四川监狱戒毒医联体建设的实践与探索

刘 瑜（四川省成都戒毒康复所党委副书记、政委）

李汉泉 王 羽（四川省成都戒毒康复所）

近年来，四川省监狱戒毒系统坚定不移走中国特色的毒品问题治理之路，依托“国家医药卫生体制改革”出题目，立足“监所医联体建设”做文章，通过“内联外通、上下联动”一张蓝图绘到底，取得了监狱戒毒医联体建设阶段性成效。

一、实践背景

近年来，四川省监狱戒毒全系统牢固树立“一家人、一条心、一个目标”理念，认真贯彻落实《国务院办公厅关于推进医疗联合体建设和发展的指导意见》《关于加强和改进监狱工作的意见》《司法部 国家卫生健康委员会关于进一步加强监狱医疗卫生工作的通知》《司法部 国家卫生健康委员会关于加强司法行政戒毒场所医疗工作的通知》等文件精神，以解决监管场所医疗资源匮乏为目标，统筹推进“1+6”网格化监所医联体模式（1中心+6片区，以下简称“1+6”），着力提升场所监管、医疗“双安全”实力。

二、主要做法

（一）解“困”——营造监所互促，构建“1+6”模式

厅局党委以构建分级诊疗制度为重要抓手，以推进“1+6”网格化监所医联体运行模式落地为目标，切实为监所医疗工作解“困”。“1”即中心医联体（由四川省司法警官总医院、省监狱管理局中心医院、省成都戒毒康复所三大系统内中心医院组建中心医联体，形成监所医联体龙头）；“6”即六个片区医联体（德阳、绵阳、眉山、内江、泸州、凉山组建六个片区监所医联体，形成监所医联体骨干）。

1.全力打造“1”——组建监狱戒毒中心医联体

为发挥“1”监狱戒毒中心医联体龙头作用，四川监狱戒毒系统率先在全国组建了以省司法警官总医院为技术牵头，省监狱管理局中心医院、省成都戒毒康复所为成员的中心医联体。

一是重点打造，发挥龙头作用。省司法警官总医院完善学科建设，提档升级，医院增设36个专业科室，总床位数达到500余张，持续提升监所医疗保障和服务能力，实现三级综合医院具备的医、教、研能力。省司法警官总医院于2019年10月顺利通过省卫健委专家组现场评审，于2020年2月取得国家三级乙等综合医院资质。

二是凝成合力，实现吐故纳新。2019年，按照省司法厅《关于同意省成都戒毒康复所与省司法警官总医院建立医联体的批复》文件精神，省戒毒管理局为此投入专项资金610万元，省成都戒毒康复所按照三级医院病区建设标准进行病房改造，开放床位140余张。省司法警官总医院首批选派43名医护人员和省成都戒毒康复所全体警务人员，在较短时间内完成中心医联体病区组建，实现“三同三合”（思想同心、目标同向、行动同步；医警人员整合、工作融合、职能聚合）。

三是精准发力，突出资源整合。中心医联体病区增设内科、外科、女性综合病区和自愿戒毒病区。自运行以来，做到了面向全省各强制隔离戒毒所强戒病人应收尽收、应治尽治。特别是在新冠疫情封闭管理期间，切实肩负起做好戒毒医疗工作的使命担当，全力收治病残戒毒人员，以“戒毒之力”促“禁毒之效”、增“民生之福”、护“社会之安”。

2.创新试点“6”——组建监狱戒毒片区医联体

由省司法厅牵头，两局协作、监所合作组建监狱戒毒片区医联体（见图1）。监所按片区签订医联体合作协议，制定相关区域单位医联体章程，建立医联体运行、沟通、协调、应急处突机制。共建医疗管理层沟通交流平台，定期召开联席会议，协商解决运行过程中的新增问题，实现了片区内医疗信息互通及时、诊疗快捷、资源共享（见图2）。

