德宏州边境联防联控体系建设及其功能升级的思考

◆ 杨 啸 张国平

边境联防联控是针对发生在边境地区的重大风险和非常规突发事件，通过应急管理结构与功能的调整而作出的现实回应。新冠疫情发生以来，德宏州认真落实习近平总书记“四问”和中共云南省委“五个全面”防控要求，重构和完善边境治理体系，建立以联防所为枢纽，党政军警民联动，人防、物防、技防“三防融合”的边境联防联控体系，有力保障战疫固边取得决定性胜利。随着疫情防控进入后疫情时代，深入贯彻落实中央“疫情要防住、经济要稳住、发展要安全”的总体要求和云南省两会提出的“巩固‘党管、政建、警用、军联、民参’的强边固防格局”的总体部署，按照中国德宏州委“推动疫情防控和边境管控有效经验做法创造性转化、常态化运用”的要求和“打造边疆治理现代化标杆”的目标，全面分析和总结疫情防控三年来边境联防联控体系建设的利弊，结合后疫情时代强边固防新形势新要求，提出推进边境联防联控体系功能升级的政策建议，有助于为疫情防控和边境管控有效经验做法的创造性转化提供政策参考。

一、边境联防联控体系建设的基本做法

（一）充分发挥党的领导核心作用

第一，扛实政治责任，发挥党管边防的政治优势。德宏州深入学习贯彻习近平总书记关于强边固防的重要批示指示精神，认真落实党中央、国务院和云南省委、省政府关于强边固防的决策部署，始终扛实强边固防政治责任。自新冠疫情发生以来，面对境外复杂的疫情、战情以及境内持续增加的疫情防控和边境管控压力，德宏州委、州政府全面深化管边领导体制改革，明确党管边防的领导地位，建立管边控边体制机制，把党建引领基层治理贯穿疫情防控和强边固防全过程，充分发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用。

第二，实施“五级书记抓边防”和边境线“五级段长制”。在明确省级段长的基础上，德宏州委、州政府及时明确德宏州、县（市）、乡（镇、街道）、村（社区）的段长，健全完善“五级书记抓边防”的工作责任制和五级段长守边防的机制，省、州、县（市）、乡（镇、街道）、村（社区）五级领导班子成为抓党建促强边固防的“一线指挥部”，构建了自上而下、全面贯通的边境立体防控体系。

第三，成立联防联控战时指挥部。在疫情肆虐之际，德宏州及时启动防控境外疫情输入紧急状态一级响应，成立联防联控战时指挥部，由州委书记担任指挥长，搭建了州、县（市）、乡（镇、街道）三级贯通、集中统一、高效顺畅的边境一线联防联控指挥体系，抽调精兵强将入驻指挥部，通过前线执勤点、作战指挥部的值守和边境视频巡查，做到每天24小时边境一线有巡逻防控、重点部位通道有人员力量封控。

（二）党政军警民“五位一体”合力强边固防

第一，成立边防委员会，为统筹工作、整合力量奠定组织基础。为全力维护边境和谐稳定，促进边疆繁荣发展，德宏州成立边防委员会。边防委员会由州委书记任主任，州长任常务副主任，州委政法委、德宏军分区、州公安局等单位的主要负责人为副主任，军地58 家管边业务部门为成员单位。此外，不断健全完善强边固防工作体制机制，成立了作为党委实体工作部门的县（市）、乡（镇、街道）边防委员会，边防委员会下设办公室，63 个抵边行政村成立边防工作领导小组。以上举措明确了党管边防的领导体制，有力提升了边防委员会权威，成为党政军警民合力强边固防的组织基础。

第二，将各级边防委员会办公室设为同级党委工作部门。边防委员会下设的办公室是同级党委的工作部门，负责处理日常事务。理顺工作体制，党政军警联署办公，办公室工作经费纳入地方财政预算给予保障，破解了长期制约边防工作发展的“瓶颈”。

第三，定期召开会议，研究部署工作，合力治边。德宏州委每年召开一次议边会议，决定边防工作重大事项。边防委员会常态落实联防联控各项工作机制，定期召开边防工作会议，研究部署边境管控重要任务。德宏州每季度、县（市）每月召开边防委员会联席会议，会同上级决策部署，共同研究管边形势对策，互通工作开展情况，互提部门联防需求，有效解决各管边单位互不隶属、条块分割、难成合力的问题。

