撬动治理资源：新时代以党组织引领城市公共空间治理的类型学研究

2023-09-16王崇

郑州轻工业学院学报(社会科学版) 2023年4期

摘要：以党组织引领社会治理是中国情境下重要的本土性治理方式。基于田野调查发现，该治理方式的重要作用在于通过发挥党组织功能以撬动社会治理资源。以党组织引领城市公共空间治理表现为三种不同的类型：党组织牵头提供型、党组织借助市场力量型、党组织与社会协商型。比较分析上述三种类型发现，在基层治理资源不足的情况下，党组织在治理过程中分别发挥了内部挖潜、外部整合、疏通梗阻的作用，表现出撬动资源的崭新治理逻辑，形成了具有中国本土特色的治理探索。

关键词：党组织；城市治理；公共空间；类型学

中圖分类号：D630

文献标识码：A

DOI：10.12186/2023.04.004

文章编号：2096-9864（2023）04-0028-08

城市基层治理是国家治理的基石。伴随着中国城市化进程的加速推进，城市基层人口规模扩大、人口密度增高，基层公共事务同时呈现出复杂化、多元化的态势，人们常用“上面千条线、下面一根针”“上面千把锤、下面一根钉”来描述城市基层治理资源少、治理任务重的现状。然而，现实情境下，在中国城市基层庞大的治理规模与有限的治理资源之间形成一定张力的情况下，城市基层整体上依然实现了较为良好的治理成效，并回应了城市人口不断集聚增加等带来的基层公共治理难题。

如何解释上述现象？从城市公共空间治理问题切入，基于田野调查发现，回答中国城市公共空间有效治理的治理资源之问，答案在于：通过城市基层党组织撬动治理资源。城市公共空间是城市居民公用共享的空间，也是最普惠的民生供给内容，如居民小区公共停车场、居民活动广场（活动室）等。通过城市基层党组织撬动社会治理资源以推进城市公共空间有效治理呈现出一种崭新的治理逻辑，在实践中具体体现为不同的类型，党组织在其中分别发挥了内部挖潜、外部整合、疏通梗阻等不同的作用，形成了具有中国特色的本土性治理经验，构成了世界百年未有之大变局下“中国基层之治”图景的重要组成部分。

一、文献回顾与研究进路

目前，伴随城市化快速推进，围绕城市基层治理与党建的关系、城市公共空间治理，学界已逐步给予关注，并形成一些重要研究成果，一定程度上回应了现实中公共空间治理存在的理论与实践问题。

在城市基层治理与党建的关系方面，学者们研究发现：其一，城市基层党组织建设在引领社区治理过程中发挥着重要作用，有助于加强党组织和居民之间的联系，提高治理效能［1］。其二，以党组织建设引领社会治理蕴含了跨组织协调、推动治理共同体成长等要素，可通过激励机制、整合机制等措施应对社会治理转型过程中的挑战与问题［2］。其三，在党建引领社会治理过程中，党组织在事实上发挥了价值倡导、资源整合和利益协调的作用，有利于打造社会治理新格局［3］。其四，党建引领推动实现了基层社会的“再组织化”，破解了社会治理中的“碎片化”难题［4］。国内学者对城市公共空间治理问题进行了探讨。陈水生［5］关注了中国城市公共空间的生产逻辑，认为城市公共空间生产受到权力逻辑、资本逻辑和生活逻辑的共同影响，要警惕在权力逻辑和资本逻辑影响下城市公共空间生产所产生的失衡与异化现象。孙志建［6］关注了城市公共空间的治理模式，认为通常情况下城市公共空间治理存在以国家或公共部门为中心、以市场私营主体为中心、以使用者为中心的治理模式，陈水生［7］认为这三种治理模式分别注重依靠国家财政与法律、注重依靠市场收益、注重将空间治理权力分散至各类社会组织或当地社区。陈进华［8］关注了中国城市空间发展进程中的城市风险化现象，从城市风险治理角度，将城市公共空间治理视为防范和化解城市化进程中风险问题的重要组成部分，呼吁人们提升重视程度。刘兆鑫［9-10］研究了城市公共空间的本质属性、公共空间治理中的空间正义问题，认为公共秩序是城市公共空间的核心特征，城市公共空间治理应当以空间正义作为价值追求，可以运用协商对话机制、公共决策机制、启蒙教育机制等治理机制，同时，陈水生等［11］认为要重视公民参与公共空间治理的重要价值。国外学者对公共空间的本质属性进行了探讨。A.P.Samuelson［12］认为公共空间属于公共产品的范畴，每一个人对于该产品的使用并不减少他人对该产品的消费;J.Torronen［13］认为对于城市公共空间的治理，可综合运用法律约束和道德约束等多种方式。

