,这对实现碳减排目标具有正向促进作用。另外,从燃料端征收碳税对煤炭消费的抑制作用相比排放端而言要更为显著,且采取碳税收入返还措施将在一定程度上削弱征收碳税对煤炭消费的抑制作用,其中等额返还企业所得税情景下煤炭消费量的下降幅度最低。

注:左侧为排放端征收碳税政策组合;右侧为燃料端征收碳税政策组合 图3 不同碳税政策情景下煤炭消费量的变化(%)

如下页图4显示,征收碳税会引起石油消费量的提高。无论是排放端还是燃料端,高碳税税率情况下的石油消费量都比低碳税税率情况下的石油消费量要大。可能的原因在于,虽然企业和居民都会更倾向于使用更清洁的能源以减少碳税的支付,但石油仍然是目前最常用和最便利的能源之一,所以其消费量仍然会相对较高。相较于不进行返还的情景,对碳税收入进行返还后(无论是对居民还是企业)会使石油消费量提高得更多,其中返还给企业情景下石油消费量提高最显著。这可能是由于一些企业将返还的碳税收入用于投资在提高能源效率或者引进新技术上,导致企业在相同的碳税负担下消费更多的石油。对于排放端和燃料端两种不同计税依据来说,燃料端征收碳税导致石油消费量普遍较高。燃料端征收碳税意味着在燃料生产和消费的全过程中都可能需要支付碳税,相比之下,排放端征收碳税只在排放环节进行征税,因此在燃料端征税的情况下,石油的消费量可能会相对更高。

图4 不同碳税政策情景下石油消费量的变化(%)

由于天然气具有较低的碳排放,作为一种相对清洁的能源更容易成为煤炭和石油的替代燃料。故而如图5所示,排放端和燃料端的碳税政策情景下,天然气消费量都有所增加。同时,高碳税税率时的天然气消费量明显高于低碳税税率时的消费量。这可能是因为高碳税使得燃烧石油和煤炭的成本增加,从而刺激了天然气的消费。除此之外,将税收返还给企业时,天然气消费量均最高。这可能是因为在面对碳税的压力时,企业会更倾向于使用更清洁、更有效的能源,从而提高竞争力。

图5 不同碳税政策情景下天然气消费量的变化(%)

各种政策组合情景下征收碳税对全社会碳排放量的影响模拟结果见图6。整体来看,征收碳税后全社会碳排放总量呈现下降趋势,表明碳税的征收能够达到促进全社会碳减排的目标,在高碳税税率但无返还措施的情景(SIM4、SIM10)下碳减排幅度最大,且从燃料端征收碳税(SIM10)对碳排放的抑制作用相比排放端征收碳税(SIM4)更大。整体来看,将碳税税收返还给居民或者企业将削弱征收碳税的碳减排效果。究其原因,这种碳税返还措施将在一定程度上刺激居民消费及企业扩大生产规模,从而降低全社会化石能源消耗的下降幅度,使得碳减排效果减弱。另外,在税率水平相同的情况下,不论是否采用碳税收入返还措施,从燃料端征收碳税均比采取相同措施下从排放端征收碳税的碳减排效果有所加大。

图6 不同碳税政策情景下碳排放变化(%)

表5展示了各行业CO2排放变化情况。可以看到,所有行业的CO2排放都出现了下降并随着碳税税率的增高下降幅度增大。整体来看,“煤炭采选业”和“电力行业”碳排放量下降范围最多在5%～22%,服务业餐饮业等第三产业下降程度最低,碳排放量下降范围在0.34%～5%;至于其他大部分行业,碳排放下降在2%～11%。相比于排放端征收碳税,燃料端征收碳税更有利于大多数行业减排目标的实现。其中,“煤炭采选业”和“电力行业”在燃料端征收碳税且无返还高税率的情景(SIM10)设置下CO2排放降低得最多,分别下降了24.49%和14.07%。

表5 各行业不同政策情景下二氧化碳排放量(%)

结果显示将碳税收入返还给企业或者居民并不会改变碳排放的变动方向,但减缓了各行业碳减排的下降幅度。原因在于碳税返还措施可刺激居民消费和企业生产,使得各行业化石能源消耗的下降幅度相比不返还的情景而言有所降低,从而带来各行业碳减排下降幅度地减缓。其中,等额返还企业所得税情景对碳减排的促进作用最小。

(三)对行业的影响

本文从行业产出和进出口三个方面探讨分析不同计税依据和税率情景下征收碳税对各行业的影响(见下页表6、表7)。在碳税政策实施并不采取任何返还措施的情景下(SIM1、SIM4、SIM7、SIM10),少数行业的产出呈现增加趋势,大部分行业的产出则出现了不同程度的降低,碳税税率越高产出下降幅度越大。其中“煤炭采选业”受到的冲击最大,产出降幅最为突出。从燃料端征收碳税对“煤炭采选业”产出的影响大于排放端,不采取任何返还措施的高碳税税率情景下煤炭采选业产出下降高达20.86%。由此可见,相比排放端而言,从燃料端征收碳税对“煤炭采选业”的冲击更大。征收碳税时其他行业也出现了不同程度的产出下降现象,原因在于价格机制将碳税带来的化石能源使用成本增加转移到了其他行业,从而导致这些行业产出下降。另外,由于不同能源要素之间存在替代可能性,在这一机理的作用下征收碳税将促使我国能源消费由煤炭转向石油和天然气能源,使得“石油天然气开采行业”的产出有所增加。

表6 不同政策情景下行业产出变化(%)

表7 不同政策情景下行业进出口变化(%)

