厦门市A 建筑项目代建制管理研究

林建宇

（厦门市特房海湾投资有限公司，福建 厦门 361000）

0 引言

项目代建制度是指依法采用招标方法，选定专门的管理单位（即代建单位）承担政府投资建设项目的施工，管理建设项目投入、质量、工期和确保施工安全，建设项目竣工合格后交给使用单位的管理制度[1]。行业内对于代建制的应用优势和发展前景做出较多研究工作，也有诸多学者认为，从经济发展和工程管理的角度来看，代建制是具有先进性和科学性的管理模式。但仍必须明确，代建制优势的最大化发挥需要诸多细节的共同保障，行业内仍有部分项目未能实现代建制的全面管理。本文以此为出发点，结合厦门市建筑项目，分析代建制的应用优势与应用必要性，同时为代建制的优化发展提出创新型应用策略。

1 代建制的内涵

代建制来源于美国的CM 管理模式（即Construction Manager），CM 制是业主委派工程总监的人主管整个项目的管理工作，包括可行性研究、工程设计、生产、施工、验收测试等管理工作。建设管理作为业主的代表，在业主委托的经营范围内以物业名称进行工作，而物业则对工程建设管理的全部活动负责[2]。而选择CM 制的重点就在于挑选一个出色的项目经理。掌握工程管理、法规、技术、设备、施工管理等各领域的专业知识与能力，同时具备大量实践的良好信誉，是一个优秀施工管理者所应该具有的基本素质。工程代建是在现代市场经济背景下，企业分工更加精细的重要现象之一，是由各方面的专业人士所构成的企业领导组织，比CM 制具有高度科学性与先进性。国发〔2004〕20 号文件《国务院关于投资体制改革的决定》中，对代建制有着具体的说明和规范，建议对非经营性人民政府投资建设项目尽快实施“代建制”，即采用招标等方法，选定专门的项目经理单位承担工程实施，严格控制工程项目投入、质量和工期，竣工合格后交给使用单位。

2 代建制的应用优势

（1）委托代建制是一种新兴的建设项目实施模式，是提高建设效率、节约建设资金、遏制腐败、减少行政成本的一项重要措施。项目的管理水平和各方工作效率明显提高。只有拥有大批具有丰富的专业知识和经验和熟悉整个建设流程的专业人员，才能通过竞争，成为代建单位选中的具有高资质的施工、设计或监理咨询单位。这样通过竞争来的机构代行业主职能，并对项目进行管理，才能够在项目建设中发挥主导作用，并且代建人通过制订全过程项目计划来合理安排工作，能够很大程度上提升项目管理水平和各方工作效率。

（2）发挥代建人的专业化管理优势，转移政府投资项目建设管理的部分风险。以前的建设管理模式中，不管是使用单位还是政府指定单位，共同点是都没有风险承担能力，所以建设的所有风险都最终由政府承担。而在代建制中，代建人首先要拥有一定资金实力，并且通过合理的信用担保机制，来承担工程实施过程中可能存在的风险。代建人由于是专业化的建设管理单位，都具备专业的技术，较强的组织和管理能力，而且能保证其专业化技能和信息达到有效积累和持续发展[3]。

3 代建制与其他承包模式对比

3.1 工程总承包

（1）工程设计—施工总承包:承包商主管工程的建筑设计与实施，对工程质量、安全性、工程质量、费用管理。

（2）工程设计—施工—交钥匙总承包商:总承包人根据协议条款，进行工程设计、装备物资购买、施工、调试等技术作业。实现了工程设计、生产、实施等各环节的紧密配合，对于重大工程项目建设的施工进度和成本造价投资的控制具有积极的作用。

3.2 工程项目委托管理

指建设工程管理公司接受业主委托，按照协议规定，代理业主对建设工程的管理项目进行整体或阶段性的控制。

（1）项目管理服务（PM），指的是项目企业按照协议规定，在工程项目的决策、执行阶段为业主制定有关文书，开展项目招标委托代理、工程设计、项目采购、工程建设、试运行管理工作。

（2）项目管理承包（PMC），指的是由项目管理总承包人为企业实行对项目管理实行整体、综合性的管理，包含了对项目管理的整体规划、工程定义、项目招标、政府采购、实施管理等的全面控制。

3.3 代建竞标

以组织结构为依据可区分竞争的代建机构与委托代建机构。公平竞争选择代建单位模式是指由建设行政主管部门设置市场准入限制，并采用招投标的方法经过良性竞争择优选取代建单位，代建单位竞标成功之后需要与之签订必要的合同条款。而指定代建单位模式就是政府设立专门代建机构，按政府或事业单位管理模式，对各种财政投入建设项目进行代办施工。