第四，组织多方力量联合巡逻执勤。常态化组织武警边防部队、公安、民兵、护边员等力量联合巡逻执勤，重点地段实施每周定期联合巡逻，重点部位以联合设卡方式常态化开展联合执勤。与此同时，依托抵边警务室、抵边联防所和边境社区网格，以强边固防突击队、边境管理专职辅警、护边员、民兵和群众自治力量为主体，开展“党员守边关”活动，确保边境地区安宁。

（三）以抵边联防所为枢纽，人防、物防、技防“三防融合”

第一，加强边境人防体系建设，发挥人防关键作用。德宏州积极整合各方力量，按照在边境线上每公里配备2 人的标准，在全州4 个边境县（市）选优配强了一支护边员队伍，常态化参与边境巡防管控。为了盯紧封控点，严卡重点部位，军警地三方实行防线前推,优化卡点设置，全天候开展封堵检查。

第二，构建“两网夹一路”物防体系，发挥“物防”的基础作用。建成以隔离墙和铁丝网为主的边境物理阻拦设施900 余公里、边境巡逻路116 公里，其中“两网夹一路”覆盖边境线460 公里。同时将边境阻拦设施、边境联防所、民兵居住区域划为封闭严管区，共划定严管警戒区113 平方公里。

第三，加强技防工程建设，发挥“技防”支撑作用。安装视频监控设备、电子围栏、报警器、人脸识别等技防设施1.8 万余套，布局5846 个点位。设立电子预警系统、无人机反制系统，防止高空运物和高空侦察，借助“视频大数据”“联防联控指挥调度”“视频快侦”等大数据平台，实施信息化管控。

第四，建立抵边联防所，发挥联防所枢纽作用。在边境一线建立了259 个抵边联防所、21 个抵边警务室，依托抵边联防所构建“1 个联防所+N 个卡点”的边境联防联控新模式。选派精干警力进驻乡（镇、街道）联防指挥中心，挂钩联系联防所，发挥协调指挥、联勤联动等作用；创建边境派出所、抵边警务室和联防所的联动机制；通过业务培训、处置演练、督导检查等，不断提高联勤联动的能力和水平，确保“三防融合”运行顺畅。

二、边境联防联控体系的实践成效

（一）有效阻断境外疫情输入

疫情发生前，德宏州边境一线大部分地段沟渠相连、村寨相依、无天然屏障，小路便道众多，边境管控形势复杂。疫情发生后，德宏州经历了多次疫情，累计报告新冠阳性感染者1906 例，其中本土937 例。2021 年，传播链52 条；2022 年，传播链61 条。呈现出多点、多元、多链渗透、多毒株流行、“人、物、环境”多因素传播等特点。因此，德宏曾成为疫情输入压力最大的州，是我国外防输入的前沿和第一线。为了牢牢把疫情控制在边境一线，守住疫情不外传的底线，德宏举全州之力建成边境联防联控体系，有效解决了边境一线无天然屏障和隔离设施的难题。人防、物防、技防高度融合，最大限度地阻断了疫情从境外向境内的大规模输入，境外输入病例得到有效控制，确保了境内人民群众生命健康安全。

（二）有效打击涉边违法犯罪活动

长期以来，边境村寨的边民“靠边吃边”问题非常严重，边民参与偷渡、走私和违法犯罪的情况比较突出。边境联防联控体系构建完成之后，对“偷引带、走私、吸贩毒”等跨境违法犯罪活动形成了强大的震慑、增强了打击力度。德宏州依托边境联防联控体系先后侦破了系列专案、要案，摧毁了在边境一线长期活跃的偷渡、走私、吸贩毒网络团伙。2022 年，全州共侦破各类跨境违法犯罪案件2100 起，抓获犯罪嫌疑人2800 人，打掉团伙80 个；毒品综合治理工作取得“六个下降”的明显成效，其中：现有吸毒人员同比下降23.2%，新发现吸毒人员同比下降34.9%。各类跨境违法犯罪高发的势头得到根本性遏制，社会治安环境明显好转，老百姓的安全感大大提高，边疆治理能力全面提升。

