加强新时代行政复议调解工作的研究和思考

李昊东（北京市司法局）

加强新时代行政复议调解工作，是紧紧围绕中国式现代化谋划推进政法工作现代化在司法行政领域的具体体现，将在推进政法工作现代化塑造新动能的过程中发挥更加重要的作用。在此背景下，需要对如何加强新时代行政复议调解工作进行系统梳理和研究。

一、加强新时代行政复议调解工作的重要意义

（一）加强新时代行政复议调解工作是新时代不断深入推进全面依法治国的生动体现

行政复议是法治政府建设的重要组成部分，是新时代推进全面依法治国的重要抓手，应当把提升人民群众在行政复议中的获得感、幸福感、安全感作为根本目标。行政复议调解既可以展现出在处理行政领域纠纷时的专业性，也可以展现出对当事人柔性的人文关怀，应当坚持以人为本、复议为民宗旨，持续推动强化新时代行政复议调解工作，疏通“堵点”、攻克“难点”，解决好法治领域人民群众反映强烈的突出问题，努力让人民群众在每一个行政复议案件中都能感受到公平正义。这正是行政复议人员深入学习贯彻习近平法治思想，深入落实新时代推进全面依法治国战略布局，不断把法治中国建设向纵深推进的生动体现。

（二）加强新时代行政复议调解工作是推进政法工作现代化的必然要求

政法工作现代化，是中国式现代化的重要组成部分，是全面建设社会主义现代化国家的重要保障。政法机关要充分发挥法治建设生力军作用，在法治轨道上化解矛盾、促进发展、维护公平。立足行政复议工作，应以高质量的行政复议工作助力法治政府建设、服务高质量发展。在提请全国人大常委会审议的《中华人民共和国行政复议法（修订草案）》中，明确规定行政复议机关审理案件可以按照合法自愿原则进行调解。行政复议调解从《行政复议法实施条例》上升到未来行政复议法规范的内容，在更高位阶的法律层面予以确定。行政复议调解工作是提升行政复议工作质效的重要内容，高质量的行政复议工作应当及时从“书面审理”的传统思维向“开门办案”的新理念进行转变，将调解贯穿行政复议全过程，构建行政复议、行政诉讼、调解等多种方式有机衔接的工作体系。当前，行政复议法修改在即，在提升行政复议职业化和规范化的同时，应当坚持好发展好新时代“枫桥经验”，加强新时代行政复议调解工作。这不仅有利于实质性化解行政争议，维护社会大局稳定，加快推进社会治理现代化，更是提升行政复议工作质效，推进政法工作现代化的必然要求。

（三）加强新时代行政复议调解工作是发挥行政复议化解行政争议主渠道作用的关键环节

以调解为主要代表的非诉纠纷化解机制，既契合中国古代“天下无讼”的思想，也体现了新时代的“枫桥经验”，也应当成为实质性解决行政争议的重要抓手①徐运凯：《行政复议法修改对实质性解决行政争议的回应》，《法学》，2021年第6期。。在化解行政争议过程中，行政复议调解工作更能发挥出灵活快捷、便民高效的特点。利用调解的平台能够让行政机关和人民群众平等对话，增进彼此的了解和互信，而且通过深入沟通交流，有助于行政机关了解人民群众的真实想法，掌握其真实诉求，为实质性化解行政争议打下基础，有效避免矛盾纠纷反复发生，实现社会和谐稳定。为发挥好行政复议化解行政争议主渠道作用加强新时代行政复议调解工作能够增强制度弹性，缓和行政主体与行政相对人之间的对立关系和力量差距，增强人民群众对行政复议的认同感。

