广州市留用地兑现及高效开发利用模式探讨

宿勇军，李 艳

（广州市城市规划勘测设计研究院，广东 广州 510060）

留用地是指在区县级行政范围内，政府征收农民集体土地后，根据征收土地面积和留用地核定比例，作为征地安置补偿的一种方式，另行安排给被征收土地农民集体经济组织用于发展生产的建设用地。留用地产生的经济收益及使用权都由农民集体经济组织处置。1989 年，深圳首次提出征地拨地的概念，将征地留用地制度展现到台前，此后征地留用地相关政策相继在南粤大地遍地开花。广州市留用地政策在近20 年未发生重大变化，目前主要有4种兑现方式：实物留地、货币兑现、物业置换和旧村改造统筹兑现[2-3]。广东省佛山市的留用地政策在发展中有所创新，佛山市于2017 年取消了实物留地政策，鼓励货币兑现、物业置换。杭州市留用地的批复面积不再根据核定比例确定，改为按照村庄人口规模核定。

广州市的留用地政策在实施过程中也发现很多问题。留用地作为农民集体经济组织分享城市发展红利的存量建设用地，存在兑现难、入市流转难、开发利用低效、监管缺失等4 大问题，大量的留用地长期分散地埋没于乡村。在以存量用地为主的广州市，以往政府期望通过旧村改造来消化留用地欠账和提升留用地开发效率，根据广州市规划和自然资源局《关于加快推进留用地落地兑现工作意见的通知》（穗规划资源规字〔2019〕3 号），政府也希望通过旧村改造解决留用地的历史欠账[2]。随着旧村改造进度的放缓，通过村外部合作企业开发留用地的路径被堵塞，为加快留用地兑现、开发和产业导入，实现乡村振兴，需要优化留用地开发模式，加强政府统筹和留用地成片集约开发，探索留用地兑现的多元化模式和开发利用方式，加速解决留用地的历史欠账和低效开发问题。

1 留用地政策和兑现模式

1.1 广州市留用地政策

2005 年，广东省国土资源厅发布的《关于深入开展征地制度改革有关问题的通知》明确，在保证货币安置兑现落实的同时，还可以采用留用地安置的方式妥善安置被征地农民，切实保障被征地农民的生产生活。2009 年，广东省政府办公厅出台《广东省征收农民集体土地留用地管理办法(试行) 》（粤府办〔2009〕41 号）规定，留用地按实际征收农民集体经济组织土地面积的10%～15%安排，具体比例由各地级以上市人民政府根据当地实际以及项目建设情况确定。广州市政府办公厅在2016 年和2018 年分别颁布了《广州市农民集体所有土地征收补偿试行办法》（穗府办规〔2016〕2 号）和《关于进一步加强征收农民集体土地留用地管理的意见》（穗府办规〔2018〕17 号），广州市规划和自然资源局在2019 年颁布了《关于加快推进留用地落地兑现工作意见的通知》（穗规划资源规字〔2019〕3 号），均明确对留用地建设用地审批开放绿色通道，在符合强制性管控约束的前提下，从留用地的选址、用地报批、指标使用、税费缴纳等方面制定具体优化方案，加快留用地落地和指标兑现。具体措施包括：①优化留用地指标核定方式，政府部门主动为被征地农民集体经济组织预核留用地指标，同步办理留用地报批手续；②整合规划和用地审批相关手续，明确优化选址与报批、简化规划许可、同步审批用地报批与返拨、简化存量建设用地报批、推行一次申请、批量办理等5 方面内容；③分类办理留用地确权不动产登记手续，按土地权属性质和落地位置，将留用地不动产登记手续细化为三种情况，明确手续办理程序、材料和不动产权证附记内容，充分衔接不动产登记与用地报批、返拨、规划审批等环节；④适度推行留用地指标调剂和预支；⑤纳入“三旧”改造兑现留用地，明确了将留用地指标纳入旧村改造兑现的相关内容，包括旧村全面改造、单独改造、全村域改造涉及的留用地指标抵扣和政府征收新增产生留用地的抵扣问题；⑥降低留用地落地成本，明确了留用地用地报批和审批过程中所涉及税费的种类、报批工作实施主体和历史上未兑现留用地在用地报批和审批过程中涉及税费的处置措施[3]。广州市留用地4 种兑现模式流程如图1 所示。

