新时代推进民族地区乡村全面振兴的法治保障研究

高婕　岳书光

关键词：乡村振兴；民族地区；法治保障

一、民族地区乡村全面振兴中法治保障的意义

（一） 法治贯穿民族地区产业兴旺全过程

推进民族地区乡村振兴战略，最重要的就是产业兴旺，产业兴旺是实现农业发展、推动农民富裕和解决乡村问题的基础和前提。当前，我国在解决“三农”问题上形成了以《中华人民共和国农业法》（以下简称《农业法》）、《中华人民共和国乡村振兴促进法》（以下简称《促进法》） 为基础的多层次、全方位的农业法律体系，就农村集体产权制度、农产品质量安全、农用地分类管理等方面对乡村产业发展做出了系统规定。各少数民族地区也以《促进法》为指引，以科学规划、因地制宜、改革创新、精准施策为原则，纷纷颁布了“乡村振兴促进条例”。民族地区乡村一二三产业发展都需要法治作为产业发展的规范、引导和保障，各少数民族地区这些条文的颁布实行，为创造团结稳定的乡村环境、实现农业农村现代化、推动乡村产业发展提供了强有力保障。

（二） 法治是实现美丽乡村建设的重要制度保障

推进民族地区乡村振兴战略，最关键的是生态宜居，良好的生态环境是乡村最大优势和宝贵财富。党的二十大报告提到了要扎实推动乡村生态振兴，在少数民族地区，落后的生产生活条件、落后的社会经济发展时刻阻碍着乡村振兴的进程。在美丽乡村建设方面，民族地区相比非民族地区显得尤为迫切。宪法第二十六条规定的国家保护和改善生活环境和生态环境，以及民法典中的绿色发展原则都为民族地区实现美丽乡村建设奠定坚实的法治基础。同时，法治作为改善、治理生态环境的有力抓手，可汲取与利用少数民族勤俭节约的观念与民族地域特色，构建科学有效的生态治理与监督体系，打造现代化、法治化的绿色乡村。

（三） 法治推进民族地区乡村有效治理

推进民族地区乡村振兴战略，最基础的是治理有效，通过法治助推民族地区乡村社会治理体制建设是推进乡村振兴战略的固本之策。2018年《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》明确了“法治”在乡村治理中的重要作用[1]。2019年中共中央办公厅、國务院办公厅《关于加强和改进乡村治理的指导意见》明确提出建设法治乡村重大任务（涉及立法、执法、司法、守法、公共法律服务等九项任务）。2021年《促进法》通过明确乡镇政府与相关部门的法律职责来巩固脱贫攻坚成果，推进乡村全面振兴。2022年党的二十大报告再次提出当前及今后的目标是要坚持全面依法治国，推进法治中国建设。在推进全面依法治国的进程中，法治乡村建设是其中最基础的一环。在民族地区推进乡村振兴战略涵盖乡村各个领域的全面振兴，而乡村全面振兴的根基就是乡村基层治理工作的顺利进行。只有运用法治手段规范、引导、推进民族地区乡村治理的各个方面，才能有效推进法治乡村建设。

（四） 法治规范民族地区乡风文明建设

推进民族地区乡村振兴战略，最根本的是乡风文明，乡风文明是维护农民利益、增进农民福祉、解决“三农”问题的重中之重。2021年《促进法》的颁布在一定程度上解决了民族地区乡风文明建设的一些问题，随着党的二十大的召开，习近平总书记对于推进乡村振兴战略提出了一些新的要求。此时，法治在规范、推进乡风文明建设中就扮演着关键的角色，通过法治保障的全面性、法律实施的强制性和普遍性去规范民族地区的乡风文明建设，从而推进乡村振兴战略全面实施。