（四）加强新时代行政复议调解工作是提升国家治理体系和治理能力现代化水平的重要抓手

习近平总书记在《坚定不移走中国特色社会主义法治道路 为全面建设社会主义现代化国家提供有力法治保障》一文中指出：“要推动更多法治力量向引导和疏导端用力，完善预防性法律制度，坚持和发展新时代‘枫桥经验’，完善社会矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制，更加重视基层基础工作，充分发挥共建共治共享在基层的作用，推进市域社会治理现代化，促进社会和谐稳定。”在社会转型时期行政争议数量增长的大背景下，推动更多法治力量向引导和疏导端用力，就是要充分发挥多方合力，引导人民群众选择最为恰当的解纷方式，通过多元途径及时、有效地预防、化解社会矛盾纠纷。

现代行政管理涉及的领域广泛，土地确权、生态保护、安全生产、食品药品监管等管理领域具有较强的专业性。行政复议机关相对熟悉行政管理各领域，对于案件涉及的专业性问题有更强的分析判断能力，更能抓住矛盾纠纷的关键所在，对于一些悬而未决的行政争议也可以统筹协调更多的资源进行综合性化解。行政复议调解不仅可以充分发挥这些制度优势，而且能够指导行政机关更加合理地履行行政职责，从而在源头上化解矛盾纠纷，节约行政成本，实现社会和谐稳定。

二、行政复议调解工作的发展与现状

（一）行政复议调解工作的发展实践

基于“公权力不得处分”的理念，早期在处理行政纠纷的过程中运用调解的情况较为罕见，直到2007年《行政复议法实施条例》正式实施后，行政复议调解的运用才开始受到关注。各地为推进行政复议调解工作，逐步探索建立针对性强、灵活多样的行政复议调解机制。具体发展过程主要分为三个阶段。

第一个阶段（2007年—2014年），行政复议调解制度“探索期”。2007年正式实施的《行政复议法实施条例》为行政复议调解工作提供了上位法依据，部分省市通过出台地方政府规章、发布行政规范性文件的形式，探索开展行政复议调解工作。例如，湖北省人民政府于2007年出台了《湖北省行政复议调解处理办法》，山西省人民政府于2009年出台了《山西省行政复议调解和解办法》。在此阶段，各地主要是对行政复议调解工作的原则、程序以及调解书（协议）的格式、内容、执行等方面进行细化、规范，在适用调解的范围上存在不同程度的扩大适用情况。

第二个阶段（2014年—2018年），行政复议调解制度“成长期”。随着社会转型的深入，行政案件数量大幅增长，尤其是2014年行政诉讼法修订，扩大了行政诉讼的范围，行政复议范围直接纳入行政诉讼受案范围，行政复议机关与原行政机关成为了共同被告，各行政机关的依法行政工作受到更为严格的监督。因案件数量多，“程序空转”问题突出，无论是法院还是行政复议机关都承受着较大压力，实质性化解行政争议的理念逐步兴起。

在此背景下，党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出，“健全社会矛盾纠纷预防化解机制，完善调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等有机衔接、相互协调的多元化纠纷解决机制。加强行业性、专业性人民调解组织建设，完善人民调解、行政调解、司法调解联动工作体系”。据此，各地对行政复议调解工作开展新一轮的探索：一是在调解范围和工作程序上进行突破。2015年，河北省政府办公厅印发《河北省行政复议调解和解规定》，扩大了调解范围，明确规定可以对行政确权、行政征收征用、行政强制和执行、行政告知以及行政不作为等引发的行政争议进行调解，并在立案审查之前创设了30天的案前调解阶段。二是由政府与法院联合设立行政争议调解机构。2017年，在原浙江省人民政府法制办公室与浙江省高级人民法院的联合推动下，浙江省安吉县率先成立全国首家行政争议调解中心，由行政复议机构和人民法院行政庭分别选派人员进驻，形成化解行政争议的合力。

第三个阶段（2018年至今），行政复议调解制度“发展期”。2018年党和国家机构改革，新组建的司法行政部门能够更为有效地统筹协调依法治理的相关职能，行政复议调解工作也迎来了快速发展：一是建立政府主导的行政复议调解机构。2020年，山东省司法厅印发《山东省行政复议调解和解办法（试行）》，成立了以各行政机关法制部门负责人为主的行政复议调解委员会，将行政复议调解工作纳入依法行政考核范围。

