基于文本分析的学前教育政策量化研究

张志杰

（郑州幼儿师范高等专科学校，河南 郑州 450000）

一、问题的提出

学前教育是基础教育的重要组成，肩负着教育发展和教育公平的重要使命［1］，关系国家和民族的伟大复兴。完备的政策体系是实现“幼有所育”的基本前提，也是实现“基本普及学前教育”战略目标的必然要求。党的二十大报告提出“强化学前教育、特殊教育普惠发展”，为学前教育发展指明了方向。1978年以来，我国各级政府出台了一系列学前教育政策，使幼儿教育进入了健康发展轨道，“入园难”“入园贵”问题得到有效缓解。鉴于公共政策集中体现了政府对社会资源和利益进行权威分配的本质［2］，透过现有政策去探究学前教育政策主体、政策工具及政策内容的演进与未来趋势，将具有重要的意义。

学前教育研究已成为实务界和学术界的热词，而对于学前教育政策的研究更成为热点，研究主题愈加多元，研究内容不断深化，学术界形成了比较丰硕的研究成果。学者从不同视角提出从顶层设计好我国学前教育政策［3］、学前教育政策应“以儿童为中心”［7］、政府主导是持续稳定发展的关 键 因素［5］、建 立充分 的 利益 表 达机 制［6］等政策建议。但总体来看，既有的研究往往是规范性地探讨学前教育“应该做什么”“应该怎么做”或者只是对既有政策和实践经验的梳理，而对学前教育政策过程中主体间互动机制、政策工具选择的适切性、政策客体的构成与影响因素等理论问题重视不足且未能达成共识。政策工具理论已经运用于人才政策、土地治理、科技政策等领域，虽有学者运用政策工具对学前教育进行了研究，但研究略显单薄，尤其是基于三维视角对学前教育的研究鲜有成果。

基于此，本文尝试从政策工具视角出发，结合政策主体维度和政策客体维度构建三维分析框架，揭示学前教育政策的内在演进逻辑。1978—2022年我国学前教育政策演进态势如何，学前教育政策变迁的机理是什么，在政策过程中学前教育政策主体如何协同参与，如何优化学前教育的政策设计，这些问题将构成本研究的核心。

二、样本收集与研究设计

为了保证选取的政策文本具有研究意义，本研究按照以下原则对政策文本进行了整理和遴选：第一，权威性。为确保研究的权威性，本研究所选的政策文本主要来源于中央人民政府门户网站、教育部等部委的门户网站，以及公开出版的政策汇编①。最终获取的政策文本均有明确、完整的文件标题、文件内容、发布部门、发布时间等基本信息要素。第二，全面性。为使本研究尽量反映我国学前教育政策变迁的全貌，政策样本选择了1978—2022年的政策文本②。第三，相关性。为确保本研究的完整性，对于政策名称中不含有“学前教育”或“幼儿教育”等字样，但其内容与学前教育密切相关或有一定关联和影响的政策文件，也属于本研究的统计和分析范畴。剔除重复和无关文本后，本研究共收集到包括办法、通知、纪要等多种政策形式的有效样本167份。

政策文本分析是从不同理论视角和学科背景出发来分析法律、法规和规章以及政府公文的多种文本分析方法的集合，既包括了传统意义上偏于定量的内容分析，也包含有对政策文本中官方语言偏于定性的话语分析［7］。本研究将采取文本分析方法，对收集到的中央层面167份政策文本进行质化与量化的研究，从中挖掘我国学前教育政策的隐藏信息和内在发展演进规律，进而分析政策制定的意图，揭示政策目标的实现、政策工具的运用和政策客体的发展情况。本研究首先对政策文本进行编码、分析，形成学前教育政策文本内容分析编码表，如表1（由于篇幅的限制，本表为缩略表）所示。然后，根据建立的政策三维分析框架，将政策文本类目设置为政策工具维度、政策主体维度和政策客体维度三类，对类目进行界定且保证各类目间的互斥性，继而对编好码的政策文本进行归类。最后，对学前教育的政策工具、政策主体及政策客体的三个维度进行系统、全面的梳理，并提出不足与建议。