通过梳理发现，既有研究关注了以城市基层党组织建设引领社会治理的功能与优势、城市公共空间的生产逻辑，分析了城市公共空间治理的通常模式和理论层面上的相关治理机制，但是其主要集中于宏观层面分析和理论探讨，尚未从场景化、具体化的实地案例中呈现城市公共空间生产的微观过程，而植根案例场景的微观细节呈现，将有助于挖掘并充分展现具体的治理过程，从而跳出从宽泛意义分析城市公共空间治理的模式，深化人们对于中国情境下城市公共空间治理问题的认识。

鉴于此，本文拟以田野调查为“小切口”，聚焦并呈现城市公共空间治理的微观过程，阐释以党组织引领城市公共空间治理何以可能、何以有效，并在此基础上，进一步审视中国城市基层治理过程中通过发挥党组织功能以撬动社会治理资源、推进基层社会有效治理这一具有中国本土特色的治理探索，阐释“中国之治”何以不同于西方治理实践。

二、研究方法与案例描述

理解中国城市党组织何以引领公共空间治理，一方面，必须具体呈现公共空间治理过程中不同的行动主体及其微观互动过程；另一方面，需要运用中国国家政权与社会互动关系理论指导并观察公共空间治理案例。在此基础上“解剖麻雀”，挖掘并分析以党组织引领中国城市公共空间治理的具体类型，进而呈现中国情境下城市公共空间治理的内在逻辑。

1.研究方法

为便于深入理解中国城市公共空间治理过程，本文基于田野调查，采用参与式观察和半结构化访谈方法，对中国城市党组织引领公共空间治理的案例事件与过程进行研究。通过分析描述并挖掘事件及其运行过程，对事件的实践逻辑进行动态解释，以助于实现对于问题的深入把握，为研究公共事务治理提供关键途径。

为保证案例研究的有效性，我们在研究过程中注重如下几点：其一，注重案例选择的差异性。案例选择涵盖不同城市内部不同的所辖区（县）、街道、社区，均满足案例研究要求。其二，注重案例呈现的客观性。在介入案例场景的过程中，深入到所研究对象的生活背景中，客观呈现事件中的行动主体、关系与过程，理解案例的发生背景与过程。其三，注重以理论指导并观察案例，实现理论逻辑与案例事件相互结合。用案例事件素材分析回应并丰富既有理论，将案例分析过程与现有理论、经验研究成果进行有效对话。对此而言，与西方社会治理模式不同，在中國情境下，学界已逐渐关注到在党政体制［14］下以政党力量带动并整合社会力量成为重要的实践模式。这种模式有效表达了国家偏好与意志、有效组织了社会力量、保持了政治与社会秩序的稳定等，取得了国家组织以自身力量引导并激活社会［15］、国家让社会有效运转起来［16］、政党发挥“主体补位”［17］功能等重要成效。然而，既有研究尚未对城市公共空间治理微观过程给予深入探讨，也未能进一步呈现党组织引领城市公共空间治理何以可能、何以有效，这为本研究提供了进一步拓展和深化的空间。

2.案例描述

本文通过长时段、跨区域、分类别的田野调查和访谈，收集城市公共空间治理案例。为了保证研究案例选择的差异性，案例调研地点选择包括A地级市所辖若干区（县）与街道、社区，K地级市所辖若干区（县）与街道、社区，围绕调研所在城市公共空间治理问题，收集调研案例，对调研城市所辖区（县）、街道办事处、社区工作人员和居民进行访谈。在此基础上，分别对所收集案例进行分析和筛选，按照学术规范对相关调研案例进行处理，包括对访谈对象的姓名等信息进行匿名化处理，按照基层党组织在城市公共空间治理过程中所发挥的不同作用，最终筛选出三个具有类型学意义的典型调研案例。

三、新时代以党组织引领城市公共空间治理的类型学分析

本文沿着国家政权组织与社会之间相互关系这一学术脉络，重点聚焦三个具有类型学意义的典型调研案例，呈现国家政权组织与社会力量之间互动的微观过程。在类型学分析基础上，阐释中国情境下党组织何以撬动社会治理资源并推进城市基层公共空间有效治理。

