社区封闭式治理困境与优化路径——基于广州T村调研分析

卢建亮，冯雅婷，杨珺熠，古文杰，刘付嘉

(广东金融学院 公共政策与治理创新研究中心，广东 广州 510521)

1 问题的提出：社区封闭式治理何以可能？

近年来，人们围绕社区治理模式的议题争论不休，并形成两派方向几乎相反的观点立场：社区开放式治理和社区封闭式治理。支持社区封闭式治理模式的学者认为：对社区实行封闭式治理更能让居民获得安全感，该模式强调隐私性和私有化，主要体现在对流动人员的管控。而站在社区开放式治理模式立场的学者则认为：开放与交流才是当今社会的主流方向，长期的社区封闭式治理会导致社会隔离，与社会的发展方向相悖[1]。以上的两大立场是基于社会处于一个相对稳定的状态，倘若遇到重大公共卫生危机、自然灾害、战争等人为或自然引起的危及社会安全的突发事件致使社会处于一个风险状态，在上述风险背景的情况下，社区封闭式治理模式的优势得以凸显。

现代社会是一个开放社会，同时也是一个风险重重的社会。正如狄更斯所言：这是一个最好的时代，也是一个最坏的时代。

根据马斯洛提出的金字塔需求模型，当下社会大部分人士已满足最基本与底层的生理需求，人们将注意力逐渐放在金字塔的第二层级需求——安全需求。当今社会充斥不确定性的风险因素，潜在的人为风险或自然风险都对个人安全有着一定的威胁。

于社会安全而言，当风险来临时，封闭式治理作为一种方式，把社区与外部风险隔离，形成一个个独立、小型的封闭社区，能够阻断风险传播的途径，增强社区抵御风险的能力，使社会风险最小化；于个人而言，人们追求稳定、隐私、平和与安全，希望能隔离危及个人安全的外部环境。由物质性的边界(如大门、围墙、篱笆、铁丝网等)，筑构“安全防卫”的边界，能够通过物质形成个人空间与社会的边界感，满足居民个体对安全感的诉求。围墙虽被视为具有保障安全性、增强社区感的重要作用，可这或许仅是一种假设或“自我感觉”。学界认为围墙存在降低可达性、可渗透性的作用，但对于封闭社区居民而言围墙却非常重要，大大增强了居民生活的安全感。而封闭式治理形成的“社会隔离”与“排斥”，是通过社会空间重构的方式，人为地选择隔断个体与风险接触的机会，即封闭式治理是生活在这个时代的人们为了隔绝风险而主动选择的结果。

封闭式治理是相对于开放式治理而言的，即除了社区内的居民，社区外的任何个人与组织都无法进入社区内，需要通过特定的渠道与方式才能够进入，在这种情况下治理主体对社区内的公共事务进行管理的一种模式[2]。

封闭式社区更易于应对重大突发公共事件。在面对重大突发公共事件时，开放式治理的社区由于信息链条过长，经过层层传达，最终接收到的终端信息极其容易“变质”，且同一上层发出的解决措施无法满足不同环境的需求，无法做到因地制宜而不能及时有效地解决风险，导致风险蔓延，整个社会的风险级别升高。对社区进行封闭式治理，不仅可以进一步提升社区治理的精细化水平，也可以针对不同类型特征的小区进行组团化的精准服务与协同治理，还可以实现在重大突发公共事件下特殊应急时期的紧急“按类型化”的封闭式管理。这亦是风险社会中基层应急管理与社区韧性建设中所应具备的核心特征封闭式治理的方式，更有助于精准把握重大突发公共事件期间社区的各种应对事项。因此，当风险等级达到一定程度时，社区封闭式治理是将成为风险应对措施的首选。

在社区开放式治理模式下，基层治理主体日常任务繁多，且多数经济实力不足，难以顾及危机防控的方方面面。为数有限的社区居委会干部难以应对上万人口甚至数十万人口社区的各类繁杂事务，即使在平时，他们也无力一一回应群众日益多样化和差异化的需求，只能按照轻重缓急进行“选择性”服务与有针对性地开展社区工作，更何况在面对重大公共危机面前，社区开放式治理如何处理好瞬息万变的风险？这不仅会给当地居民生活带来诸多负面影响，风险控制效果也难以保证。因此，封闭式治理对风险防控起到了重要作用。