表1 政策文本内容分析单元编码表

三、理论概述与学前教育政策三维分析框架

政策工具是指政府赖以推行政策的手段［8］。进入20世纪80年代，政策工具逐渐成为西方政策科学研究的热点。到了20世纪末，国内学界才开始对政策工具进行研究。国外研究主要集中在三个方面。一是政策工具的内涵界定。二是政策工具的分类研究，该领域的研究占据了较大的份额，工具的划分纷繁复杂，主要有经济学模型、政治学模型和综合模型三种。代表性的研究有加拿大学者Howlett和Ramesh根据政策工具的强制性差异，将政策工具分为自愿性、强制性和混合性三种类型［9］。Rothwell和Zegveld开发了供给型、需求型以及环境型三类经典且操作性最强的政策工具［10］。三是政策工具选择的影响因素研究。在国外研究的基础上，国内广泛地开展了本土化的研究，在环境、能源、经济、公共产品供给等研究领域取得了一定的成果。

从政策系统的角度分析，政策文本包括三个维度，即政策主体、政策客体和政策工具［11］。通过梳理相关文献后发现，关于学前教育的研究鲜有基于政策主体、客体和工具的三维成果。本文在借鉴徐向前等［12］的研究基础上，构建了以政策工具、政策主体和政策内容为主的三维分析框架（见图1）。

图1 中国学前教育政策三维分析框架

（一）X维度：政策工具维度

政策工具的选择和使用依据政策议题和政策环境的变化而变化，如何通过政策工具的设计和选择来应对政策问题则考验着政府治理能力和治理水平。本研究借鉴McDonnell和Elmore的研究成果，将学前教育政策工具分为命令性、激励性、能力建设、系统变革、劝告或劝诱5类政策工具。各类政策工具都有其自身特点，有优势也有劣势，而且其作用也不尽相同。命令性工具指规范个体、单位和一些组织的强制规则或制度，有利于政策的快速实施，易于组织，但缺乏灵活性，具体包括一些法令、政府规章或管理措施、学校规则等。激励性工具通过能带来切实回报的奖励（或惩罚）去诱导、刺激个体、群体和组织等采取行动，具体包括奖励与惩罚，如财政工具、金融工具。能力建设工具通过采取某种信息、培训和资源等给个体、群体或机构的办法去决策或开展活动。能力建设工具与激励工具较容易组织实施，能够积极鼓励创新，但是结果较难衡量。系统变革工具通过在个体、机构和一些组织中转换权力，来改变公共产品和服务的社会关系的本质，如教育券工具［13］。劝告或劝诱工具则通过宣传、认同、价值倡导等手段改变人们的认知偏好和价值观，诱导或促使人们按照政策倡导的这些价值观和理念表现自己的行为，如电视的宣传、鼓励号召等。

（二）Y维度：政策客体维度

公共政策客体是一个立体结构，包括政策所要改变的状态、政策直接作用的人与事、政策所要调节的公众利益的内容［14］。本研究借鉴《中国地区教育发展报告》中对中国地区教育发展指数的构建原则，将Y维度归纳为学前教育投入、学前教育管理、学前教育质量、学前教育师资、农村学前教育等5方面的结构内容。建设教育强国，实现“幼有所育”“幼有优育”，必须在学前教育各个领域实现协同发展，每一项建设的内容都不能忽视。学前教育管理是指涉及学前教育发展的有关政策、法律，旨在规范、指导幼儿教育成长的有效机制。学前教育投入是指对学前教育的物资、资金等的投入，包括幼儿园建设、学前教育公共投入等。学前教育质量主要包括学前教育的课程建设与改革、家庭教育等反映教育结构质量、教育过程质量和儿童发展水平等方面的内容。学前教育师资是指为实现学前教育发展目标以及解决师资队伍发展中存在的问题而制定的关于学前教师资格、教师培训等发展的行动准则，以及在工资、职称、奖惩及其他福利待遇等方面的要求。农村学前教育一直是国家关注的重点，政府先后出台了一系列的政策措施，以缩小城乡差距，提高农村学前教育质量。遵照“加快建设高质量教育体系”的要求，2022年教育部提出“推进幼儿园和小学科学衔接”，加快构建幼小衔接的长效机制，促进儿童全面发展和身心健康。针对政策内容而言，采用激励性等创新政策工具可能更有利于学前教育事业的发展。