二、民族地区乡村全面振兴中法治保障建设的困境分析

（一） 民族地区乡村产业发展缺乏法律支撑

1、法律体系不完整。2021年《促进法》的颁布在宏观层面为乡村振兴战略的实施提供了法治保障。部分少数民族地区也相继制定了实施条例，如新疆、西藏都于2022年制定了适宜本地区发展的乡村振兴促进条例。但与《促进法》进行对比不难发现，这些条例与《促进法》章节大致相同，只是在其规定的原则上突出了一些地方特色。例如，西藏添加了“边境建设”、新疆添加了“规划先行”，但实际上这些地方法规还是偏原则性的规定多一些。就新疆地区而言，南北疆无论是在经济文化发展方面还是在特色产业方面，其法制需求都存在不同，所以在乡村振兴战略实际执行中，其参于主体依然可能会面临无法可依的窘境[2]。

2、法律执行难以真正落地。在民族地区乡村产业发展中，政府在统筹规划、政策引导、制度保障和监督检查等各个方面都发挥了重要作用。但不可否认，由于相关的制度规定不完善，导致政府在具体实施过程中出现执行难的情况：前无先例可供参照，后无法律政策予以支持。针对民族特色产业，政府一直采取积极鼓励的态度，但在资金支撑、政策扶持、产业监督检测方面还存在一定的滞后性。

3、纠纷化解渠道匮乏。囿于经济发展落后、法律体系不够完善以及群众法治意识淡薄等原因，民族地区农民在处理矛盾纠纷时，第一反应并不是运用法律手段，加上乡村社会是一个熟人社会，很多人认为一旦采取法律渠道解决纠纷就会落人口舌、破坏自己的形象。且通过法律渠道解决纠纷有一定的诉讼成本，会给农民带来经济压力。

（二） 民族地区乡村生态治理法制体系不健全

1、针对民族地区的乡村生态环境立法缺位。2018年3月11日，十三届全国人大一次会议第三次全体会议通过了《中华人民共和国宪法修正案》，“生态文明”写入宪法，为乡村生态法治建设提供了宪法依据。国家层面为了改善乡村人居环境、保障乡村生态环境，制定出台了如《中华人民共和国农业法》《中华人民共和国环境保护法》《基本农田保护条例》等有关法律法规。但民族地区除了具有民族多样化特性，还兼具生态功能区的重要性与城乡二元化结构的差异性。这些条件要求相关制度与条例要综合考虑民族性、地域性与生态要素等多个方面。显然，我国现行的相关法律规定没有针对性地解决民族地区乡村生态环境的突出问题。

2、民族地区乡村生态环境执法监督效能难以保障。首先，立法的缺位导致民族地区乡村环境监管执法工作难以开展，执法部门权责不清晰，执法过程中存在互相推诿、推卸责任的现象。其次，少数民族地区普遍对生态环境危害后果认识不足，对有关环境执法部门的工作不配合。最后，民族地区乡村环境执法部门人员配备不足、执法能力不足，且在工作中存在与少数民族村民沟通不畅的问题。

3、民族地区乡村农民生态意识淡薄。首先，民族地区教育水平较为落后，村民在理解、运用、掌握法律法规方面存在困难。其次，几千年的传统文化习俗加之乡村的经济欠发达，使得一些落后的思想观念根深蒂固、难以剔除，在一定程度上影响了民族地区乡村居民对现代法治文化的理解与认同[3]。最后，正是因为民族地区乡村发展普遍较为落后，依据马斯洛需求层次理论，农民为了满足自己基本的生存需求，盲目追求经济发展，致使乡村生态环境受到极大损害。

（三） 民族地区法治乡村建设治理模式不完善

1、涉农立法滞后。首先，法治乡村建设重点在于“法治”，法律本身的滞后性一定程度上阻碍了乡村振兴战略的推进，且乡村领域立法更是落后于法治体系的建设进程。少数民族地区实施的是“自治”的治理模式，但在乡村自治过程中出现自治人才匮乏、治理主体弱化等现象。其次，部分民族地区存在宗族势力、村霸等灰色力量，阻碍乡村的发展与治理。