二是引入社会力量参与到行政复议调解工作中。2019年，杭州市以建设法治政府（依法行政）工作领导小组办公室的名义印发《关于加强行政复议调解工作的若干意见》，创新开展“案前调解、案中协调、案后疏导”的全过程调解，建立行政争议调解中心，以政府购买服务的方式，落实退休法官、心理咨询师等专职调解员驻点工作。

三是引入人民调解力量。2019年，重庆市司法局发布《关于推进行政复议与人民调解对接联动工作的指导意见》，搭建复调对接平台，将存在民事、劳动、商事等前端矛盾纠纷且适合行专调解、人民调解的行政复议案件，转交至相关调解组织进行调解。四是调动基层单位的调解力量。2020年，福建省司法厅发布《关于充分发挥基层司法所在征迁补偿类行政复议案件调解工作中职能作用的意见（试行）》，充分发挥重组后司法行政机关的职能优势，积极发挥司法所的职能作用，增强实质化解行政争议的系统性和协调性。

（二）行政复议调解工作面临的难点和问题

尽管经过多年努力，行政复议调解工作取得了长足发展，积累了丰富经验，但仍然存在“痛点”。

一是公众对行政复议调解的知晓度和认可度较低。根据《行政复议法实施条例》第五十条的规定，行政复议调解的范围仅仅包括因自由裁量权行使导致的纠纷和行政赔偿、行政补偿类纠纷。行政许可、行政确权、行政处理等大多数需要调解的行政复议案件并未纳入行政复议调解范围，行政复议机关开展调解工作受到限制。同时，适用范围过窄极易给当事人留下行政复议调解缺乏上位法依据的负面印象，阻碍了行政复议调解工作的广泛开展。

二是行政复议调解的制度规范发展不平衡不充分。现行法律法规对于行政复议调解的程序性规定几乎是空白，如何启动、运行、终止以及行政复议调解各方主体的权利义务等规范性问题都没有明确。由于缺乏统一的立法规范，各地推出的行政复议调解制度差别较大，导致行政复议调解的制度设计发展不平衡、秩序规范发展不充分。

三是行政复议调解缺乏权威性。《行政复议法实施条例》规定行政复议调解书（协议）经双方当事人签字后具有法律效力，但关于法律效力的理解，尤其对于是否排斥司法审查，学术界和实务工作中并没有形成统一的观点，而且行政复议调解书（协议）的执行和救济渠道也没有相应保障，行政复议机关缺乏制作行政复议调解书（协议）的积极性。行政复议调解书（协议）确定力、拘束力和执行力的不确定，削弱了行政复议调解工作的权威性，导致当事人并不会把行政复议调解作为化解矛盾纠纷的优先选择。

四是行政复议调解保障力量不足。行政案件具有很强的专业性，一般调解人员需要较长时间的训练才能入门。各级行政复议机关没有编制录取专职行政复议调解工作人员，而从事行政复议案件审理的工作人员往往难以全身心投入调解工作中，通常缺乏开展调解工作的实践经验，人才的短缺，难以保障行政复议调解工作高质量推进。

三、新时代行政复议调解工作的逻辑基础

新时代的矛盾纠纷有很多新变化和新走向，行政复议案件类型呈现多样化发展趋势，涉及的利益关系趋向复杂化。根据法律关系的复杂程度，大致可以分为两类，对于这两类案件开展行政复议调解工作的思路也有所区别。