（三）有效增强边境各族群众的守边意识和国家认同

边境联防联控体系的建立，尤其是边境物理拦阻设施的全线贯通，极大地改变了边境一线“有边无防”的历史。疫情期间，德宏州成千上万名党员、干部、群众积极参与守边抗疫，用血肉之躯在边境一线筑起了防疫钢铁长城。全州130 多万人民群众在州委、州政府的坚强领导下，团结一心、众志成城，开展防疫人民战争，涌现出了以吞静为代表的一大批优秀共产党员和抗疫英雄。这一切都彰显出中国共产党领导的政治优势和中国特色社会主义制度优势。党领导的战疫固边实践，客观上强化了边民意识，激发了边民的国家意识和国家认同，广大群众为国守边的责任意识显著增强。

三、边境联防联控体系实施中凸显的问题

（一）边民日常生活交往互动受阻

“国之交在民相亲，民相亲在心相通。”德宏与缅甸山水相连，边民日常交往历史悠久。全州建立边境联防联控体系后，客观上导致中缅边民之间生产互助协作、婚丧嫁娶、民族节庆联欢等日常生产生活互动交往受阻。抵边村寨的缅甸籍媳妇说，疫情三年没有回过娘家了，现在只能通过手机微信聊聊天，有时候想家想得掉眼泪。未婚的小伙子说，现在管得严，没办法娶缅甸媳妇，有点难找对象了。此外，边民互市中断，导致边民收入减少，影响了边境地区经济发展。缅甸边民种植的甜脆玉米等农产品不能运进中国，导致农产品滞销，影响了中缅边民胞波情谊。

（二）边境村寨劳动力紧缺问题凸显

农忙季节，边境地区需要大量劳动力抢种抢收。为解决农业劳动力季节性供给不足，边境一线的农业生产经营者通常能以较为低廉的价格雇佣缅籍务工人员弥补空缺。而边境联防联控体系建立后，跨境人员往来被阻断或禁止，致使边境一线生产务工人员大量短缺。季节性用工荒的出现，导致工价不断上涨，边民的生产生活受到一定影响。种植西瓜的老板说，以前雇佣缅甸人很多，工钱一天40 元，很便宜，现在一天100 元也很难雇佣到中国人；村寨里有人家盖房子，因为缅甸人进不来，工价太高，房子停工两年了还没有盖起来。

（三）不利于国家战略的实施

建设面向南亚东南亚辐射中心，是云南主动服务和融入国家发展战略的重要抓手。在“一带一路”倡议推进中，民间交往是国与国关系尤为重要的社会根基。而边境联防联控体系的构建，客观上影响了中缅两国边民的交流互动，限制了云南发挥辐射作用，不利于国家战略的实施。

四、推进边境联防联控体系功能升级的建议

综合来看，在疫情防控期间，边境联防联控体系建设虽然利弊兼具，但从实际防控效果和实现强边固防的长期目标来看，显然利大于弊。进入后疫情时代，边境联防联控体系的防疫功能虽逐渐弱化，但强边固防和兴边睦邻的功能使命更加凸显。因此，推进边境联防联控体系功能转型升级，最大限度地克服和消解因疫情升级管控带来的弊端刻不容缓。

（一）进一步强化边境联防联控体系“铜墙铁壁”防守功能，有力有效阻断跨境违法犯罪活动

第一，加强联防员招聘、管理和培训。健全完善联防员管理体制机制，强化监督，奖惩并举；加强思想教育、业务技能培训，提高联防员守边固防的素质和本领。尤其是要依据边情、立足本地、依靠群众、专兼结合，不断充实联防员数量，尽快建立一支结构合理、人员稳定、素质过硬的专业化、职业化联防员队伍。

第二，持续加强物防建设。认真研究、用好用活相关政策，利用国家、省、州边防委员会联合议边等合力管边治边机制，积极主动向省、国家争取边境防护设施建设和维护资金，有效化解地方债务，全力做好“两网夹一路”设施的管理维护，持续加固“两网”，尽快硬化畅通“一路”，为边境抵边联防所配置巡逻交通工具，争取网内尽快实现车辆巡逻，提升人车同防的协作效率，强化强边固防工作。进一步健全完善联防所防护、巡逻等方面的软硬件设施设备，充分保障联防员生活物资和工资待遇需求，确保联防员能够安心守边护边。