图1 “6”片区组织机构

图2 “6”片区工作目标

（二）解“难”——创新系统互融，实现传承演进

全系统突破地域局限，推进“1+6”网格化监所医联体运行模式，以点连面、承上启下，构建中心医联体、片区医联体、单个监所医院三级预检分诊，实现系统内部医疗资源上下联动、病人双向转诊。一是打造三大平台，夯实运行基础。打造系统内部医疗技术人才培养平台。以中心医联体为核心，为全系统医务人员提供教学、培训、学术交流平台，加强人才梯队建设，畅通医技人员进修学习、技术动态更新渠道。打造高效便捷医疗服务平台。配置专业医疗团队，收治系统内危、急、重、疑难、手术患者。开通远程分诊系统，通过信息化建设，实现病人双向转诊“三靠前”（资料传输靠前、病情掌握靠前、手续办理靠前）。打造监管医疗标准化管理平台。以中心医院达标为契机，先后制定规定和地方标准，推进全省监所医疗标准化建设。二是联通三大通道，提升服务能力。联通分级诊疗双向转诊绿色通道。按照疾病分级诊疗、双向转诊要求，实现系统内病人救治、康复回归绿色通行。联通检验和大型设备检查绿色通道。充分共享上级医院和系统内片区医联体大型设备，为快捷诊疗提供保障。联通信息共享绿色通道。实现病员就诊信息、影像信息、检验信息互通互联互认，为病人双向转诊提供支持。三是构建三大体系，着力持续发展。构建组织制度保障体系。成立“6”片区监所医联体管理委员会，制定内部医联体章程、转诊、转院流程及远程会诊制度，实现制度保障系统内闭环运行。构建大病统筹医疗保障体系。监狱每年用国家财政专项拨款约2000万元和监狱自筹约3800万元建立大病统筹保障基金，用于补充患者大病住院费用，缓解医疗经费不足压力。构建患者诊疗“一站式”服务体系。设立“一站式”服务中心，为被监管人员出入院、费用结算等手续办理提供便捷通道，解决了监管医疗服务“最后一公里”。

（三）解“匮”——丰富监院互动，构建外联格局

全系统以点连面，大力推进与社会公立医院外联医联体运行模式（见图3）。一是转变医疗传统思维，让监所“走出去”。按照相关文件精神，全系统主动与社会公立医院共建医联体。共签订合作协议37项；构建专科联盟15个，远程会诊、教学平台42个；设置专用特殊病房72个。省监狱管理局与华西医院建立协作关系，设立“监狱服刑罪犯医疗咨询与疾病鉴定”专家库，邀请专家参与保外就医病情复审，切实增强监狱医疗执法公信力。二是突破医疗信息孤岛，让资源“连起来”。充分运用“互联网+医疗”网络平台，与地方医院实现远程会诊、远程教学、远程专题培训、远程监测结果互认等诊疗、教学工作，借助“千里眼、顺风耳”网络平台实现连接。三是发挥医疗协同效应，让救治“上高地”。全省监狱戒毒系统与四川大学华西医院神经外科、肿瘤外科、ICU、精神卫生中心建立专科联盟，并将监所医务人员纳入全省全科医师和精神科医师转岗培训计划，由省卫健委拨付专项资金予以保障，2019年定向为监狱戒毒系统培训232名全科医师和24名精神科执业医师。全省建立12个自愿戒毒门诊咨询点（设置家庭式戒毒病房），为社会戒毒人员提供自愿戒毒医疗服务。

图3 构建与社会公共医院外联示意图

三、阶段成效

（一）建成医疗龙头，肩负监所医疗新使命

一是以技为刃——助推监所医疗高质量发展。创新开端，首创“1+6”网格化监所医联体。其中“1”中心紧密型医联体病区从“牵手”到“联姻”，肩负了推动系统内医联体合作的使命，“6”片区医联体发挥区域内医疗“三共享、四共建”作用，整合了全省司法行政系统医疗资源的最大效能，促进了医疗资源下沉，更好地为病犯、强戒病人提供良好医疗保障。深度融合，首创“1”中心紧密型医联体病区。解决监所病人诊治难，日常管理执法警力紧缺，各监所危、急、重、疑难病人外送救治监管难以及公安机关直送病残吸毒人员收治难等问题。纵深发展，首创省内顶级专家查房会诊常态化机制。依托四川大学华西医院顶尖医疗资源，首创省内医疗顶级专家查房会诊常态化机制，从机制共建、资源共享入手，双方密切协同、人才共育、技术共享，有效提升监所医院的诊疗水平。2019年以来，省内顶级专家入监、所会诊386人次。决胜终端，首创“1”中心医联体为“系统医疗定点单位”。“1”中心医联体医院确定为省内病犯、强戒病人“系统医疗定点医院”，针对罪犯办理暂予监外执行、保外就医等重点执法管理环节，进一步完善防控措施；针对戒毒人员诊断评估、离所就医、变更社区戒毒等重点执法环节，进一步健全执法管理的监督制约机制，标志着四川司法行政系统医疗工作通过统筹推进“1+6”网格化监所医联体建设稳步进入规范执法新时代。