4 工程建设项目代建制的管理模式分析

4.1 工程背景与案例概况

福建省厦门市某湾港区位于厦门半岛南端，处于东南亚经济圈的位置，是我国沿海主枢纽港之一，也是我国规划建设的沿海集装箱运输干线港。近年来，随着腹地经济的发展，港区一期工程集装箱的吞吐能力已严重不足，建设二期工程势在必行。为全面提高大连港的核心竞争力，根据已批复的福建港总体规划，二期集装箱泊位工程早在1993 年就已开始进行前期工作，并在交通运输部、福建省及厦门市的大力支持下完成前期工作，具备顺利开工建设的条件。

本案例工程项目内容为大窑湾港区二期工程，包括新建3 个7 万t 级、1 个10 万t 级集装箱泊位以及相应的配套设施，泊位编号分别为 13#、14#、16#、15#，码头岸线总长度1 445m，设计年吞吐量 160 万 TEU。港区连接东南及环渤海经济腹地的公路、铁路、水运的集疏运体系发达。港区不淤不冻、水深港阔，自然条件优越，是驰名中外的天然良港。它是我国20 世纪80 年代重点建设深水中转港之一。根据其总体规划，在南岸分期建设20 余个大型集装箱泊位，一期工程10 个泊位已全部投入使用。

4.2 代建制应用风险分析

4.2.1 反向选择的危险

在信息不对称的情况下，市场的资源分配会发生扭曲，导致质量差的现象。代建机构在实施代建制时，作为企业的法人，应对工程的成本、进度、质量承担全部责任。而对代建单位的监督与管理则由业主承担，投标时代建设单位须出具履约担保书。由于我国目前的代理公司大都是由咨询公司转变而来，由于公司规模较小，很难提供履约担保。这样就造成了代工企业的负担太重，而代工的收费也会降低，部分优秀的代工企业将会退出这个行业。

4.2.2 工程项目的风险

由于代建人自身的管理水平、技术水平、政府违规介入等原因，导致了工程建设主体的风险。如果业主参与工程建设，将会对其管理权产生一定的影响，从而逐步丧失其主体意识和积极性。如果代建企业自身的经营水平和技术水平都不高，那么就存在着一定的风险。目前，我国的代建公司整体规模不大，技术力量和管理水平都不够强，这在一定程度上制约了代建机制的作用。

4.2.3 生态系统的危险

我国目前还没有一个完备的代建制度管理制度，在业务规范、资质认定、对业主的管理等方面都不够健全，导致了目前的代理市场还不够规范、制度化，缺乏相应的法律保障。因此，很难对代建功能进行精确定位，在确定代建单位、确定收费标准、规定代建责任、分配管理效益、政府监管等方面，都缺乏明确的法律依据，容易造成一定的系统环境风险[4]。

5 工程项目代建制管理下存在的问题

本次项目在拟定应用上文提到的竞争选择代建单位模式来对市政工程建设项目建设，在实际贯彻落实中存在着一定的缺陷性问题，需要相关人员给予应有的重视并及时采取有效的措施对管理模式中存在的问题予以优化补救。

5.1 项目前期阶段的管理力度不足

功能层项目前期管理也就是项目的决策阶段，具体内容如项目建议书、项目实施的可行性报告等内容。代建单位有必要做好项目建设前期的现场调查工作、整合工程建设信息，梳理建设内容，以防后期建设过程中变更现象频发。但是，由于该地的城市建设项目在前期管理工作中缺乏相应的注意，经常出现重大的设计变更问题，以至项目实际质量和预想中的差距甚大，而不得不全盘回工，耗费了巨大的人力物力和资金，损害了代建单位的声誉和形象。

5.2 工程项目监督管理体系不够完善

工程项目监督管理体系是项目开展的重要保障，是推动项目开展的前提条件。如果代建单位对监理单位的管理不力，监督机制不够完善，势必对该工程的建设质量造成消极影响。

5.3 代建制项目评价体系不够健全

绩效评价指标能够对代建制全过程的开展进行有效评价，但是在工程项目实施过程中存在着信息不对称的现象，代建单位的奖惩机制无法发挥出应有的作用，为工程建设项目的最终质量带来风险。