第三，不断提升技防水平。认真贯彻省委、省政府推进智慧边防建设要求，全面总结和运用好疫情防控中积累的数字化治理成果和经验。聚焦重点、突出优势、循序推进，利用智能穿戴、移动缉查、自动识别、热力感应等技术，完善互联互通的大数据平台建设。加强数据运用的安全管理，建设智能管控、全时段、全维度的精确防控体系。持续加强智慧化、信息化、无人化边防建设，不断升级更新技防设施设备，努力提高技防水平。不断减少对人防的过度依赖，有效阻断和打击边境电信诈骗、无人机走私贩毒等跨境违法犯罪活动。

（二）优化边境联防联控体系“人货两通”功能，确保中缅人员、货物、车辆便捷出入境

第一，构建边民便捷出入境体制机制。根据实际需要，在边境沿线合法、规范地设立多个卡口站所，每个乡（镇、街道）设立一个便民卡口站所，简化边民办证手续，针对邻近边民发放长期或短期出入境证件，推行绿色通关、紧急救助通关，科学合理地引导边民规范有序出入境，实现中缅边境一线“人货两通”，增进两国边民的胞波情谊。

第二，规范入境务工人员的管理和服务。为入境务工人员通关提供高效优质服务保障，切实解决入境边民信息和办证信息不匹配、非法务工境外人员数据收集不完整和部门间信息不能有效共享形成的“信息滞后”“信息孤岛”等问题，重点为其提供快速、高效审批跨境务工一站式服务。完善细化边民就业居留管理制度，明确手续要求和办理规范，彻底改变过去边民任意出入境、一些执法人员随意处罚的松散混乱局面，保护入境务工人员的合法权益。

第三，增加边民互市通关的便捷度。积极回应和服务边贸的恢复与发展，提升边民通关便捷化、智能化水平，扩大自助通关比例。通过安装检测仪，提升货物查验速度，提高通关效率，降低通关成本。增加小宗商品通关便捷度，确保边境人员、车辆、货物畅通，进而推动边民互市的逐步恢复和良性发展，不断巩固拓展边境乡村脱贫攻坚成果，扎实推动边境乡村振兴和现代化边境幸福村建设，切实提高边境各族群众的获得感、幸福感、自豪感。

（三）强化边境联防联控体系“形象塑造”功能，打造展示国家形象的重要窗口

第一，先行先试打造“德宏样本”。德宏州可依托区位、政策、资源和疫情防控、强边固防国家试点经验等独特优势，立足提升边境联防联控体系的国家形象塑造功能，开展边境联防联控体系服务国家形象塑造的系统设计，打造边疆治理现代化标杆的“德宏样本”。

第二，强化对外“形象塑造”功能。充分利用州、县（市）和乡（镇、街道）对缅会晤合作机制，加强中缅双方各层级各方面的沟通交流。高度重视、关切缅方的合理诉求，多渠道多方式化解缅方和国际社会疫情期间对中方边境管控升级的误解。持续增强和巩固中缅两国间长期积累形成的互尊、互信与合作。向缅甸民众和媒体展示真实的中国国家形象，进而向国际社会积极主动宣传、介绍中国边境的防控立场和固边措施，讲好兴边稳边、安邻睦邻、互利共赢的中国故事。努力把边境联防联控体系打造成具有吸引力、感召力、软实力的展示和传播国家形象的重要窗口。

第三，强化对内“形象塑造”功能。充分整合各种传播、沟通平台和手段，对模范人物、典型经验、鲜活事例进行报道和宣传。通过建立边境疫情防控和强边固防成果展览馆、现场观摩基地和培训基地等，展示疫情防控三年来边境联防联控体系建设成果和正面效应。总结、提炼和宣传疫情防控、边境管控的“德宏经验”，教育、引导各族干部、群众牢固树立国家意识、民族意识和国防意识，增强边境联防联控体系维护国家形象功能的普遍认同。