2、执法不规范。推进民族地区法治乡村建设，起主导作用的就是乡村基层组织依法运作。但当前民族地区乡村执法工作还存在一些问题：一方面，民族地区基层组织执法能力和执法水平不高，执法过程中出现执法不严、处罚不当、适用法律条文不准确等现象，严重损害乡村执法人员权威性。另一方面，由于执法主体分散、权力交叉，在实际的执法过程中容易出现有利抢先、无利互推、抓一阵管一阵的情况。

3、司法保障不充分。首先，公共法律服务程序不规范。导致参与乡村公共法律服务工作的人员存在敷衍了事、虎头蛇尾等问题，相关的援助律所存在积极性不高、办案质量差等问题。其次，司法资源匮乏。少有律师、法律顾问、公证人员自愿去乡村开展法律援助工作，村民对法律知识的吸取大多来源于广播电视，其对法律的认知只停留在表面。最后，民族地区村民深受传统文化影响，对法律还持有一种敬而远之的态度，对待矛盾纠纷还是尽量回避运用法律途径维权。

（四） 民族地区乡风文明建设法制体系不健全

1、法治保障路径匮乏。乡风文明建设工作是一项复杂的、长期的、系统的工作，只有以完善的法律法规做保障，才能使其得以持续、规范开展。但在少数民族地区，乡风文明建设的有关制度和机制不够完善。立法层面也仅有《促进法》作为其基本性、原则性规定，虽然部分地区也因地制宜地制定了地区实施条例，但也仅是原则性条例。

2、村民综合素质不高。作为推进乡风文明建设的直接推动者与参与者，村民综合素质的高低将直接关系到乡风文明建设成果的好坏。落后的思想观念制约乡风文明发展，且由于民族地区经济发展水平较为落后，法治意识淡薄问题以及宗教问题在部分落后乡村显得较为突出。

三、民族地区乡村全面振兴中法治保障建设实施路径

（一） 法治助推民族地区乡村产业发展

1、民族立法促进特色产业发展。以新疆地区为例，新疆是一带一路的重要通道，具有独特的人文、地理优势，在对周边国家的开放和合作中具有不可替代的得天独厚的优势。新疆地区语言文字、生活习俗、宗教信仰、文化传统以及北疆棉花产业、南疆特色林果产业、特色旅游产业等等，各方面都是民族文化产业发展的深厚基础。要结合《农业法》《促进法》，有针对性地制定具体的实施细则对民族地区乡村特色产业进行规范，使其制度化、现代化发展。

2、“大数据+司法”保障特色产业发展。乡村产业振兴离不开公正司法，民族地区乡村产业振兴更需要加强基层司法组织建设。在法院、检察院等司法机构中选拔任用少数民族工作人员，并派驻司法人员对民族特色产业发展提供法律援助、指导，对矛盾进行及时的调解与沟通，对于不愿意通过调解解决纠纷的，也要及时告知其要通过合法渠道维护自身权益。可以定期举办“司法+商业”互动活动，丰富公共法律服务模式。联合法检机关及区域内品牌产业、知名公司定期为特色产业的开发、技术服务、推广宣传等提供指导，从人才与技术两方面丰富乡村特色产业发展的渠道。

（二） 法治保障民族地区美丽乡村建设

1、利用民族地区自治优势加大环境立法。建设民族地区美丽乡村，首先应制定科学合理的乡村生态环境保护制度，对重点地区、重点资源实施严格保护，对旅游景点采取按时开放按点结束的经营模式，对自然资源的開采利用要有限度，要守护山水林木等天然资源，实现资源可持续利用与生态宜居乡村建设有机结合。

2、落实民族地区乡村环境质量监督机制。首先，要构建多元主体环境监督制度，以政府为主导，乡镇企业、村组织、村民共同参与，明确责任分配，共筑环境保护合力。其次，要建立绿色乡村建设的专业执法队伍，建立集专业知识、民族语言、科学技术为一体的执法队伍，切实加强乡村生态监督、生态治理和生态屏障保护。

