北京市探明储量的矿产资源确权登记做法与思考

孟冬青，龙承涛，刘兴龙，张 琪，郑 琴，马海全

（北京市矿产地质研究所，北京 101500）

按照生态文明建设的部署要求，要坚持资源公有、物权法定和统一确权登记的原则，对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域、无居民海岛，以及探明储量的矿产资源等自然资源的所有权和所有自然生态空间统一进行确权登记，推动建立归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅、监管有效的自然资源资产产权制度，实现山水林田湖草沙整体保护、系统修复、综合治理。

2013 年，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中首次提出确权登记任务；2016 年出台《自然资源统一确权登记办法（试行）》，并在全国范围内部署开展试点；2019 年自然资源部等五部委联合发布《自然资源统一确权登记暂行办法》；2022 年完成海南热带雨林国家公园等首批重点区域自然资源确权登记。自然资源确权登记一直在不断探索中发展，实现从无到有、从构想到建立、从理论到实践[1]。其中，探明储量的矿产资源作为一种特殊的自然资源，其确权登记模式的设计面临更多的困难和挑战。自然资源部首先在福建和贵州两省开展了探明储量的矿产资源确权登记试点工作[2-3]，形成了探明储量的矿产资源与其他自然资源统一确权登记的技术框架，然后在山西省开展了探明储量的矿产资源三维立体调查登记模式试点[4-5]，但由于自然资源确权登记工作具有高度的复杂性，目前仍未形成比较系统完善的确权登记模式[6-8]。

北京市于2022 年年初正式启动自然资源统一确权登记工作。北京市选取了共青滨河森林公园、北运河、海子水库，以及黑色金属类矿产先期开展试点工作，结合本市实际情况探索制定合适的技术路线，指导本市自然资源确权登记工作全面开展。试点工作于2022 年年底基本完成，在全面总结试点经验的基础上形成了一套切实可行并具有北京特色的技术路线和方法，可为其他地区开展探明储量的矿产资源确权登记工作提供借鉴，同时分享对矿产资源确权登记工作的一些认识和思考。

1 工作基础

矿产资源储量数据库和矿区地质资料是开展探明储量的矿产资源确权登记工作的重要基础。由于全国各省市矿产资源管理状况，以及各个矿区地质工作程度不同，其确权登记工作的重点和具体流程也应与之相适应。

1.1 地质工作基础

北京市矿产资源丰富，新中国成立以来，北京市陆续开展了不同程度的矿产资源勘查工作，形成了大量的矿产勘查报告、储量核实报告等地质资料，以及相关的评审、备案文件等资料。2008 年以来，北京市相继开展了矿产资源利用现状调查、矿产资源储量数据清理以及矿产资源国情调查工作，查清了北京市上表矿区及未上表矿区数量，各矿区资源储量、空间坐标、矿石质量指标等基础数据信息[9-10]，夯实了确权登记工作的基础。

1.2 信息化工作基础

北京市从1961 年开始编制矿产资源储量（平衡）表，2003—2004 年建成矿产资源储量空间数据库、矿产资源储量数据库和矿产资源储量登记数据库（分别简称“空间库”“储量库”“登记库”）。按照年度矿产资源统计工作的要求，每年对矿山企业填报的矿山开发利用统计年报和储量年报数据进行审核，在此基础上结合矿产资源储量评审、储量登记的数据，逐年更新形成年度矿产资源储量库，是矿产资源确权登记最直接、最权威的数据来源。

1.3 矿业权状况

根据北京首都城市战略定位，保护首都生态环境和节约利用资源，北京市已于2020 年停止固体矿产和矿泉水探矿权新立审批，固体矿山企业已逐步关停退出。截至2022 年年底，除地热、矿泉水外，已不存在有效期内的固体矿产探矿权，固体矿产采矿权仅剩1 家。

2 技术方法

北京市开展探明储量的矿产资源确权登记流程主要包括资料收集与处理、编制工作底图、预划登记单元、发布通告、地籍调查、调查成果核实、调查成果编制、登记单元划定、统一关联信息（土地所有权、不动产、公共管制等）、登记审核、公告、登簿发证等（图1），以下对主要技术环节的要点进行阐述。

图1 矿产资源确权登记技术流程图

2.1 资料收集及处理

首先除正射影像（DOM）、行政区划等基础测绘资料外，矿产资源确权登记需重点收集储量库、矿产资源国情调查成果数据库（简称“国情库”）、评审备案文件等矿产资源管理资料，以及矿产勘查报告、矿产资源专项调查报告等地质资料。然后对收集的资料及时进行检查、分析和处理。主要检查分析数据结构是否完整，属性是否齐全，空间坐标系及精度是否满足工作要求，并明确资料的具体用途；根据需要对纸质图形进行必要的矢量化、格式转换、坐标系和高程基准统一转换。