图1 广州市留用地4 种兑现模式流程

1.2 广州市与杭州市留用地政策对比

杭州市留用地制度实施得较早，得益于杭州市1998 年实施的农转居政策，杭州市的留用地土地性质均为国有性质，处置方式更加灵活。通过对杭州市留用地相关政策和实践案例的分析研究，归纳出杭州市留用地模式具有以下特点。①留用地额度的核定方面：广州市按照中心区10%，外围区15%的标准核定留用地额度；杭州市为中心区10%，外围区按人口基数核定额度。②土地性质方面：广州市留用地多为集体建设用地，少量国有建设用地；杭州市留用地均为国有建设用地。③留用地额度兑现方面：广州市在实物兑地时需由土地收储部门帮助农民集体完成找地、用地报批、新增建设用地指标、规划调整等工作，兑现难度较大；杭州市留用地的兑现需要村通过协议出让或招拍挂方式取得留用地。④土地出让金方面：广州市留用地存在集体性质和国有性质之分，集体性质留用地未征收为国有无须缴纳土地出让金，国有性质留用地无偿划拨也无须缴纳土地出让金。杭州市留用地为国有建设用地，进行征收后再公开出让供地，需要缴纳土地出让金，自主开发模式下扣除相关税费后全额返还给农民集体；合作开发模式下，外单位公司需缴纳土地出让金，扣除相关税费后全额返还给镇（街）用于留用地建设开发。⑤不动产登记方面：广州市集体建设用地只能整体确权办理不动产证；杭州市留用地在合作开发模式下，合作方可分割登记，可预售。⑥项目监管方面：广州市留用地开发主要由村级主导，政府参与度不高；杭州市留用地开发需要村出具项目可行性研究报告，自主开发农民集体资金占比要求在50%以上，合作开发农民集体资金占比要求在30%以上，政府监管力度大。⑦政府引导方面：广州市由农民集体自主选择留用地开发模式，引导力度不够，农民集体往往选择实地兑现的方式；杭州市政府从开发周期、预期收益风险等方面介绍开发模式的优劣，积极引导农民集体选择房产兑现或货币兑现方式。

1.3 佛山市留用地政策

佛山市的留用地政策和广州市的留用地政策核心是一致的，但在发展过程中也有所创新。为促进土地集约节约高效利用，解决留用地安置不到位的问题，佛山市在2017 年制定了《佛山市人民政府关于改革留用地安置实施方式的意见》，明确在继续开展留用地治理、清理现有留用地欠账的基础上，2017 年12 月31 日以后的土地征收方案中不再执行实物留地的兑现政策，应承诺的留用地指标转为折算货币补偿或物业安置；应承诺的留用地面积核定比例为10%～15%之间；留用地货币补偿标准按照征地用途的不同，按最高级别工业用地基准地价的70%～100%折算。

2 广州市留用地制度实施过程中出现的问题

2.1 留用地历史欠账巨大，新增实物留用地指标压力大

留用地是政府为了保障被征地农民的长远生计，共享城市发展红利的扶持措施[4]。截至2021 年6 月，广州市各区共有2.47 万亩留用地未兑现（图2），全市留用地指标还在因为新的征地发生而不断增加。按照10%比例核定留用地指标，参照2015—2020 年广州市年均新增建设用地量为7.2 万亩，每年预计还会新增0.72 万亩的留用地指标。农民集体经济组织目前主要倾向于实物留地，留用地历史欠账约占广州市年均新增建设用地指标的1/3。