然而，随着集体经济的式微，基层自治组织仅局限社区事务而无法回应基层群众的诉求，会对封闭式治理工作产生诸多负面影响。故基于处在社会危机状态下的T村的调研结果，文章对社区封闭式治理面临的困境及其优化路径进行详细阐述。

2 T村封闭式治理现状

2.1 广州天河区T村简介

T村，别名“河南村”“的士村”，位于广州东部，面积约5.28平方千米，毗邻车陂村。T村作为广州有名的城中村，人口密度大是其最大的特点。T村有75000余人，其中只有5000余人户口在籍，占比约7%，其余皆是外来人口，因此T村约2700栋出租屋星罗棋布。在70000多外来人口中，大部分为青年群体与中年群体，主要以开出租车为生计，其中约八成出租车司机为河南人[3]。

2.2 T村治理措施

(1)封闭式治理初期：外卖送到指定出入口，然后由已点餐人员自取。2020年1月，T村为了保护该村居民不受外界的影响，关闭了部分出入口，留下必要的出入口供人们通行，并设立专门体温检测点及人员登记点，持续24小时检测体温并记录通行人员信息。此外，T村设下规定：外卖送餐人员仅可以送至指定的8个出入口，由点餐人员自行到这些出入口拿取。这是重大突发公共卫生事件初期T村做出的初步防疫举措，已经初步具备封闭式治理的模型。

(2)封闭式治理中期：防控升级，运用电子技术筛查来往人员情况。2020年2月7日，疫情防控3号令在广州市首次发布，提出全市的居住小区或村落都要实施封闭式治理。T村快速响应，在多个出入口处都安排社区工作人员或志愿者对进出人员都进行测温和检查健康码等，实现“每个人都要检查到、每辆车也不放过”。居委会主任来自T村的丰乐社区，她说：“没有穗康码的时候，我们的工作量很大。所以当时我们社区就用电子调查问卷去收集租户的信息。另外，我们可以根据返穗人员提供的信息资料，快速生成一个人一个码，我们集中派发给房东后房东再派发给他的租户。因此，我们的工作人员也不用聚集在路边，起到减少人员聚集风险的作用，还能提高效率。”因此，如果单纯靠上级收集的“穗康”大数据层层下拨，在反映“来穗人员”的信息上存在严重的滞后性。收集与整理居民健康数据需要一定时间，不仅效率低下，而且极易产生人员纠纷，难以在短时间内提供准确合理的居民信息。

(3)封闭式治理后期：出入须出示凭证。单纯的内部自治可能会破坏本村与周围村社居民的关系。一名临近T村的街坊，她本是中山大道的居民，遇见了这样一种情况：她在外卖平台上点了一份外卖，但要到T村的店里自拿。即使已经出示了本人的穗康码和身份证，仍被拒之门外，原因是必须得有T村的出入证才可以进去。对于这种情况，居委会主任表示：“既然是封闭式治理，不是里面的住户就不可以进去。单单有了‘穗康码'，工作人员就准允放行，那其实也就不是封闭式治理了。”[4]管理后期封闭程度大幅度提升，隔绝人与人之间交往的同时，也阻碍了物资的有效运转，居民难以通过已准备的物资应对长时间的封闭措施。

2.3 治理困境

(1)T村人口基数高，治理工作量大。T村本村户籍人口约5000人，外来人口约70000人，每天需投入工作人员200多人次负责各路口的卡点、封闭检查、物资运送等工作，24小时不间断轮班站岗。治理过程中出现了一系列问题：其一，人手不足导致工作时间长，高强度的工作给工作人员身体健康状况带来了一定程度的考验，难以保证工作效率。其二，外来人口占比高导致工作强度大，使得工作人员心理压力较大，容易因情绪不稳引发与居民的纠纷。广州T村正处于城中村向城市过渡的加速发展阶段中，外来人口数量长时间增长，农民进入城市生活后并没有打破原本的城乡壁垒，反而在城市内部形成了新的城乡二元结构，加剧原有城乡之间的文化、沟通等差异，不利于本地人口与外来人口之间的相互交流。在封闭治理过程中治理人员与外来人口有机会引发矛盾。出于外来人口对T村当地的规章制度、风土人情、物业服务等信息不了解，对T村的归属感较低，治理过程中易引起社区纠纷。[5]城乡差异在影响治理工作正常执行的同时，不利于当下封闭式治理模式发展，需要进一步对社区纠纷推出合情合理的解决机制，在解决纠纷的同时，也达到妥善治理的“双赢”局面。其三，信息收集上存在不准确、滞后性的特点。采取电子问卷与大数据等方式对每家每户的信息进行收集与整理，存在的弊端是部分居民不会使用电子设备，造成数据缺失，或是在收集信息时“穗康码”无法实时准确地反映外来人口的行程信息。信息的滞后性使社区工作人员与居民对于管控力度与标准有一定分歧，沟通交流上出现障碍，不利于封闭式治理工作的正常开展，极易产生人员纠纷。