2.2 编制工作底图

主要以最新正射影像、行政区划等基本要素为基础，叠加矿区范围、资源储量估算范围、矿业权范围等专项要素，形成探明储量的矿产资源工作底图。在此基础上依据储量库、国情库、矿业权数据库等资料按照内容一致、语义一致的原则，对照地籍数据库标准的要求，对空间数据和属性信息等原始数据进行标准化整合，矿产资源确权登记主要需求信息与数据库中字段的对应关系见表1[6]。为方便各个矿区中共同字段的提取和检查，可以将全部矿区统一提取数据并编制工作底图。

表1 矿产资源确权登记主要需求数据来源

2.3 预划登记单元

在地籍调查阶段，全部以矿区为单位作为预划登记单元，以矿区范围作为登记单元的边界，以资源储量估算范围作为登记单元内探明储量矿产资源斑块。为了便于管理，不对跨行政区的登记单元进行拆分。预划登记单元编码按照自然资源部公布的《自然资源确权登记操作指南（试行）》（自然办发〔2020〕9 号）中自然资源登记单元代码编码规则编制。

2.4 地籍调查

在工作底图的基础上，以预划登记单元为基本单位，充分利用已有权属资料、储量库和国情库等专项调查成果资料，采取以内业为主、外业补充调查的方式，全面查清矿产资源权属状况和自然状况，为矿产资源审核登簿提供基础调查依据。

权属状况调查主要是调查预划登记单元的名称、四至、坐落等基本状况，权利主体、权利行使方式等权属状况，矿业权许可信息，预划登记单元的空间范围和位置等界址信息。权属状况调查的要点是核实预划登记单元的空间位置和储量估算范围，可通过配准地形地质图并套合正射影像图对比的方式进行内业校核，必要时通过开展标志点测量进行外业校核。

自然状况调查要查清预划登记单元的资源类型、储量估算基准日、矿区面积、储量估算范围面积、矿产组合、资源量、主要组分平均品位等信息。自然状况调查的要点是依据储量库、国情库以及各类矿产资源专项调查成果，对工作底图中的原始数据进行核实，对缺失的数据调查完善，修正存在错误的数据并提交相关说明和依据。

2.5 调查成果编制

编制的调查成果主要包括地籍调查表、数据库、图件、地籍调查说明等。调查成果编制的要点是根据地籍数据库标准中的空间数据分层要求和数据库结构进行数据组织，关联相关数据，制作清晰完整的数据成果和文件。在地籍调查说明中详细说明预划登记单元的基本情况、地籍调查情况、提交成果情况、原始数据利用与调整情况，以及其他需要说明的事项。

全市各类自然资源地籍调查完成后，根据国家要求，结合自然资源代表或代理行使主体，对自然保护地登记单元内的矿产资源登记单元进行合并以及分层标注。统一叠加集体土地所有权、不动产、公共管制信息等数据后，形成完整的登记单元成果。

3 工作特色

北京市在国家统一要求和标准指导下开展自然资源统一确权登记工作。由于国家初步建立的自然资源确权登记技术框架和数据库结构体系都是按照地籍调查、不动产登记等管理模式搭建的，而地质矿产专业领域内没有“地籍”“宗地”“界址”等概念，因此对探明储量的矿产资源还存在不适用情形。为了适应向自然资源部汇交的需求，未对地籍调查表的格式和数据库的结构做大的调整，主要参考地表自然资源类比法操作，同时在多个方面发挥优势，进行探索创新，形成了北京市的工作特色。

3.1 统一数据采集标准

根据矿产资源确权登记的特点对《自然资源确权登记操作指南（试行）》的相关内容进行了调整，如矿产资源的储量数据、空间范围、三维模型统一按照资源量的标准采集和处理；矿产资源的储量数据从统计对象的角度统一按照矿石量采集，不采集金属量；矿区面积、储量估算范围面积统一使用GIS 软件采集，不直接引用储量库中数据。

3.2 提高界址调查精度

北京市在界址调查过程中结合正射影像图、矿区地形地质图等资料对矿区范围、资源储量估算范围进行检查。对登记单元界线与实际位置存在偏差的矿区，通过开展标志点测量进行复核与校正，并利用构建的矿体三维模型与储量库中的资源储量估算范围进行套合，验证、优化资源储量估算范围。