二是以联为纲——构建系统专属医疗网络。四川监狱戒毒系统“1+6”模式，以“1”作为系统中心医联体，解决监狱戒毒场所危、急、重、疑难等病人集中住院和上下转诊的难题，将“6”作为监所片区医联体，解决各区域监管场所病犯、强戒人员常见病、慢性病、传染病防治等诊治难题，形成以点连片、以片连面的系统内部医疗格局，实现“小病在片区、大病进中心”的监所医联体诊治目标。

（二）转变战略思维，引领监所医疗新方向

加强外联和“1+6”网格化监所医联体合作，实现监狱戒毒医疗工作共建、共治、共享。

一是开渠引流——由自体化向社会化转变。戒毒系统主动与社会医院共建医联体，医疗资源得到补给，医务人员职业风险得到降低，医务人员业务技能得到提高，民警执法底气得到增强，场所持续安全稳定得到保障（见图4）。

图4 戒毒系统与社会公立医院共建医联体结构图

二是逆水行舟——由单一化向多元化转变。全系统充分发挥中心医联体龙头作用，通过“1+6”网格化监所医联体模式辐射效力，实现了病情评估、诊断治疗、成效评价全覆盖，实现了病犯、强戒病人高效、无缝、紧急救治，实现了重危病人双向转诊的绿色通道。2019年以来，全系统通过专科联盟诊疗10348人次，远程会诊1775人次，公立医院医务人员入所巡诊3343人次，专家入所查房386人次（见图5）。

图5 监狱戒毒医联体专科联盟

三是勇立潮头——由传统化向科学化转变。监狱戒毒系统积极探索引入院校和科技单位路径，采用中西医结合等方式开展医联体合作。新华、眉山、资阳、女子强制隔离戒毒所先后与中国科学院、北京师范大学、省中医药高等专科学校、眉山市科技局、绵阳师范大学联合协作，开展了甲基苯丙胺成瘾认定功能损害的病理机制及其经颅直流电刺激（tDCS）治疗研究、艾滋病管理、中医戒毒治疗等工作。以上工作的顺利开展标志着监狱戒毒医联体工作由传统化向科学化转变（见图6）。

图6 监狱戒毒医联体科研项目

（三）践行服务宗旨，谱写司法为民新篇章

一是融入监所管理大局，确保安全稳定总基调。突破“治不了”，保生命安全。坚持构建以“医”为核心、以“治”为目标、以“安全”为宗旨的“1+6”网格化监所医联体模式，担负起全省近9万名被监管人员的医疗重任。突破“风险大”，保医疗安全。统筹推进监所医联体建设，有效提升医务人员诊疗技术水平、降低医疗风险。2022年以来，“系统医疗定点医院”为保外就医、所外就医提供医学证明269人次，无医疗纠纷和社会投诉。突破“监管难”，保场所安全。全系统抓住问题核心，剖析难点要素，以“1”中心医联体为基石，全面化解医疗监管双重风险和压力。“1”中心医联体病区实体运行一年来，共收治强戒病人472人次，外检844人次，同比增加763人次，按平均住院22天计算，共为戒毒系统节约警力31152人次。按陪护费120元/天、民警补贴50元/（人·天）计算，节约经费概算455万元，实现被监管人员零脱逃。

二是融入公共卫生体系，推进健康事业大发展。当好传染病防治“前哨兵”。坚持以防为主、防治结合原则，打造联防联控、医防协同的公共卫生防疫体系，有效增强监管场所人员传染病防治意识，全面提升全省司法行政系统公共卫生效能。2019年7月以来，全系统完成被监管人员传染病筛查共计39628例。筑牢艾滋病防治“防火墙”。2019年，艾滋病筛查实验点全面铺开，共建艾滋病快速监测点22个、初筛实验室13个、确诊实验室1个，开展艾滋病筛查年均约3万人次，年均开展艾滋病防治知识讲堂96次，降低了监所“双盲”风险，实现了监所与疾控中心数据相通，保障艾滋病患者回归社会后的医疗救治和管理延伸。做好新冠疫情防治“狙击手”。2020年新冠疫情席卷全球，全系统坚决执行战时封闭管理，实行最高等级勤务，“1”中心作为全系统疫情防控最强后盾，共收治被监管患者1541人次，四川监狱戒毒系统各监管场所保持“零感染、零报告、零炒作”。