(2)交通道路封闭，物资运转不畅通。封闭期间有不少居民出于紧急封闭的原因难以及时准备充足的物资，因此需要在村内购买日常必需的生活物资以及医疗类的物资。农业农村部连发通知，要求在农村进行封闭治理时，运输民众生活物资的特殊通道保持顺畅，确保民众的“菜篮子”不能空，实行产品的有效供给。然而，在基层治理中“一刀切”的封路封村现象却经常出现。各社区道路以网格化封闭[6]，物资车在运输路上遭遇各社区工作人员的筛查，车内人员须出示各社区的出示凭证方可通过。交通道路的网格化封闭极大地影响了物资运转的效率，使得居民的“菜篮子”无法保障，容易引起居民恐慌，加剧居民对封闭式治理模式的抵触心理，降低居民对政府的信任感以及安全感。网格化封闭的治理模式存在较重的行政管理色彩，一方面极大地推动了整体间的资源整合，有利于政府宏观调控应急资源；另一方面网格化管理限制了多元主体参与，难以处理较为复杂且深层次的社区治理问题。功能主义学派认为，社会是一个有机体，每一部分承担一定的社会功能。对于当下的网格化治理模式而言，治理过程过度强调行政力量，缺少充分整合体制外各种资源的过程，同时存在社区中多元主体无法及时参与社区治理的问题。[7]各区域网格员缺少同步沟通与通知关键信息的步骤，间接导致物资运输不流畅的问题。现有的网格化管理影响社会各部分有机体相互运转，不利于正常发挥各部分社会功能，需要进一步改进。

(3)组织层级繁多，信息传递不及时。沟通交流主要分为信息收入、信息加工、信息输出三部分，基于信息接收者的理解不一，最终输出的信息也会与接收的信息有差距。T村社区党组织下达指令，要求当地一线党员工作者与社区民警、社区医生组成三人小组探访并收集居民健康信息，但由于党组织直接向党员工作者下达指令，社区医生与民警难以及时收到指令信息，工作落实滞后，致使T村无法及时掌握居民的健康信息，部分居民失去了在短时间得到社区援助的机会。

组建社区疫情防控工作队伍是此次治理工作中最重要的任务之一，队伍成员选择熟悉T村当地状况的党员村民以及在社区中富有丰富经验的社区人士有助于大大减少治理的困难。但具体工作任务的内容安排、居民信息收集的方式与收集进展等关键信息仅掌握在党组织的领导干部中，队伍中的其他成员难以在短时间内同步其他队伍的工作进展，只能一层层向上咨询信息收集工作的最新进展，相关信息在传递过程中经过沟通双方的再加工，得到的终端信息与初始信息造成了偏差，最终导致队伍内工作成员出现重复收集居民信息以及部分居民信息缺失的情况。在封闭式治理工作中，信息传递链条过长，不但降低了信息传达的效率，也使信息接受了多次人为分解以及重新组织，疫情防控队伍缺乏合理的方式让队内相关工作人员同步工作内容与进展。终端信息经过上传下达后与原始信息形成了偏差，不利于民众理解并配合落实最新政策，也不利于疫情防控工作的顺利开展。