3.3 完善数据入库规则

北京市针对国家数据库标准（征求意见稿）中不适用矿产资源的情形，自定义了部分数据入库规则。例如，矿区范围内有多个资源储量估算范围图斑时，允许采用组合图斑形式挂接属性；矿产资源预划登记单元与地表自然资源或相邻的矿产资源预划登记单元在平面上存在交叉重叠时，属于正常现象，允许正常入库（如密云区高岭东-放马峪铁矿区和密云区放马峪铬铁矿区，平面上交叉重叠见图2，空间上独立赋存见图3）；矿产资源储量与土地权属没有对应关系，不填写全民所有区、集体所有区、争议区范围内的矿产资源储量等，很好地解决了矿产资源数据入库问题。

图2 矿产资源预划登记单元重叠现象示意图（平面）

图3 矿产资源预划登记单元重叠现象示意图（三维）

3.4 探索建立矿产资源三维模型

传统的二维空间技术具有一定的局限性[11]，尤其是对于赋存在地下的矿产资源，其埋藏深度、矿体厚度、不同矿体（矿层）的位置关系、矿产资源与地表自然资源和不动产的位置关系等都难以清楚表达。北京市在开展探明储量的矿产资源确权登记工作中对三维登记模式进行了探索，首先利用钻孔、剖面图、地形地质图等资料建立全部矿区的矿体三维模型，统一坐标系和高程基准后，与地表的数字高程模型（DEM）做好衔接处理。同时，在地籍调查过程中，将创建的矿体三维模型与储量库/国情库中资源储量估算范围在空间上进行叠加，根据二者在XY 平面上的套合情况、辅助判断资源储量估算范围，以及三维模型的准确性，它们之间起到互相验证的作用。

3.5 探索开展压覆矿产资源调查

基于北京市作为全国的政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心的战略定位，近年来北京市矿产资源勘查开发业务已逐渐萎缩，已暂停固体矿产探矿权和采矿权的新立审批，因此有效做好查明矿产资源的保护将是近期北京市矿产资源管理工作的一项主要内容。为了全面掌握建设项目压覆矿产资源状况，利用已批复压覆矿产资源、正射影像图、第三次全国国土调查的建设用地地类图斑等数据，探索开展了事实压覆矿产资源状况调查工作，并将调查结论纳入北京市地籍数据库，为北京市矿产资源管理，以及进一步规划建设等工作提供参考。

4 认识与思考

4.1 矿产资源确权登记的意义

一是进一步明确了矿产资源的权属性质。《中华人民共和国矿产资源法》规定，矿产资源属于国家所有，由国务院行使国家对矿产资源的所有权。地表或者地下的矿产资源的国家所有权，不因其所依附的土地的所有权或者使用权的不同而改变。因此，矿产资源的权属性质是毫无争议的。

二是划清了矿产资源登记的边界。矿产资源的日常管理很难说存在具体的管理界线，储量库中所谓的矿区范围其实来源于勘查工作的范围，资源储量估算范围是已探明矿产资源在平面上的最大投影范围，管理部门审批的探矿权和采矿权在《中华人民共和国民法典》中属于用益物权的范畴，都不是传统意义上依附于地表标的物的、能明显区分的边界。北京市采用矿区范围作为矿产资源预划登记单元的边界，是一条假想的边界，但可以在保持原有矿产资源管理模式的基础上完成确权登记的目的。

三是建立了多元业务数据集成和关联。通过确权登记，将矿产资源与其他自然资源、土地所有权、不动产、生态管制等多元业务数据进行集成并建立关联，为各类规划、保护、利用等工作打下数据基础。

4.2 矿产资源确权登记要向全覆盖和三维化方向发展

一是地热和矿泉水资源尚未开展确权登记。为加快推动碳达峰、碳中和工作，国家正在加快推进清洁能源的开发利用，因而对地热和矿泉水资源开展确权登记十分必要。由于地热和矿泉水是地下流动的自然资源，资源量不明确、资源分布范围难以确定，需要针对性地对登记内容和数据库结构进行设计。如对地热和矿泉水资源可不单独划分登记单元，其空间位置仅关联井口坐标即可，通过属性表登记允许开采量和相关质量指标[3]。

二是矿产资源确权登记要向三维化发展。自然资源确权登记的核心就在于划清“四条边界”，即划清全民所有和集体所有之间的边界，划清全民所有自然资源在不同层级政府行使所有权的边界，划清不同集体所有者的边界，划清不同类型自然资源的边界。矿产资源的赋存空间和地表其他类型的自然资源不在同一维度，在二维登记模式下其分布范围与地表自然资源、不动产、土地权属界线等边界自然存在交叉重叠，很难按照地表自然资源的模式划清界线并清晰展示。而在三维场景下，地下矿产资源与地表要素的位置关系和边界是显而易见的，只需划清同一空间内不同类型矿产资源的边界即可。因此，矿产资源的三维登记是未来发展的一个必然趋势和选择[4-5，11-12]，可以为矿产资源的管理带来极大便利。