3、落实习近平生态文明思想，提高农民参与度。习近平总书记反复强调：“绿水青山就是金山银山”。民族地区乡村普遍存在一系列的共性问题，如生产生活方式较为粗放等，且由于民族地区教育资源不发达，农民自身受教育程度不高、自身环保意识较差，导致乡村生态环境污染形势严峻。因此，要培养提高民族地区乡村居民的法治意识与生态治理意识，提升村民参与生态环境保护的积极性。可以建立教育培训平台，村民可以通过平台学习法律知识、环保政策。

（三） 法治构建民族地区乡村治理体系

1、构建自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。党的十九大提出要构建自治、法治、德治“三治”相结合的乡村治理体系，并提出要在“三治”体系下实现乡村的治理有效[4]。在民族地区乡村振兴过程中，要以自治为中心，深度融合德治与法治的关系。在治理的过程中，村规民约的设立是乡村治理的有效手段，民族地区村规民约的制定要充分考虑到多民族的因素——多民族、多风俗、多习惯，要在尊重各少数民族风俗习惯的基础上制定适用于全体村民的制度，这样村民的各项基本权利才能得到有效的保障。此外，乡村治理离不开法治和德治的结合，民族地区德治不仅仅是指村民用道德进行自我约束，更是指在乡村治理过程中充分尊重民族习惯、民族文化，打造“特色民族乡村”，营造良好的乡村治理氛围。

2、完善民族地区乡村基层自治组织建设，实现科学治理。具体而言，一方面，要提升民族地区乡村基层领导干部的法治思维，注重对少数民族干部法治思维、法治意识的培养，增强领导干部运用法治思维和方式推动乡村治理、乡村振兴，另一方面，要丰富民族地区乡村法律人才队伍建设，在乡村基层组织队伍建设中纳入多民族的法律人员，同时可与学校、政府等相关单位建立双向培养机制，对工作出色的大学生或公职人员设定激励机制。

3、健全乡村公共法律服务体系，推进法治乡村建设。民族地区乡村要建立功能完善、设备齐全的法律援助机构，增强乡村公共法律服务的基础设施建设[5]。民族地区政府、律协、法检系统要定期、定向地向周边县市、乡镇提供无偿法律服务，并做好咨询记录和跟进工作。基于民族地区民族多样性的特点以及群众现实的文化知识水平，乡村公共法律服务机构的设置要考虑多民族、多语言的特性，打破语言壁垒，采用双语纠纷解决机制。

（四） 法治为乡风文明建设保驾护航

1、“民俗”与“法治”共治，共筑乡风文明建设。乡村能不能振兴，要看乡风好不好。文明乡风建设既是乡村振兴的重要内容，也是乡村振兴的重要推动力量和软件基础。推进乡风文明建设离不开法治，首先，要以《促进法》及其他相关法律为依据，并结合当地的实际情况和需求，制定适宜当地的实施条例，并且要强调其重要地位。各地在具体实施过程中，可以将乡风文明建设作为评估优秀乡村、模范乡村的重要指标。其次，也要注意到地方特色、民族文化、风俗习惯与法治的深度融合，各地政府、乡镇自治组织在具体执行过程中也要注意执行力度与村民接受度的问题，将“民俗+法治”共治模式深入人心。

2、“民族特色+法治”协同，协力打造文明乡村。在推進民族地区乡风文明建设过程中，民族特色乡村建设与法治乡村建设需要同步推进、同步发展。在以法治推进乡村建设同时，要充分发挥民族特色在乡村建设中的作用，可以在政府内部设立具有本地特色的民族工作队伍，加快文明乡风建设的推动进程，以打造民族特色乡村为乡风文明建设的着力点。同时，也要注重法治在其中的重要地位，要以党的方针、政策为指导，以法律法规作为规范行为的底线与红线。使民族特色乡村建设与法治乡村建设并行，协力共筑文明乡村。

作者简介：高婕（1998-），女，新疆沙湾人，硕士在读，研究方向：宪法学与行政法学；岳书光（1972-），男，山东济宁人，博士，副教授，研究方向：行政法学。

（责任编辑 王昕）