(4)不同群体特殊需求难以满足。在社区居民需求多样化的背景下，社区封闭难以及时满足部分特殊人群的需求，例如慢性病患者的用药需求抑或是抑郁症患者的心理安慰需求。部分特殊人群因隔离无法领药或滞留异地无法返回原治疗机构，无法得到及时救治而产生心理恐慌。大规模隔离、异地滞留导致特殊群体药品需求紧张，即使社区可临时发放治疗药物或提供治疗服务，仍然难以满足特殊群体的持续性需求。社区治理是多元角色集体作用的结果，对于应急式封闭式治理而言则更需要社区内居民与组织相互支持与配合，在短时间内最大限度维护居民原有的生活状态，保障居民基础的生存及生活条件，包括特殊群体与特殊人士在内。在突发应急的情况下，社群整体诉求与个体诉求之间的关系与矛盾是稳定群众心理的关键点，治理方法及其思路需要一定的智慧以及合理的措施。在非常时期，针对不同社群的需求，以包容与理解为核心治理思路，深入了解差异化对象的行为及其意见，通过进一步的沟通交流，工作人员与社群代表对解决方案达成共同认识，以此满足特殊群体的个性化需求[8]。

3 对策与建议

3.1 探索与重大公共危机相适应的体制

(1)政府指导，居民自治的治理体系。部分地区存在乡镇政府过多干涉基层公共事务，或是自治组织与政府指示产生分歧的情况。由此，在公共危机之时，政府应起引领作用，出台相关灾害救助应急预案及办法实施细则等，各地区自治组织因地制宜并凝聚居民自治力量充分落实，居民则充分发挥自治权，展示主人翁风貌，各主体联防联动，群防群治，从而形成高效合理的治理体系，增强社区抵抗社会风险的能力。明确政府与基层治理主体在封闭式治理中扮演的角色及其运行机制是必要的。

(2)党建引领，搭建多主体联动队伍。公共危机面前，党员应在自治组织各项防控工作中发挥先锋模范作用，做基层百姓的主心骨，带领基层各治理单位把政府发出的防控风险的指令落实到位；同时，在防控风险的活动中勇担重责，发挥模范作用，调动民众力量，号召居民共同参与风险防控活动，发挥群体抵御风险的作用，把党的政治优势、组织优势、密切联系群众优势转化为风险防控的强大政治优势。通过发挥党员的号召、示范、带动作用，影响和增强广大群众的信心，为居民解决生理和心理的需求，带领居民共同战胜风险。

(3)协同治理，各自治组织相互配合。一个社区系统包括了居委会、业委会、物业、志愿者组织等，这些组织构成的组织网络在面对重大公共危机面前，往往起到至关重要的作用。社区各治理主体应以社区内居民的健康安全为工作重心，建立起联络与沟通的机制，相互配合着发挥组织的性质优势。居委会、业委会、物业是社区组织居民采取集体防控措施的核心力量，志愿者组织有效缓解了核心力量有限导致的工作强度过大的问题。基层各治理主体应以保护居民安全为第一位，在党和政府的带领下开展风险管控工作，协同治理好社区内的公共事务。

(4)打造“三社联动”模式，充分发挥各主体的优势。在风险防控中，政府为主导者，为防控风险的行动提供制度和政策的指导；社区居委会为社区治理主体，组织居民把政府的防控要求落实到位，并调动各方资源来满足居民的需求；社工队伍为社区治理的专业力量，他们利用专业的知识应对风险，更好地为居民提供公共服务，提升居民风险中的生活质量；社会组织为社区治理重要参与者，可以满足居民的个性化需求，填补公共服务的不足。[9]“三社联动”与原有治理模式相比，淡化了社区的行政色彩，在面对风险危机时，通过充分调动基层干部、社会组织和居民的力量，实现资源的合理有效配置，从而达到精细化治理，充分发挥社区封闭式治理模式在风险危机中的作用。

3.2 优化治理模式

(1)风险意识的优化。现如今很多社区风险意识不足，会出现在面对危机的时候，统筹和规划行动都相对滞后，并受决策者知识水平的限制，往往会造成治理模式与面对的危机情况不匹配，造成严重损失。倘若每个社区都加深对公共危机的认知，提高居民和社区的风险意识，并根据自身的特点制定一种可以应对突发危机的管理模式，那么在公共危机来临之时，就不会出现混乱的局面。社区可借助IRGC风险分析框架，以预评估、评估、描述和评价、管理这四个环节逐一分析不同环节中所存在的风险治理问题，结合本社区的特点来制定方案与措施，从社区内部角度出发对自然风险、资源风险与社会风险进行预防[10]，提前铺排，保障居民生活，改善人员排查工作量高等问题。