（三）Z维度：政策主体维度

学前教育的发展不但需要政府积极主动参与，也离不开社会组织以及家庭等主体的协同参与。政策主体的政策导向和侧重点有所不同。政府是学前教育的主导，而家庭和社会组织是学前教育发展参与主体，也是不可缺少的政策主体。在政策制定过程中，作为学前教育政策主体的政府有权根据国家的法律和基本国策，制定具体的法规，并具有一些行政裁量权。社会组织作为学前教育政策主体侧重于企业投资学前教育、参与学前教育的公益活动、支持贫困家庭等活动，支持学前教育的普及与多样化的发展。家庭对于儿童的健康成长具有重要引导作用，作为学前教育政策主体的家庭在政策过程中的参与是不可缺少的，家园共育是促进学前儿童健康发展的重要手段，是整合学前教育和家庭教育资源的重要方式。家庭支持政策，主要包括家庭对儿童的教育、成本分担、参政议政、家庭支持计划、政府补贴等。据此，把政策主体纳入分析框架，将Z维度分为政府、社会组织和家庭，这将有助于分析学前教育健康发展的动力来源。

四、学前教育政策的演进逻辑

改革开放以来，我国学前教育政策得到恢复和发展。随着对学前教育的重视度的提高，国家学前教育政策供给同步增长，政策总量呈S形上升趋势（见图2）。从图2中可以看出，2010年是我国学前教育政策发展的分水岭。1979—1996年，在改革开放的浪潮中，学前教育事业迎来发展的契机，学前教育政策供给呈缓慢增长趋势。20世纪90年代中期到21世纪初，由于幼儿教育“社会化”政策的提出，学前教育政策出现波动。2010年后，我国学前政策颁布数量上升较快，2011年国家颁布了8份学前教育政策文件，2019年增长到了15份，达到了峰值。2010年国家提出了“基本普及学前教育”的目标，掀开了学前教育健康发展的新篇章。

图2 中国学前教育政策年份发文数量图

诺斯认为，当制度供给不能有效满足制度需求，而且这种制度需求存在着潜在利润时，制度创新便会启动［15］。为了更好地实现“幼有所育”，消除“短板效应”，满足社会需求，学前教育政策供给逐渐增长，体现了需求与供给的正相关性，也体现出中央对学前教育的重视不断增强。2018年，中央重磅发布《关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》，对学前教育的规范发展做出了明确的规定。2021年教育部等九部门出台了《“十四五”学前教育发展提升行动计划》，对提高普及普惠水平、加强幼儿园规范监管、合理确定收费标准等提出明确要求，有力地推进了学前教育普及普惠安全优质发展。

五、基于三维分析框架的学前教育政策分析

（一）基本政策工具维度分析

本研究将收集到的国家层面的167份政策文本作为分析对象，通过文本分析，发现命令性政策工具使用较为频繁，占政策工具总数的41.04%。这可能是由于学前教育是教育体系的短板，而且儿童的健康成长更是世界性的研究课题，为了加快补齐短板，促进学前教育加快发展，尽快使一些政策落地实施，中央就要采用更有效率、更宜操作的命令性政策工具。能力建设工具主要包括补助与支持、基础设施与制度建设、政策优惠等，该工具占22.39%，主要涉及师资的培训、教育。其他三种工具运用不多，激励性工具占13.14%，系统变革工具占12.36%，而劝告或劝诱工具使用最少，占11.07%。由计量分析可知，学前教育政策工具的使用存在着不均衡的现象，命令性工具使用过于频繁，而激励性、系统变革和劝告或劝诱工具使用较少。

（二）政策客体分析

透过政策内容可以窥视政策文本的制定目的和政策走向。在维度Y轴中，可以清楚发现政策客体结构分布并不均衡。根据学前教育的特点，本研究通过对167份政策文本中涉及的学前教育政策客体结构的统计，发现政策涉及的内容分布广泛，政策内容主要以学前教育管理、学前教育质量、学前教育师资为主，分别达50.4%、21.6%、17.6%，而涉及学前教育投入和农村学前教育的内容较少，分别占6.4%和4%。

学前教育管理内容主要集中于幼儿园的管理体制、安全管理、行为规范等，学前教育政策在这方面所占比例较大，这充分说明国家对幼儿园管理的重视，尤其是对安全管理的重视。幼儿园的安全管理是幼儿身心获得健康发展的重要保证，国家始终把幼儿安全放在突出位置，并出台多项保障举措。如2020年，为积极做好新冠疫情防控工作和托幼机构师生的健康安全管理，教育部连续发布了多份加强疫情防控的政策，要求统筹做好教育教学和新冠疫情防控工作。