1.内部挖潜：党组织牵头提供型

在我国城市公共空间治理过程中，由城市基层党组织牵头，挖掘、整合并充分利用内部空间资源，转化为城市公共空间，化解公共空间治理矛盾，成为一种具体的治理类型。在该治理过程中，基层党组织通过发挥内部挖潜的作用，一定程度上回应了社会力量对于国家政权组织提出的合理公共诉求。这一城市公共空间治理类型，可见以下对A市B社区群众W的访谈资料。

访谈资料1：我们社区（A市B社区）群众在国庆节联欢活动排练的时候，没有合适的地方排练，像平时不刮风不下雨的话，还可以在广场或外面，下雨或者是晚上了，还真得要在室内练。我们跟社区领导反映情况后，我们社区书记就召集我们开会，讨论怎么解决这个事儿，后来领导就决定出面把我们社区服务中心的一个平时不怎么用的空置房间给腾空了，又安排人重新打扫了一遍，当作以后社区里边的活动场地。然后，我们就搬到那个活动场地排练了，感觉确实比以前好多了，至少是方便了。（访谈编码20220912AB01W）

从上述对于社区群众的访谈内容可以看出，国家政权组织对于社会公众合理的公共利益诉求给予了及时回应，这也是中国本土重要的治理传统。有研究指出，类似的“生活小事”治理事实上构成了中国基层治理的重要维度与特色，不同于西方国家治理过程中国家与社会之间彼此分割或界限分明的特点［18］，以政党为领导核心的中国国家政权组织与社会之间的关系表现为基于充分互动基础上命运与共、相互融合的特点。

2.外部整合：党组织借助市场力量型

在城市公共空间治理过程中，除在一些情况下由基层党组织牵头进行内部挖潜以回应社会公共诉求外，还表现为基层党组织通过发挥外部整合作用，以签订租赁合同等方式加强与辖区内企业等市场主体合作，在现有公共空间资源较为紧缺的情况下，盘活各类空间存量资源，满足城市居民公共空间需求。这一城市公共空间治理类型，可见以下对A市C社区群众X的访谈资料。

访谈资料2：我觉得我们社区（A市C社区）这几年发展得挺好的，像社区里边的图书阅览室、老年活动室、社区活动室都有了。因为社区里边每年都有集体经济收入，我们社区那边有一些临街的门面房，属于集体财产，之前已经出租给附近商户了，但是每年租金比较低，一些商户反映说如果营业面积扩大了，他们每年愿意支付更高的租金。后来社区书记还有工作人员去跟临街门面房后面的住户做思想工作，按占用面积给予补偿，打通了门面房后面空置的院落，还有一片都长草了的空地也给重新整理了一遍。这样一算，房屋租金提高了，社区里边除了正常分红，每年还有多余的钱。社区领导又跟社区旁边一个企业谈，他们有空置的场地和房间，离我们很近，因为不临街，租金也很低，我们社区这边跟他们签合同，把那些闲置的场地和房间都利用起来，建成了社区活动室、图书阅览室，平时像我们没事了也可以去转转。（访谈编码20220618AC01X）

从上述访谈内容可以看出，在城市公共空间治理过程中，基层党组织通过借助市场力量，发挥外部整合作用，推进城市公共空间资源有效供给，实现了辖区企业、社区居民等不同主体之间利益共赢，克服了现有公共空间资源不足所带来的矛盾与困难。

另外，基于我国党政体制的运行逻辑，在城市基层党组织引领公共空间治理过程中，一些基层党组织根据走访调研，了解社区群众诉求，组织召开党政联席会议等，听取业主委员会等的意见和建议。在此基础上，以政府职能部门发文的形式明确城市公共空间治理与优化方案，以公开招标等方式引入具有建设资质和经验的施工企业，发挥并整合企业资本、技术优势，形成城市公共空间建设与改造的资金共担机制，确定责任与分工，签订项目建设协议，提升城市公共空间治理能力。这可见以下对K市M社区工作人员Y的访谈资料。

访谈资料3：我们社区（K市M社区）其实是跟周边其他街道、社区一块儿参加了区里面组织的公共停车场建设改造提升行动，这个提升行动主要是吸纳有资质的企业来投资并参与社区和周边公共停车场的建设、改造。我们这里的车位需求量很大，建设的时候还把社区周边的边边角角、废弃角落、年久失修的车棚都给重新规划利用了。公共停车场改造提升任务完成后，参与建设的企业可以根据协议规定，按照市场调节价格，收取一定年限的经营费用，用于补偿建设成本。协议期满后把这些设施再转交给政府，性质上属于公共设施，由政府来统一管理。但是，这个建设过程必须招标投标、必须签协议，也必须吸纳社区群众的意见，规划的方案还要报给规划部门审批通过，只有符合这些条件了，才能开始建设。（访谈编码20221002KM03Y）