图2 广州市各区留用地兑现情况

2.2 农民集体经济组织选择的留用地兑现方式单一，新增建设用地指标紧张

在留用地兑现的4 种方式中农民集体经济组织都倾向于实物留地，实物留用地可以保障农民集体获得长期稳定收入。农民认为有土地在手上更加有保障，通过在留用地上建设厂房收租或者作价入股的模式来获取稳定收入。但是实物留地对于政府的压力很大，目前城市建设发展需要大量的新增建设用地指标，倾向于将指标都投入重大项目中，对于留用地的指标保障不够充分，造成新选址留用地的报批困难，兑现周期越来越长，影响政府信用。另外，各个村的留用地选址分散，增加了用地报批流程，也降低了村级产业链条的集聚效应。最后农民集体自身也缺乏留用地开发和产业导入能力，会产生经营风险。对于货币兑现模式，因为只能获取一次性经济收益，村民不太认可，且一次性收益存放在农民集体组织中会滋生腐败，很少有农民集体选择这种留用地兑现方式。对于物业兑现模式，农民集体较为接受，但是选择合适的置换物业较难，需要离农民集体较近、建筑面积和用途满足相关规定，政府很难筹措满足村民需求的物业。对于旧村改造兑现留用地模式，受旧村改造周期冗长的制约，这种兑现模式无法促进留用地历史欠账问题的解决。最终的实践结果，农民集体还是选择实物留地为主。

政府对于已经承诺的实物留地应当建立兑现约束机制，从规划选址、新增建设用地指标到用地报批均应专项办理，对新增留用地选址纳入国土空间规划城镇开发边界内，设立留用地专项的新增建设用地指标，政府行政部门应主动为村民集体办理农地转用和征收手续，缩短审批时间。

2.3 已供留用地低效开发

目前广州市留用地存在供而未用、低效开发的现象。以海珠区为例，未开发留用地占总留用地面积的19.69%，低效开发占比27.45%（图3），在建设用地极为短缺的情况下，土地资源浪费显得极为严重。通过走访农民集体和市场调研分析，找出留用地低效开发的原因：①农民集体产业导入能力差，由于农民集体自身经济实力不足，与市场脱节，缺乏产业规划，无法独立开发留用地。②土地性质无法吸引市场主体，由于留用地的土地性质大多为集体性质，产权为集体所有，无法分割登记，市场开发主体无法自持，开发成本和收益周期无法吸引有实力的开发企业介入[5]。

图3 广州市海珠区留用地开发利用情况

2.4 政府亟待加强对已供留用地的开发利用监管

广州市对留用地的供后管理比较粗放，留用地的开发主要靠农民集体自身推进。对于留用地的市场主体引入、产业规划、产业监管和资金筹措等方面还有潜力可挖。对于留用地的供而未用情况，政府层面缺少有力的处置措施，对于农民集体确实无力开发的留用地项目政府也没有收储计划进行兜底；对于已实施建设的留用地，引入产业是否符合本区域的产业规划，是否提升了产业结构，年度产值是否达标，政府层面也没有有效的监管措施，而这些缺位都会导致留用地上的村级物业最终亏损破产，被征地农民的长久利益得不到有效保障。

2.5 留用地使用方案未充分履行农民集体民主决策程序

留用地的兑现模式表决、合作开发企业选择和集体土地转性等重大决策应按照民主决策程序[6]，需经村集体召开村民大会或村民代表大会，且三分之二以上比例同意后方能实施，以保障村民的知情权和表决权，减少留用地开发导致腐败案件和信访问题。

3 加速留用地兑现和高效开发的新模式及案例

3.1 分区施策，收紧实物留地，拓展多元化兑现模式

对于广州市的中心城区，新增建设用地量和土地供应都极为紧张，在满足城市基本建设、产业发展和居住需求后已经很难选址留用地，可以暂停实施实物留地政策，转为物业置换、货币兑现或在旧村改造中兑现；对于外围区，因为外围的新增建设用地规模还较为可观，可以继续执行实物留地政策，探索留用地集中选址，一方面可以简化用地报批批次和手续，另一方面可以有效构建村级工业产业链条[7]。

广州市从化区以村级工业园为试点，探索留用地多村共有的集中成片兑现新方式。城郊街民乐十八中地段345.92 亩留用地由大夫田村、黄场村、坑尾村、水坑村、左村村、白岗村等6 村共有，按照原本分散兑现的模式，6 个村需要分别完成6 次用地报批程序，手续繁复且耗时较多。通过留用地成片兑换模式，用地报批和规划选址程序可集中在一次完成，由此可提高建设用地审批效率，缩短了留用地供地时间，切实提高用地时效性，保障被征地农民集体权益。