如果在征收碳税的同时考虑加入税收返还措施,能在一定程度上减缓碳税造成的行业产出损失,总体来看等额返还企业所得税对行业产出的负面影响最小。特别地,模拟结果显示将征收碳税等额返还居民有利于“农林牧渔业”的发展,原因在于“农林牧渔业”作为劳动密集型行业,将碳税收入等额返还抵消个人所得税,有利于提升劳动主体的积极性,降低碳税征收对该行业产出的抑制作用。

上页表7展示了不同碳税政策情景对各行业进出口的影响。一方面,征收碳税对于大部分行业产品的进口具有正向促进作用。征收碳税提高了这些行业国内产品的价格,从而带来进口量的增加。但对于“煤炭采选业”而言,在排放端征收碳税将导致其进口的下降,而从燃料端征收碳税却将导致其进口量的显著上升。究其原因,在完全竞争假设下,从排放端征收碳税时,各行业可以选择石油天然气等能源替代煤炭的使用,全社会对煤炭的需求量显著下降,从而带来煤炭进口量的下降;而从燃料端征收碳税时,由于直接针对煤炭消费量征收碳税,将带来煤炭价格的大幅上升,国外煤炭此时由于没有征收碳税从而在价格上更有竞争力,此时由于不是按照碳排放量征税,企业可以考虑不选择替代能源而继续使用进口煤炭,从而导致煤炭进口量的大幅上升。另一方面,征收碳税将导致大部分行业出口下降,“石油天然气开采业”的出口在所有情景下小幅上升。征收碳税将导致大部分行业用能成本的上升,带来产品价格不同幅度的上涨,相比国外产品而言竞争力被削弱,从而带来出口量的下降。而对于“石油天然气开采业”而言,由于能源替代效应的存在,征收碳税将导致全社会大幅降低煤炭需求而转向对石油和天然气的需求,导致这两个行业的产出明显增加,从而带来出口量的小幅上升。此外,在相同的税率水平下,相比排放端而言,从燃料端征收碳税对于绝大部分行业进出口的影响程度更大,但石油天然气开采业的情况相反。

五、结论与政策建议

本文基于多部门CGE模型,模拟了在排放端和燃料端征收碳税对中国宏观经济、能源消费、碳减排和行业产出及进出口的影响,并得出以下结论:

(1)在燃料端和排放端征收碳税都会对GDP产生负向冲击,且税率越高负面影响越大,但整体来看GDP下降的幅度较小。在同样的税率水平下,从燃料端征收碳税比排放端对GDP的负向冲击更大。将碳税收入等额返还用于抵消个人所得税或企业所得税的措施有利于降低碳税对GDP的负面冲击,但与此同时征收碳税的碳减排效果也将被削弱。

(2)征收碳税将显著降低全社会煤炭消费并使全社会碳排放总量下降,有利于改善全社会能源结构。随着碳税税率的提高,这种作用愈发明显。在同样的税率水平下,从燃料端征收碳税对煤炭消费的抑制作用比排放端更为显著。税收返还措施将在一定程度上削弱征收碳税对煤炭消费的抑制作用,其中等额返还企业所得税情景下煤炭消费量的下降幅度最低。

(3)在碳税政策实施并不采取任何返还措施的作用下,大部分行业的产出将出现不同程度的下降,且税率越高产出下降幅度越大。其中“煤炭采选业”受到的冲击最大,产出降幅最为明显,而从燃料端征收碳税对“煤炭采选业”的冲击更大。如果在征收碳税的同时考虑加入税收返还措施,能在一定程度上减缓碳税造成的行业产出损失,总体来看等额返还企业所得税对行业产出的负面影响最小。

(4)征收碳税对于大部分行业产品的进口具有正向促进作用,但对于“煤炭采选业”而言,在排放端征收碳税将导致其进口的下降,而从燃料端征收碳税却将导致其进口量的显著上升。与此同时,征收碳税将导致大部分行业出口下降。在相同的税率水平下,从燃料端征收碳税对于绝大部分行业进出口的影响程度更大。

最后,本文提出以下几点政策建议:

(1)我国应适时引入碳税政策,与碳交易政策共同发挥作用。可借鉴国外实施碳税政策的成功经验,循序渐进,在碳税实施初期采取税基广税率低的征收措施,之后逐渐提高税率。

(2)总体来看,以排放端或燃料端为计税依据的两种碳税征收方式各有其优缺点。以燃料端为计税依据的碳税征收方式,由于受电力价格管制影响,对煤炭征收的碳税税负难以向下游传导;而以排放端为计税依据的碳税征收方式,当前企业和税务机关在二氧化碳排放量的核算方面能力还有所不足。尽管从燃料端征收碳税对煤炭消费的抑制作用以及碳减排效果相对更好,但其对宏观经济及产业发展的负面冲击也更大。如果从碳税所要实现的功能及未来与其他政策的兼容性来看,选择以排放端作为计税依据的碳税实现方式更为符合对温室气体排放征税的政策目标,也更易于进行各种基于碳排放量的相关制度设计和操作。

(3)在征收碳税时,我国以煤为主的能源结构以及高耗能制造业比重较高的产业结构将面临挑战。因此,我国应积极发展可再生能源,特别是加大风电和光伏发电的发展力度,同时应采取切实措施促进产业结构升级,降低国民经济对化石能源的依赖。

(4)在设计和实施碳税时,应充分考虑征收碳税对居民福利的影响。本文的模拟结果显示征收碳税会对居民福利造成负面影响,而碳税收入返还措施则可以在一定程度上降低这种负面影响。未来,我国在征收碳税的同时可以考虑对碳税收入的合理使用,例如适度减免个人所得税或企业所得税,或者将碳税收入用于支持新能源产业的发展,从而在实现碳减排目标的同时减少对经济的负面冲击,并促进新能源产业的进一步发展。