三是融入社会治理格局，增亮平安四川新底色。四川监狱戒毒系统深入学习贯彻习近平总书记重要训词精神，弘扬“忠诚、为民、尚法、担当”四川司法行政精神，紧盯“帮扶一个对象，挽救一个家庭，和谐一个社区，平安整个社会”“融入脱贫攻坚、融入社会治理、融入公共法律服务”目标，不断总结“1+6”网格化监所医联体与地方卫生行政医联体合作经验做法，坚持走因地制宜、共享共建之路，为治蜀兴川再上新台阶贡献智慧和力量。

四、存在问题及原因分析

（一）政策支持及运行机制有待进一步加强

一是缺乏政策层面的顶层设计。监狱戒毒医联体建设既不能脱离国家医联体建设整体架构，也不能完全照搬社会公立医院医联体建设模式，所以顶层设计尤为重要，决定了建什么样的医联体，达到什么目的，解决哪些问题。二是缺乏系统的管理架构。开展医院之间的医疗协作，必须有强有力的管理制度给予支撑，特别是在操作模式、规则制定方面形成统一的指导意见。但是，在医联体组建和运行方面，主要还是依靠双方的自觉性和医联体内部的一些约定来进行规范，缺乏刚性的要求和制度的保障，特别是涉及内部利益分配方面的制度缺失，医联体发展的不稳定性逐步凸显。三是缺乏统一的运行管理机制。双方仍保留着原单位各自的法人地位，原利益补偿渠道没有改变，人、财、物等各项管理权限保留在原单位及上级主管部门，这意味着内部最重要的人员和资本两项根本性资产没有实现整合，也无法实现真正意义上的法人化治理和对医疗资源的统一管理，无法真正实现医联体内人员、服务和设备等资源整合与共享，也造成双方各自为政的现象，很难建立起统一的管理、经营理念，难以使两个单位间不同的文化融为一体。四是重利益轻整合。以行政主导为主，两个单位之间缺乏内在“整合”内生动力。主要是从自身经济利益方面考虑，医疗行为所带来的经济效益不够理想，从而影响了医联体的稳定性和持续性。五是监管安全和医疗安全存在矛盾。从医疗角度来看，临床医学是一项科学严谨的工作，尤其是在医患关系复杂的大环境下，医务人员对疾病诊治的态度非常谨慎，需要大量辅助检查手段来支撑，因而在医联体实际运行中，强制隔离戒毒病人外出做检查的频率增高，无形中增加了监管安全风险，也给基层监管大队安排警力带来压力，使原本警力不足的问题更加突出。

（二）紧密合作意识有待进一步提高

一是认识共鸣欠一致。监狱戒毒医联体合作三年有余，双方在医疗、戒毒业务合作中，对彼此相互依存、相互补缺、相互促进的关系的共识尚未形成。二是相互配合欠紧密。由于省司法警官总医院和省戒毒管理局中心医院分别隶属于监狱和戒毒两个不同系统，管理、沟通、协调机制尚未建立健全。三是发展思路欠拓宽。目前仅限于完成戒毒病人常见疾病的诊治，如何更好发挥好监狱戒毒医联体的优质资源，拓展戒毒人员出所、入所健康检查，定期传染病筛查及防治、危重病人急救等医疗业务，尚待进一步努力。四是医疗经费欠保障。监狱戒毒医联体（第三病区）收取各强制隔离戒毒所送治戒毒人员医药费，但分配机制不完善。加之，上级拨款专项经费有限，导致监狱戒毒医联体发展仍存在医疗经费不足的现象。

（三）硬件共享有待进一步完善

一是基础建设基本成型，但仍存在差距。就目前监狱戒毒医联体现状来说，要达到国家二级综合医院或戒毒专科医院建设标准，还存在医疗功能分区布局不规范、不齐全的问题。二是后勤保障作用显现，但仍存在不足。虽然现有的后勤保障大队承担了营养膳食调配、中心供氧、中心负压、水电气维修保障，但没有营养科、设备管理科、中心供应室、洗浆房等应配备后勤保障部门，因此对照国家行业管理标准仍存在不足。三是人员整合基本实现，但仍需进一步充实。监狱戒毒医联体在监管、医、技、护人员配备上，是由合作双方承担。由于戒毒系统尚未对各强制隔离戒毒所送治病员作出统筹安排和规定，导致医联体（第三病区）病人时多时少，使病区工作量不饱和，医护人员难以按照行业规定保证满员运转。