5.4 代建单位的法律地位尚未明确

本次项目建设过程中，部分人员无法获得其合法身份，客观上无法得到各级人民政府和建设行政管理机关的承认，实际操作过程中面临许多问题，在代办各项项目文件的过程中，其地位无法得到相关政府领导机关承认，如在工程的招标中，仍然要求工程机构作为投标人。施工协议示范文件中及各种签证文件中都没有代建方签名盖章的部分，建设方仍然是与施工的承包人签订合同的当事人。一旦出现投诉情况，建设方仍应作为受害者负有一定责任。

5.5 代建公司人员配备和能力亟待提高

代建企业理论上应该充分发挥人才、管理、技术和团队合作的优点，但在这次工程项目的代建企业内部来看，一是代建企业中对于项目管理部人才配置不够，通常配有较少的现场管理，或者只是发挥着单纯的管理功能，并没有一个管理人才的能力整合。二是尽管是配置了相应管理人员，但人才构成上却不尽合理，管理人才的能力与水平也无法满足条件。三是由于代建企业内部主要实行的是工程承包制，由于经济方面的原因，企业并不希望用代价雇佣各领域的高素质人才参加专案管理。四是由于代建企业内部对此工程用地的各项条件缺乏了解，而导致办事麻烦。

5.6 代建的权限与高校的内部管理不协调

根据国家代建监管措施和政府代建协议，代建机构“通过组织机构进行工程项目勘测、规划、实施、监管及技术材料采购招标业务，进行工程项目合约的洽谈与签约，并将招投标信息、签订的合约报开发改造、财政部门和有关行业管理部门审批”；尽管规定了代建企业承担项目建设协议的谈判签约，但项目管理企业才是资金使用支出的主体，而政府作为资金的支出机构，关于资金支付，有财政部门的要求，有统一的审核体系和流程。所以在谈判签约的资金支出流程中必须同时符合代建单位和项目管理方的要求，操作非常麻烦，效率非常低。

5.7 代建单位对于超投资的责任没有明确

代建公司确实能够借助专业力量投资工程造价，但是有部分工程因为地质或其他问题，出现超过建设预算的状况。至于超过投入的责任，代建管理措施中并未对代建企业特别约定，超出的投入则由建设企业负担。客观上并未对代建企业超过投入给以具体处罚，导致代建企业管理投入的主动性并非很强，对管理投入不利。

6 解决问题的途径探讨

6.1 完善代建制政策支持

要尽早通过立法确定代建方的法定身份，从立法上提高认识，明确政令，确定代建方为主要负责方进行专案监督，承受一定的社会法律结果。理顺代建方和管理（利用）方之间的关联，并明晰了相关的管责权利，使代建方切实尽到对项目业主的管理职责。

6.2 加强职能部门的监管范围

在逐步总结经验的基础上，完善行政职能部门的监督区域界限，减少监督权限交叉，避免代建单位为了迎接抽查而编制二套资料的尴尬，降低管理工作的重复性，提升效率。

6.3 调整各部门管理关系

由于项目单位为投资支出的主体，必须按照国库拨付的程序办理有关审批事项，同时对投资的完整、合理和安全负责。所以代建单位在投资决策之前，必须与各项目管理单位充分交流，倾听项目管理单位的建议，使投资支付符合代建方与项目管理方的管理规范，尽量减少冲突，进一步提高管理水平。

6.4 完善专业人才培养制度

代建单位必须依法合理设置项目部管理人员，同时保证管理人员落实到岗，认真履行各项工作，取得代建制管理的成效。单位管理层应建立健全人才激励机制，从长远规划入手设置从业人员培养机构，制订具体的人才招聘、考评激励机制、培养规划，加强从业者素质培训的力量，培养人员素质，提高公司核心竞争力。要着力优化办事程序，创设公平正义的社会环境，减少办事因人而异畸形发展现象。

6.6 设立科学化的工程建设项目代建评价体系

就工程建设项目代建模式而言，设立相应的代建评价体系可以从项目的质量、进度、安全和成本等四大要素进行评估，制定相应的考核评价指标对工程项目代建制的全过程进行评价，有助于及时考察、反馈工程项目建设信息并对建设过程中出现的问题进行及时整改，对于考核达标与不达标的成员进行必要的奖惩。

7 结论

综上所述，代建制是一项有探索性的工作，是一项符合社会主义市场经济发展趋势的建设管理方法。但也必须明确从当下行业实际情况来看，代建制的普及应用仍具有较多挑战，本文分析了案例，工程项目在应用代建制之后存在的风险以及具体问题，同时针对上述问题提出相应的解决方案。代建制的全面普及需要行业内尽早完善相应的政策指标，同时结合项目管理需求，完善人员职能。以期行业健康发展。