（一）单一法律关系的行政复议案件

此类案件为仅涉及当事人与行政机关的矛盾纠纷，常见于行政处罚、行政强制、行政许可等类型的行政复议案件。主要表现形式为行政机关基于行政职权作出仅涉及当事人自身权益的行政行为，当事人对行政机关行使的自由裁量权有异议而产生行政纠纷。当事人出现异议的原因主要包括行政机关在行使自由裁量权的过程中存在违法情形、执法方式上过于“刚性”以及当事人对相关法律和政策不理解等。对于此类案件，可以开展的调解工作包括：通过对案件事实和法律关系的剖析，发现行政行为的不合法、不合理之处，行政复议机关可以督促提醒行政机关主动纠错，取得当事人谅解；如果行政机关的行为确无瑕疵，行政复议机关可以将工作重点放在组织调解上，以“中间人”或“旁观者”的身份对当事人进行释法说理，消除当事人质疑心理（详见图1）。

图1 单一法律关系的行政复议案件

（二）复合法律关系的行政复议案件

此类案件包含多重法律关系，涉及民事法律关系，或以民事法律关系为基础，或因处理民事法律关系争议而引发 ，常见于行政确认、行政登记、政府信息公开、行政处理等类型的案件，在土地权属争议、市场监管、人力社保、征收拆迁等管理领域案发数量较多。以市场监管投诉举报类案件为例，虽然外在表现是当事人对行政机关的处理不满意提起行政复议，但根源实际上是当事人与举报投诉对象的市场交易纠纷，平等交易主体间的民事矛盾纠纷转变为行政相对人与行政机关之间的行政争议。如果不能同步解决民事争议，不仅行政争议难以得到有效化解，还可能引发更多问题。对此类案件，应当把调解工作的焦点和力量放在最初的矛盾纠纷上，加强源头治理。如果源头矛盾纠纷得到妥善解决，行政争议自然能够化解（详见图2）。

图2 复合法律关系的行政复议案件

四、加强新时代行政复议调解工作的发展方向和具体路径

（一）新时代行政复议调解工作的发展方向

党的十九届四中全会提出，要畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障通道，完善人民调解、行政调解、司法调解联动工作体系，完善社会矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制，努力将矛盾化解在基层。党的二十大报告进一步提出，要完善网格化管理、精细化服务、信息化支撑的基层治理平台，健全城乡社区治理体系，及时把矛盾纠纷化解在基层、化解在萌芽状态。

行政复议制度的工作目标，不仅在于加强对行政机关的监督，提升依法行政水平，更在于化解矛盾纠纷，维护人民群众合法权益，促进社会和谐稳定。2023年1月召开的中央政法工作会议指出要推进政法工作现代化，并在推进思想观念现代化、推进工作体系现代化、推进工作能力现代化等方面分别提出明确要求，这也为新时代行政复议调解工作指明了方向。各级行政复议机关应当在加强政治统领的基础上，更加注重改革创新，主动识变应变求变，实现顶层设计和基层探索有机结合、良性互动，不断提升法律运用与风险防控能力、群众工作和科技应用能力。新时代的行政复议调解工作，必须坚持党的领导，坚持以人民为中心，围绕矛盾纠纷源头预防、前端化解、关口把控，着眼于畅通规范渠道、建立调解联动机制、提升信息化水平等方面，加强网格化、精细化的管理服务，建立一套从源头预防到矛盾化解贯穿行政复议工作全过程且优化协调、科学合理的制度体系。

（二）新时代行政复议调解工作的具体路径

1.完善行政复议调解制度体系。健全的制度体系是做好新时代行政复议调解工作的基础，构建一套科学完备、操作性强的行政复议调解制度体系，有助于提升行政复议调解工作的系统化、科学化、法治化水平，从而把制度优势转化为治理效能。通过建章立制，对行政复议调解制度的各方面、各环节进行明确规定，确立自愿、合法、不损害公共利益的基本原则，合理扩大调解范围，制定调解的启动、方式、期限次数、终止等程序规定，明确行政复议调解书（协议）的法律效力以及对生效后的行政复议调解书（协议）的监督和救济，构建贯穿行政复议案件审前、审中各个阶段的调解机制。在实践过程中，可以制定出台行政复议调解工作指导意见，并在条件成熟的时候通过制定规章或地方性法规的方式予以固化，使行政复议调解工作全流程有法可依、有章可循。