(2)管理措施的优化。一是创新有关封闭式治理的宣传手段。可以利用业主管理微信群、广播定点播报等手段引起广大居民、村民的关注，引导其配合。二是要重视配套心理辅导、疏导措施的落实。由于封闭式治理手段实施情景的特殊性，故需要特别注意治理对象心理状态的变化，及时配备专业人士进行心理疏导。三是针对封闭式治理造成的物资短缺问题，可采取专人专职配送的方式，以此确保物资充足；社区组织居民建立微信购物群进行社区团购，社区工作者联系超市商场，采买基本生活物资套餐，集中配送到小区指定地点，分批次领取。四是针对管理人员不足的问题，可以采取征集居民、村民的方式，同时重视对征集人员的培训，以此减轻管理队伍的负担。

(3)居民关系的优化。居民是社区力量不可忽视的群体。在平时的管理和服务中，社区工作人员应及时收集并完善各家庭单位信息与需求，以便在重大公共危机面前能够做出更好的决策，从而有效解决部分居民的特殊需求以及不同价值观冲突的困境。在风险危机的情况下也能基于每一户居民的信息背景，妥善安抚各居民紧张、惊恐等负面情绪，增加其对社区人员的信任。社区居民的信任与配合是社区工作能否顺利开展的一个关键性因素，可以开展社区里的文体活动和展览活动加强社区与居民的联系，以问卷调查的形式进行深入了解，还可以在公共场所举办小型会议，提高社区居民在社区工作中的参与度，等等。

4 结论：社区封闭式治理应朝科学合法的方向发展

在流动人口众多的城中村中，“一刀切”的政策虽然具有可执行性，短期内有助于消除疫情带来的负面影响，但是其长期目标与政策发展方向背道而驰。在风险爆发前期，人力、物力、财力都紧缺之时，“一刀切”作为最为节省成本的手段之一，被广泛用于全国以缓解燃眉之急。以T村为例，其实行的封闭式治理在当下是成功的，实行符合本村的风险防控举措，防控效率在大大提高的同时，还能减少在此刻特殊时期内部人员的矛盾。但仍有不足之处，当下封闭式治理模式忽视居民实际需求，违背居民切实利益。在危机突发时刻，封闭式治理应根据实际情况，从当地居民的视角出发，结合封闭式社区的特点，运用多方面多手段实施治理，重点从物质、社会、精神三个角度共同推动社区封闭式治理，设身处地解决居民的问题与需求，从而达到最佳防控效果。

封闭社区现如今已经成为现代城市空间的构成部分，这种阶段性的创新做法，存在一定的合理性。同时，社区封闭式治理的权利主体已经从单一的政府演变成了由国家、市场、社会群体等多方主体综合作用。针对政府对公共补给较为不足的现象，开发商通过引进其他群体来弥补配套设施的服务。可以看出社区治理的未来趋势必然是从内部走向外部，由“封闭”走向“开放”。因此政府应该加强和社会各个群体的交流，促进其共同发展，明确分配责任义务，实现三者或者多者之间的平衡。科学地完善社区封闭式治理模式的同时，能强化城市治理的能力，并对完善国家治理体系和提高自治能力有明显的帮助。

同时，在城市化进程日益加快的今天，社区的人口规模也逐渐膨胀，更多的人口则可能带来更多的治安问题及管理问题，复杂化的问题则需要更加灵活的社区治理手段，而“一刀切”的社区封闭式治理只能在短时间内解决浮于表面的问题。若想要达到社区的长治久安，地方政府及社区首先要转变治理思维，从原本的消极维稳思想转变为积极满足社区居民的精神和社交层次需求。社区要完成这一转变，便需要挖掘多方社会主体的力量，淡化社区治理政治色彩，强化社区内居民与治理主体的情感联结，提高居民对社区治理的信任度。因此，探索出能够与重大公共危机相适应的体制，才可达到社区的长治久安和可持续发展的目标。

我国作为一个文明的宪政国家，在风险来临时应以更加科学、理性的手段应对。若仅从功利主义的角度出发，“一刀切”封闭管理模式的存在具有合理性，但忽视人道主义带来的恶果将使“一刀切”模式难以为继。在保护好居民生命安全的前提下，封闭社区治理需要借助人道主义的视角，朝更加科学化、合法化的方向发展。