构建承包土地流转风险防范机制

吴志敏 蒋云华/江苏省丹阳市农业农村局

近年来，随着农村承包土地经营权流转的面积不断增加，土地流转中风险发生的不确定因素也在增加，江苏省丹阳市以农村改革试验区建设为契机，认真研究谋划，加强组织领导，精心组织实施，积极开展探索试验，有力有序推进承包土地流转风险防范机制试点，有效降低了农村土地流转中的违约风险，为推进农村社会稳定、全面助力乡村振兴奠定了坚实的基础。

试验背景

丹阳市近年来土地流转面积占二轮承包面积的80%以上，一些粮食种植类经营户因自然灾害、经营不善等原因而付不出租金，出现撂荒的违约事件，损害了各方利益，影响了粮食的稳定生产和社会稳定。为有效解决农村土地流转中存在的风险隐患，促进农村土地流转工作和现代农业持续健康发展，切实保障农民权益，推动粮食稳定生产。2019 年，丹阳市积极探索建立健全农村承包土地流转风险防范机制，在前期调查摸底的基础上，认真借鉴南通海门、浙江海盐等地好的做法，广泛征求各方意见和建议，对实施方案反复进行修改完善，研究制定了《丹阳市构建承包土地流转风险防范机制改革试验实施方案》，方案明确了改革试验遵循农民受益、市场运作、自主自愿的原则，通过建立完善承包土地流转风险防范机制，实现城乡融合发展、要素双向合理流动；明确了试点内容、保障措施、进度安排等。

主要做法

探索建立土地流转准入审查机制。会同市农村产权交易中心，要求各镇（区）农村产权交易服务中心在土地流转交易项目进场交易时，加强对土地流转受让方农业经营能力、资信情况、履约能力的资格审查。建立土地流转交易工作群，要求各镇（区）农村产权交易工作人员在加强审核的同时，对发现的土地流转受让方有资信不良、弄虚作假、不能按照合同规定按时支付土地流转费的情况及时在工作群里进行披露，共享信息，限制其在全市农村产权交易平台进行报名交易。

建立健全土地流转履约保证金制度。依托全市统一规范的农村产权交易市场，逐步建立健全土地流转金预付制度和履约保证金制度。土地流转流入方在签订流转合同后、生产经营之前，要向土地流转流出方提前支付1 年的土地流转费。在此基础上，根据流出方的意愿，镇政府、村委会积极引导，要求流入方再缴纳一定金额的土地流转履约保证金。如流入方因经营不善或其他原因损失巨大无力支付流转费、导致土地流转合同不能继续履行时，则启用保证金支付土地流转费。

积极探索土地流转履约保证保险试点。一是加强摸底调查。围绕土地流转履约保证保险改革试点，对全市各镇（区）进入农村产权交易平台的农村承包土地流转交易项目进行调查摸底，掌握土地流转流出方风险防范的意愿强度及土地流转流入方的资金压力。并对近两年来全市进入农村产权交易平台进行承包土地流转交易的项目进行汇总分析，统计每年土地流转总金额、总面积、平均每亩流转价格等数据，为评估土地流转风险、测算保费总额及财政补贴金额等打好工作基础。二是明确风险兜底方式。对于土地流转履约风险的最终承担方，始终坚持“政府引导、市场运作、风险可控”的原则，提出政府在开展土地流转履约保证保险改革试点过程中，主要是做好政策引导和服务保障工作，市财政不对土地流转的最终风险兜底。土地流转流入方在签订土地流转合同时，缴纳一定比例的土地流转履约保证金，或参加土地流转履约保证保险，土地流转履约保证保险的投保人为全市流转面积在20～1000 亩的粮食类新型农业经营主体，保险费率为3%，市财政给予投保人年保费70%的补贴，投保人承担年保费的30%，保费期限为1 年。发生土地流转履约风险时，保险公司作为市场交易主体，除免赔额外，对参保项目承担可能产生的全部金融风险。三是积极开展先行先试。2020 年3 月，根据前期调研情况，结合实际，会同市农村产权交易中心、高新区管委会和试点保险公司，认真组织在高新区开展承包土地流转履约保证保险试点，成功完成了首笔土地流转履约保证保险合同的签订，人保财险丹阳分公司开出镇江市首单“土地经营权流转履约保证保险保单”，标志着丹阳市成功引入商业保险机制参与土地流转风险管理，试点工作取得实质性突破。四是全面开展试点。2021 年，丹阳市为扩大土地流转履约保证保险试点范围，积极做好土地流转履约保证保险政策宣传的同时，把土地流转履约保证保险试点工作纳入乡村振兴考核内容，全市共有11 个镇开展土地流转履约保证保险试点，全面完成乡村振兴考核任务。

初显成效

缓解新型经营主体资金压力。丹阳市土地流转流入方大都为农业经营主体，以往在通过产权交易平台取得土地经营权后，一般需要缴纳一年的押金，有的村组则需一次性缴足3 至5 年的土地租金。以500 亩为例，每亩土地租金700 元，一年的押金就是35 万元，而3 年的土地租金就是105 万元，而从事农业生产的经营主体大都资金实力有限。如果参加土地流转履约保证保险，一年的保险费用仅1050 元，农户只需要缴纳总费用的30%，仅为301.5 元，大大缓解了农业经营主体的资金压力。

促进农业可持续发展。丹阳市土地流转主要采取农户委托村集体，村集体通过产权交易平台公开招标后与农业经营主体签约，在签约的同时积极鼓励双方参加土地流转履约保证保险，在整个交易过程中，村级是交易双方的中介，依据相关政策可以收取一定的管理服务费用，再将收取的费用用于农田基础设施改造、农田水利建设等，大大改善了农业生产环境，促进了农业生产的可持续发展。

保障了社会稳定。以往经营农户因自然灾害，经营不善等原因付不出租金，可能会撂荒违约，通过参加土地履约保证保险，政府给予一定保险费用补贴，一旦发生违约等风险，由保险公司进行赔付保障，极大地缓解地方政府和村组的压力，保证了农户的利益，保障了社会稳定。□