让学龄前儿童接受公平而高质量的学前教育成为当今世界各国共同的价值追求。教育质量问题是中国政府一直关注的问题，虽然不同时代政策关注的侧重点不同，但政策对学前教育质量目标的追求一直在不断提升。1978—2022年颁布了17份与教育质量有关的政策文件，政策对学前教育质量的关注经历了从“关注保教质量保证”到“运用质量保证、质量评估、质量监测等多种举措的学前教育质量的综合政策体系”的发展历程。从1979年提出“努力提高保教质量”到2010年提出“把提高质量作为教育改革发展的核心任务”，彰显了保教质量在政策演进过程中的核心地位。

教育公平是指人们获得均等的教育机会，每个人都可以获得满意的教育质量。改革开放之初，国家为了满足群众对儿童教育的要求，提倡各单位积极恢复和建立哺乳室、托儿所、幼儿园，城乡实施的基本是国家包揽的福利制度，学前教育在当时充分体现出了公平性与福利性。20世纪90年代末，受市场经济大潮的影响，原有的一些企业、单位等举办的公办园转为民办园，学前教育的公平性逐步被打破，公益性被挤压。2010年，为了回应城乡区域学前教育发展不平衡的现象，解决“入园难”的问题，国务院颁布了《关于当前发展学前教育的若干意见》，明确重申学前教育是重要的公益事业。党的十九大强调要“努力让每个孩子都能享有公平而有质量的教育”，党的二十大提出“强化学前教育、特殊教育普惠发展”。针对农村学前教育发展缓慢等问题，国家自1978—2022年颁布7份政策文件部署解决农村学前教育出现的问题。2022年中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《乡村建设行动实施方案》，提出“多渠道增加农村普惠性学前教育资源供给”，加快推进农村学前教育质量提升。但由于历史原因，国家对农村学前教育投入不足，普惠性幼儿园比例偏低，目前农村学前教育质量与城市相比仍然存在不小的差距。

（三）政策主体分析

通过文本分析发现，政府作为政策的主要动力源推动了学前教育的健康发展，但作为政策主体的社会组织和家庭有些缺位，没有发挥政策主体的应然作用。

改革开放以后，随着我国经济实力的增强，政府在学前教育领域职能回归本源，经历了“两条腿走路”—“幼儿教育社会化”—“政府主导、社会参与，公办民办并举”的发展轨迹，表现出政府由包揽、辅助到主导学前教育的职责变化。《全国托幼工作会议纪要》提出“坚持‘两条腿走路’方针，恢复、发展、整顿、提高各类托幼组织”，为对“文革”的拨乱反正和推动改革开放后学前教育的发展提供方向性指引。1988年国家教委等多部门联合下发的《关于加强幼儿教育工作的意见》明确指出，“要动员和依靠社会各方面力量，多种形式发展幼儿教育事业”，但政府在这期间的学前教育发展中还没有起到主导的作用。为了改变学前教育的薄弱局面，回应民众对学前教育的美好期盼，使学前教育回归普惠性教育，2010年国家明确“必须坚持政府主导、社会参与、公办民办并举的办园体制”，“地方政府是发展学前教育、解决入园难问题的责任主体”。

社会组织作为学前教育的政策主体，在政策工具上涉及的较少，企业、公益组织等在学前教育中的主体作用未得到充分发挥。多元办园体制是我国学前教育体制采取的应然举措，它有助于公共服务体系的完善，满足群众多样化的需求。改革开放初期，学前教育沿袭计划经济体制下的管理模式，幼儿园都是由国家和集体举办，社会力量参与不多。1986年国家教委《关于进一步办好幼儿学前班的意见》指出，城乡幼儿教育应继续提倡各种社会力量根据自愿、量力原则捐资助学。但由于受经济条件的限制，社会参与学前教育事业的具体行为很少。随着经济体制改革的深入，受市场大潮和当时环境的影响，“坚持依靠社会力量发展幼儿教育”的社会呼声越来越强。在20世纪90年代中后期，政府将学前教育推向市场，很多地方掀起公办园改制风潮，社会力量成为办园主体。由于公办园减少，而民办园又缺乏监管，一些民办园过度逐利，学前教育出现了不少问题。随着“国十条”贯彻落实不断深入，政府政策逐渐开始充分重视各主体的优势与作用，鼓励社会力量以多种形式举办幼儿园，实现协同发展。为了遏制民办园过度逐利行为，国家专门做出规定，规范民办园的发展。但针对国内学前教育的公益活动，我国仍缺乏相应的政策法规支持。