根据上述案例中对于社区停车场改造升级过程的介绍，作为城市公共空间治理的具体体现，该治理过程运用了城市基础设施建设运营的BOT（Build＼|Operate＼|Transfer）方式，即“建设-经营-转让”［19］的治理方式，旨在提供优质公共产品与公共服务。在上述城市公共停车场改造升级过程中，城市基层党组织充分激发市场主体力量，政府相关职能部门对拟改造提升的公共停车场规划进行审核，约定企业等市场主体所提供的公共产品与公共服务的数量、质量等，制定符合市场调节价格水平的收费标准，保障企业基于投资成本的相应合理收益，以充分调动市场主体积极性。当市场主体的特许经营期限结束时，市场主体按照协议要求将公共停车场设施转交给城市基层政府及其职能部门管理。上述城市公共空间治理，既有效利用了闲置的边角空间，又方便了社区群众，解决了令群众备受困扰的停车难问题。

3.疏通梗阻：党组织与社会协商型

不同于上述通过党组织牵头提供部分公共空间、党组织借助市场力量改造并治理城市公共空间，在推进公共空间治理过程中，城市基层党组织还通过召开社区恳谈会、议事会等，发挥政治协商在推进公共空间事务治理过程中的作用，经过与社区居民充分协商，提出改造并优化城市公共空间的具体方案，疏通长期以来包括历史遗留因素在内的诸多因素所导致的治理梗阻，提高城市空间利用效率，实现公共空间有效治理。这可从以下对K市L社区工作人员Z的访谈资料中得到体现。

访谈资料4：我们社区（K市L社区）是一个老旧小区，本来小区的基础设施已经老化，有些居民特别是一楼住户还把门口的空地变成了小菜地，扎起了篱笆。加上现在小区里边车辆越来越多，车辆没地方停，乱停、乱放也影响了正常生活，小区群众意见很大。社区党支部、小区党支部和业主委员会联系，先是把小区内的党员和党员志愿者组织了起来，然后与一楼的一些住户协商，有的还动员了住户所在单位的党支部帮助协商、动员住户的父母和亲戚朋友帮助协商，连续协商了好几次，通过耐心细致地做思想工作，把进行小区公共空间改造的利害关系讲清楚、讲明白，这是最重要的工作。最后，经过协商，我们拆除了乱开乱垦的小菜地，还把小区里面一个废弃的土坑给填成平地。这个废弃的土坑是个老大难问题，还有人往土坑里面乱倒垃圾。腾挪出来地方后，小区里面重新规划了车位，安装了小区门禁和车辆识别（系统），现在我们小区环境各方面都变得规范多了。（访谈编码20220702KL01Z）

从案例访谈中可以看出，由于历史遗留等原因，一些城市基层社区公共空间治理面临长期难以有效解决的棘手问题。为有效化解难题，社区党组织注重小区内部党员和党员志愿者的再组织化，充分运用党员再动员，搭建党组织与社区居民之间协商议事平台，进而形成了通过党组织牵头协商，推动问题解决的治理路径。经过改造升级后的城市社区，公共空间利用效率更高，社区居民满意度得到进一步提升。

四、总结与启示：中国本土性城市公共空间治理经验与特色

1.为何由政党撬动治理资源

城市公共空间治理是中国城市治理的重要组成部分，能否实现有效的城市治理，关涉国家治理全局。从世界范围看，处于城市化进程中的过渡性社会，往往伴随着社会的不稳定性，“现代性孕育着稳定，而现代化过程却滋生着动乱”［20］31。因此，从推进包括城市公共空间在内的公共事务有效治理、保持稳定的政治与社会秩序角度分析，一个处于现代化进程中的国家，建立有效的政党组织是推进社会有效治理的重要保证。“共产党国家在建立秩序方面的相对成功，在很大程度上就是由于他们自觉地把建立政治组织一事摆在优先地位，政治组织即意味着政党组织”［20］334，从现实角度看，“政党诚然会带来腐化的动机，但形成强有力的政党却能够以一个制度化的公共利益来取代四分五裂的个人利益”［20］338。