（四）软件共享有待进一步加强

一是人才梯队有待进一步搭建。鉴于戒毒医联体合作双方医务人员都具有两种身份，即公务员和医疗专业技术人员，导致专业技术职级长期不能按时晋升，医务人员人才梯队难以按医疗行业要求正常形成。二是信息化建设有待进一步加强。目前监狱戒毒医联体信息化建设还存在诸多缺项，如电子病案管理、电算化药品管理、出入院结算“一站式”电子管理等。三是考核评价机制有待进一步健全。据初步了解，四川监狱戒毒医联体尚属全国首家，其考核评价机制无先例可循，仅靠现有的医疗行规管理制度是明显不够的，探索建立健全相关考核评价机制相当必要。

五、对策建议及发展启示

（一）“统、凝、合”——打赢“阵地战”

一是持续统一思想。坚持不懈用习近平新时代中国特色社会主义思想凝心铸魂，切实做到坚持人民至上、自信自立、守正创新，坚持问题导向、系统观念、胸怀天下，锚定创建全省首家戒毒专科医院这一目标，为四川司法行政戒毒工作高质量发展作出积极贡献。二是持续凝聚共识。坚持不懈贯彻落实习近平总书记关于禁毒工作的重要指示精神，紧紧围绕党中央决策部署，按照“五年三步走”发展规划，着力提升医疗工作规范化，不断强化医疗服务标准化，充分发挥戒毒专科职能。三是持续形成合力。坚持不懈树牢省司法厅提出的“一家人、一条心、一个目标”的发展理念，准确把握全省毒情形势，科学研判戒毒工作重点，以履行系统中心医院职能和病残戒毒人员收治为基点，深度辐射戒毒医疗服务，积极融入社会治理大局，助力平安四川、法治四川建设。

（二）“调、买、扶”——打赢“物资战”

一是加强统筹调配。抓好硬件设施建设，抓紧补齐从业重点环节设施设备短板，加强全系统医疗物资资源统筹调配能力建设，切实解决好基层一线能力、药品、设备等方面的短板弱项。二是加强自行购买。增加需求部门的自主选择权，严格采购环节的规范性要求，提前预判工作发展或即将迎来的强劲需求，加强各单位、各部门间的沟通衔接，加大经费保障力度，提高物资采购效率。三是加强上级扶持。持续强化政策对接，密切协调配合，在充分吃透政策的基础上，积极协调、精心谋划、主动沟通，认真领会上级政策，积极争取上级支持，积极为专科医院创建顺利推进争取政策和资金支持。

（三）“招、调、聘”——打赢“人才战”

一是用好招录。坚持招录的科学性和精准性，通过对过去五年、未来五年人员情况的调研摸底，分析研判干部队伍的编制空缺、年龄梯次、专业结构等因素，根据实际情况制订招录计划。二是用好调动。坚持党管干部原则、总量控制原则、合理流动原则、工作需要原则、亲属回避原则，用好用活调动政策，选好用好专业人才，提振干部干事担当的内生力。三是用好聘用。坚持将聘用制作为拓宽干部来源渠道的一种重要补充形式，打通优秀专业人才引进的新通道，推动干部队伍向更加高素质、专业化发展，破解戒毒工作发展专业人才紧缺的痛点问题，形成聘用制和招录制呈现良性互动、有益补充的格局。

（四）“医、教、研”——打赢“科研战”

一是强化医学交流。探索建立医学交流信息化平台，利用数据共享、资源共享、信息共享，加强对诊疗数据、医疗专家、检查设备、消毒与污水处理保障的远程协同办公和处理，促进医学经验交流和成果分享。二是强化进修培训。搭建专业化干部教育培训平台，畅通下级医院医生到上级医院进修通道，建立上级医院医生到下级医院锻炼平台，促进医、药、护、技人员业务得到更好、更快、更专业的提升。三是强化医学研究。充分调动医务人员的积极性和创造性，鼓励其立足本职本岗，积极参与科研，切实提高自身医疗技术水平，切实增强戒毒专科医院的核心竞争力。