3.2 鼓励留用地转为国有性质，强化政府在留用地统筹利用中的作用[5]

广州市目前已供留用地大多为集体性质，集体性质留用地决定了其在上市流转、政府收储、不动产分割登记中存在无法逾越的制度障碍。在提升留用地开发利用效率，吸引市场主体参与留用地开发上，应该鼓励农民集体选择国有性质留用地。加大政府统筹开发力度，已实物兑现的留用地，纳入地方产业规划及招商引资平台管理[8]。鼓励农民集体经济组织与区相关部门协商签订托管协议，由政府通过统一招商等方式对留用地进行统筹开发，根据托管协议分享相关收益。鼓励农民集体经济组织与区属国企合作开发留用地[8-9]。

广州市海珠区小洲村留用地由广州市海珠区土地开发中心办理了留用地报批和供地手续，土地性质为集体性质，属于集体经营性建设用地。海珠区属国企则在留用地报批阶段提前介入，与农民集体协商合作开发该留用地，合作企业在签订土地出让合同时获得一半集体经营性建设用地使用权，缴纳的土地出让金在扣除收储成本后返回给农民集体，用于代建农民集体物业，发挥留用地吸纳产业、提升农民集体经济的作用。

3.3 鼓励政府收储开发留用地，并可以作为居住用地出让[1]

目前广州市的商业、居住用地供应极为短缺，新增建设用地报批量也逐年减少，而已供存量留用地可以免去用地报批环节，缩短土地开发周期，在完善集体建设用地征收为国有建设用地的手续后，可以由政府收储进行二次开发。广州市黄埔区、南沙区均制定了留用地高效兑现开发的支持政策，其中对于政府收储留用地均要求是国有性质留用地，并且在留用地出让合同中规定需30 日内与农民集体签订合作开发协议。合作开发协议可以保障农民集体和市场主体的利益，对于拍地企业而言几乎等同于协议出让，因为在没有前期和农民集体协商的情况下，合作企业是不可能在30 日内签订合作开发留用地协议的。对于前期跟进留用地合作开发的企业而言，避免了多轮的土地竞拍，减轻了开发企业拿地成本，实际上也是政府让利，从侧面鼓励开发企业介入存量低效留用地开发。

以海珠区琶洲108 亩留用地收储出让为例。琶洲108 亩留用地地块选址红线位于海珠区琶洲岛黄埔涌北岸，地处琶洲中二区，属琶洲村历史琶洲会展中心征地项目已供留用地范围。政府对该留用地进行收储，按照交储地块与村社物业自建地块1：1划分的方式进行开发。采用市、区5：5 合作开发的模式实施收储，交储地块补偿资金及复建物业建设费用按土地出让收入的70%兑现给村，再由村返回给平台公司支付农民集体物业代建费用，剩余的30%由政府计提。通过本次留用地收储供地，村复建物业根据《留用地合作开发协议》由平台公司落实复建，保障了农民集体经济收益；土地出让金扣除村社返还款后，市级财政收入约3.17 亿元、区级财政收入约1.58 亿元；合作平台公司获得交储地块99000 m2的建筑量收益，实现了政府、农民集体和合作开发企业三赢的局面。国有性质留用地收储出让流程如图4 所示。

图4 国有性质留用地收储出让流程

4 结论

广州市留用地制度在实施30 多年后出现了与经济社会发展现状不适应的情况，需要加强政府在留用地高效开发中的主导作用[10]，在国土空间总体规划编制过程中保障留用地的建设规模，通过连片集中选址兑现留用地欠账；对于确实无法兑现实物留地的，应选择物业置换、货币兑现和旧村改造统筹兑现等方式解决。政府应加强对留用地的批后监管，对于农民集体无力开发的留用地及时做好兜底，采用政府统租或二次收储方式，吸引市场主体开发留用地，筹集留用地开发建设资金，为农民集体遴选优质合作开发企业；同时推动片区规划落地，补足留用地周边公共服务配套设施和优化路网结构，解决农民集体的生产、生活和发展问题。城市发展为人民，留用地制度的优化改革始终应以农民为中心，不仅要保障村民长久利益，还要促进村民尽早享受到留用地制度的红利，畅通留用地从指标到落地的路径。