2.搭建统一的行政争议多元化解平台。在新时代，行政复议机关要发挥主导作用，联合各方力量、整合各类资源，各级行政机关落实主体责任，社会调解组织共同参与，司法机关汇聚合力。行政复议机关可以成立行政复议调解委员会，负责本级政府的行政复议调解工作的综合指导、制度建设、统筹协调和监督考核。组织协调其他行政机关参与行政复议调解工作，并设立行政争议多元化解中心，通过政府购买服务的方式，聘用专业的调解事务运营机构，负责对中心的日常事务、人员管理、调解流程、业务培训等环节进行管理，推动与人民调解组织、行政调解组织以及行业性调解组织的对接联动，搭建与法院、检察院的交流、协作、共享平台，深化行政与司法良性互动，推动行政复议、行政诉讼、行政执法各方调解资源的无缝衔接，共同推进行政争议实质性化解。

3.组建“网格化”行政复议调解队伍。行政复议调解工作有其自身的特点，它需要解决的是行政机关与行政相对人之间的矛盾，其中蕴含着行政管理领域特有的基本逻辑和操作流程。这对调解人员的要求较高，不仅需要掌握行政管理领域的专业知识，而且需要运用调解工作的专业技巧。鉴于行政复议调解人才建设起步较晚，行政复议机关可以结合行政复议调解委员会和行政争议多元化解中心建设，组建“网格化”行政复议调解队伍。一方面，鼓励各级、各部门行政机关设立行政复议调解联络员，负责配合行政复议调解工作，并吸纳其中的骨干力量加入行政复议调解委员会，充分发挥部门的专业优势。另一方面，由行政争议多元化解中心统筹协调，利用公共法律服务体系，通过购买服务、特邀调解、委托调解等各种方式，邀请或聘用专业调解员、人大代表、政协委员、公益律师、行政执法监督员以及行政争议发生地的人民群众代表等第三方力量，参与复议案件各个环节的调解活动，进一步发挥基层司法所职能作用，实现行政复议调解覆盖“网格化”以及调解力量专业化、多元化，提升协同化解矛盾纠纷的效能。

4.健全行政复议调解工作配套机制。首先，建立评估汇报机制。行政复议机关要定期对行政复议调解工作的开展情况进行分析评估，对有重大影响或者社会敏感度高的行政复议案件进行梳理，由行政复议调解委员会成立调解小组进行专案处理，做好风险稳控和舆情应对工作，按规定建立健全请示报告制度。其次，建立对行政复议调解工作的内部和外部监督考核办法。建立调解工作台账，对调解的程序和调解协议的合法性与合理性进行审查，定期对行政争议多元化解中心的工作进行监督，保证行政复议调解工作在法律法规的框架内开展。同时，把行政复议调解纳入依法行政考核范围，完善考核指标体系，提升各行政机关开展、配合行政复议调解工作的积极性。最后，建立行政复议调解激励机制。积极完善行政复议调解组织、壮大行政复议调解人才队伍，宣传表彰先进经验、先进事迹、先进人物，打造行政复议调解品牌，组建行政复议调解专家库，提升行政复议调解工作的群众满意度和社会影响力。

5.提升行政复议调解工作的信息化水平。信息技术是突出便民为民、公正透明，赋能行政复议调解工作创新发展的重要抓手，为当事人参与行政复议调解工作畅通路径、提供便利。按照“让数据多跑路、群众少跑腿”的目标要求，建立全流程掌控、数字共享的行政争议调解信息化平台，实现行政复议、行政诉讼、行政执法数据共享，搭建行政复议调解的数字化应用场景，帮助行政复议调解人员短时间内掌握案件的客观事实和背景情况，让当事人足不出户就能与相关行政机关面对面沟通，为行政复议调解工作的提质增效提供有力支撑。