在我国现实情境下，以党组织引领城市公共空间治理、撬动治理资源，并非凭空产生的，而是源起于我國政党体制产生与发展的历史过程。面对20世纪现代化压力背景下我国社会内部组织化程度较低、传统秩序接近崩溃的现实约束，如何有效地把社会重新组织起来，是推进现代国家建设与社会治理所面临的首要问题。在此约束条件下，构建一种能够有效整合社会力量进而摆脱内部与外部危机的政治形态，显得尤为迫切。这一历史过程塑造了我国政党体制所具有的政治整合、社会动员等能力与特点。

在上述调研案例中，各级党组织作为引领城市公共空间治理的核心力量，不断适应治理形势与任务的变化，调适党组织自身与市场力量、社会力量之间的相互关系，发挥了总揽全局、协调各方的重要作用。上述城市公共空间治理案例同时表明，以党组织引领城市公共空间治理并不等同于党组织包办公共空间治理事务，而是要善于以党组织力量重新组织“碎片化”的社会、分散化的偏好，使城市公共空间治理过程既体现党和国家的意志，又充分尊重城市社区群众的意见和建议，实现“在国家偏好与社会偏好之间发挥‘桥接作用”这一目标［16］，推动城市公共空间有效治理。

2.为何是本土经验与特色

从上述调研案例可以看出，我国现实情境下以党组织引领城市公共空间治理，源于我国以政党体制推动现代国家建设与社会治理的历史过程，植根于我国基层社会组织化程度较低的现实。埃莉诺·奥斯特罗姆认为，公共事务治理可采用一个由多个权力中心组成的治理网络，该网络结构具有权力分散和交叠管辖等特征［21］。与之不同，植根我国现实情境，在城市公共空间治理过程中，各级党组织通过发挥内部挖潜、外部整合、疏通梗阻作用，表现出撬动治理资源的崭新逻辑，形成了中国城市公共空间治理的本土经验与特色。

具体而言，在国家政权组织与社会互动过程中，西方国家政党通常被视为特定政治组织，政党介于国家与市民社会之间［22］，政党的目标在于进行选票动员并争夺组织政府的权力［23］，政党通过特定程序赢得选举并组织政府，代表并维护特定或部分社会群体的利益。同时，国家政权组织和社会之间存在严格界限，政权组织过多融入社会领域则会危及政权自身合法性。与西方社会和政党不同，在结束中国近代社会“一盘散沙”的低组织化状态并推进现代国家建设进程中，中国共产党通过党政体制运行模式实现与国家权力高度融合。同时，以党组织为核心的国家各级政权组织与社会领域之间表现为相互共存的和谐共生状态［18］，包括城市社区党支部在内的中国共产党各级组织始终代表最广大人民的根本利益，践行群众路线，发现、确认和满足民众合理利益诉求［24］，有效回应社会治理领域不断产生的各种新问题，以避免治理的“悬浮化”［25］。从前述田野调查案例看，以党组织引领城市公共空间治理表现为三种不同类型，这构成了中国之治的局部场景或微观缩影，城市公共空间治理案例“小切口”折射出中国国家政权与社会互动关系“大问题”。

由此，本文在如下方面推进并深化了既有研究，带来相应理论与实践启示。首先，与既有研究侧重宏观分析不同，本文通过案例重点呈现了以党组织引领城市公共空间治理的具体类型与微观过程，阐释了党组织引领城市公共空间治理何以可能、何以有效；其次，以案例类型学分析，呈现中国城市公共空间治理的本土经验与特色，反映中国国家政权与社会之间互动关系与特点。在此基础上，对比中西方国家与社会之间关系不同之处，这构成了理解并推进中国城市公共空间治理的重要背景。

本文对中国城市党组织引领公共空间治理具有如下启示：其一，在人力、财力、人员编制等治理资源约束条件下，城市基层党组织要统筹全局，探索借力市场主体力量、协调并激活社会力量的具体可行模式，盘活资源存量、做优资源增量。其二，基于中国国家政权与社会之间相互共存、和谐共生的互动关系，面向未来，推进城市公共空间治理，必须植根中国社会土壤，进一步发挥党委领导、党政统筹和社会参与的功能［26］。其三，充分尊重并及时回应基层群众合理公共诉求，持续打造共建共治共享社会治理格局，高度警惕并避免盲目模仿甚至照搬西方社会分散化、多中心等治理模式所带来的问题。参考文献：

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