家庭是幼儿健康成长的重要环境，它在幼儿发展的过程中所起到的关键作用，是幼教机构和社会不能替代的。国家非常重视家庭在教育过程的重要作用，通过颁布法律、政策等，尤其是通过《家庭教育促进法》的实施，切实促进了全社会对家庭教育的重视，越来越多的家庭将更多的精力投入到幼儿教育的过程之中，增进了家庭幸福与社会和谐。

六、未来学前教育政策设计展望

（一）创新政策工具，优化政策工具配置

政府在制定相关政策时应根据学前教育的实际，选择适合的政策工具。第一，积极拓展公众参与的政策工具。我国当前的学前教育体制是政府主导的管理体制，要积极拓宽社会组织、公众参与的渠道，使参与的方式更加多样化，鼓励公众积极参与学前教育工作。政策过程应着力加强系统变革工具、劝告或劝诱工具的选择和组合应用，加大学前教育的宣传教育力度，激发公民和社会组织等自主参与学前教育发展的意愿。第二，丰富政策工具的多元化使用。适度减少命令性工具的使用，增加系统变革工具、激励性工具、劝告或劝诱工具的使用。我国区域发展差距较大，要提高学前教育的公平度与质量，就不能简单地使用命令性工具，而应该提高激励性和劝告或劝诱等工具使用频度，以激励地方政府加大对学前教育的投入。第三，不断创新政策工具。为适应“互联网+”和数字技术的发展，如期实现“基本普及学前教育”的目标，学前教育不能拘泥于现有的政策工具，而应结合信息技术的发展不断地创新政策工具，做到精准施策，综合发力。

（二）聚焦政策短板，提升内涵发展

从现有政策来看，学前教育仍是我国教育体系的短板，主要原因在于我国对学前教育投入较少，历史欠账较多，基础研究水平较低。因此，未来必须补齐学前教育的政策短板，推动城乡学前教育共同发展。第一，不断提高学前教育质量。有关部门应注重婴幼儿趣味课程的开发，加强幼小衔接的课程建设；加大对学前教育信息技术的支持力度，提升学前教育的水平；建立中央和地方“一体化”的质量监控体系，明确中央和地方的事权，依据法律法规强制保证保教质量。第二，推进学前教育优质均衡发展。政府应提高学前教育财政投入比例，不断增加公共服务供给，加大对中西部地区教育的倾斜力度，平衡区域间的资源配置。第三，不断提高师资队伍建设水平。政府应完善培训体系建设，除了继续实施“国培”计划外，还要实施省级、市级培训计划，设立教师能力提升专项资金，加大对学前教育教师的培训与业务能力提升的力度，不断提高学前教育师资水平。逐步提高学前教育教师的入职门槛，保证学前教育质量。提高学前教育教师待遇，幼儿园教师应与中小学教师享有同样的待遇，增强职业吸引力。

（三）增加资源供给，协调各方参与

第一，充分发挥政府的主导作用。政府应完善以公共财政为支撑的学前教育发展保障机制，不断完善财政税收的激励政策，不断提高普惠性幼儿园的比例。我国学前教育实行“地方为主，分级负责”的管理体制，这种管理体制造成了学前教育不平等的现象，省级政府部门要强化统筹协调，平衡区域资源配置。第二，鼓励社会组织积极参与。在大力发展公办园的同时，应重点扶持各种公办性质园和民办普惠性幼儿园，培育和引导各种社会力量合力做大做强学前教育，努力增加学位供给总量。在积极推进普惠性教育的同时，也应鼓励其他组织举办的正规学前教育机构发展，以满足公众对学前教育多样化的需求。鼓励公益组织积极开展公益活动，通过捐款、慈善等形式对学前教育进行资助。第三，增强家庭教育功能。借鉴英国“家庭支持”政策的做法，给予学前儿童家庭更多的家庭津贴、托幼服务、税收抵扣等制度性激励，促使家庭承担起学前教育主体的责任与使命。积极鼓励家长参与学前教育，提高家长科学育儿的理念和教育水平，培育爱幼育幼的社会文化，培育家园共育保障机制，促使家庭为儿童成长提供更多的精神陪伴和物质支持。

注释：

①本研究的部分政策文本选自北京师范大学出版的《中华人民共和国幼儿教育重要文献汇编》（1999年）。

②2022年的政策数据截止日期为2022年8月31日。