“两区”建设背景下土地一级开发问题研究<br/>——以北京市海淀区为例

“两区”建设背景下土地一级开发问题研究
——以北京市海淀区为例

2023-09-13王治华

中国市场 2023年19期

王治华

(北京实创科技园开发建设股份有限公司，北京 100089)

1 引言

当前，我国已进入高质量发展新阶段，推动形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进新发展格局是党在十九届五中全会中作出的重大战略抉择，同时进一步强调要坚持创新在现代化建设全局中的核心地位，把科技自立自强作为国家发展的战略支撑。党的十九大以来，海淀区域创新生态体系逐步完善，高精尖产业结构持续巩固，创新范式不断演进，创新链、产业链、供应链、价值链不断重构，“两区”建设扬帆起航，政策叠加优势已释放澎湃动能。

随着“两区”建设的持续深入，其已经成为北京未来经济发展的新动力，为“两区”建设提供优质产业空间，又构成了加快两区建设的主要内容。近年来，随着中关村科学城北区的开发建设不断走向深入，“两区”建设导致北京土地一级开发工作以及土地市场的加速重构，包括土地管理制度的逐渐完善、土地市场竞争的结构转变和政府在土地市场中的职能发生变化等。在此基础之上，中关村科学城北区土地一级开发工作还存在一系列的难点问题有待解决，笔者结合实创股份公司实际情况，对一级开发工作提出了一些建议和展望。

2 北京海淀“两区”建设情况及补短板需求

2.1 北京海淀“两区”建设情况概述

“两区”建设是习近平总书记亲自宣布支持北京发展的两项重大政策，是具有统领性、战略性、长期性的决策部署，是推动首都对外开放新时期再出发、优化首都城市战略定位、促进京津冀深度协同发展、实现区域经济共建共享的重要引擎，有利于发挥服务业扩大开放综合试点与自贸试验区政策叠加优势，有利于支撑我市在减量刚性约束条件下实现高质量发展。根据《中国(北京)自由贸易试验区总体方案》，科技创新片区面积31.85平方千米，包含海淀和昌平两部分，海淀组团面积21.59平方千米，具体包含翠湖和永丰两大园区。2020年海淀区分别发布《海淀区“两区”建设工作方案》和《中国(北京)自有贸易试验区科技创新片区海淀组团实施方案》，提出“重点园区+主导产业+项目带动”的开放新模式，“云团式”推动五大重点示范园区多点发力。结合海淀产业实际，在集中承载区域、重点园区重点落地产业项目。以永丰产业基地、翠湖科技园等功能区为主要空间载体，打造以人工智能为核心的新一代信息技术产业集聚区，进一步加快自由贸易试验区科技创新片区建设进度。

中关村科学城北区在“两区”建设中处于重要位置，是“两区”建设的主阵地、主要承载区，具备三区叠加的政策优势。科学城北区具备科技创新、服务业开放、数字经济、区域协同四大特色，聚集人才、土地、资金、数据四大要素，形成了一批国家战略需要、开放度要求高、自身禀赋好的制度创新，并加快形成与国际科技创新中心建设相适应的系列制度安排，为持续改革创新突破开拓更加广阔的空间。翠湖、永丰等功能组团建设一批产业基础设施和重大平台项目，率先形成规模形象。

2.2 “两区”建设存在的短板分析

中关村科学城北区结合“两区”建设，还存在多方面的短板。

一是科技创新层次和能级还需全面提升。科技创新层次和能级还不高，缺少引领性原创成果和国际标准，产出关键共性技术、前沿引领技术、颠覆性技术创新的能力还需加强，多元创新主体高水平融合互动不够，富集的资源优势还未能很好地转化为创新发展优势。

二是科技创新体制机制还需突破一些瓶颈。在打通基础研究、原始创新的“最先一公里”和科技成果转化、产业市场化应用的“最后一公里”上还需要下足工夫。

三是科技创新产业化还需保持执着追求的耐心与定力。行业领军企业少，高端产业集群发展优势还未形成；新旧动能转换还需爬坡过坎，产业基础需逐步向高级化迈进，产业链需进一步提升现代化水平，产业链跨区域布局的探索力度有待加强；还需加大力气破解产业空间资源的有限性与精准高效配置之间的矛盾。

四是中关村科学城在首都发展中的主平台功能还未充分发挥。从城市转型来看，已进入园区与城市融合、产城融合的深度转型期。城市规划建设水平还不高，科技园区未能与城市经济、文化、社会、生态等要素有机融合，南北发展不均衡问题还未根本解决，中关村科学城南区高品质公共空间不足，北区基础设施、公共服务、城市管理、基层治理等还存在短板弱项。

五是土地资源管理利用还需增强空间资源管控力度。促进减量发展的体制机制不完善，全域土地空间资源管控利用力度不够，空间资源受限与空间利用粗放并存，城市功能复合性和宜居性不够。

在“十四五”时期要陆续补齐上述短板，需要在土地一级开发层面做出更多的努力和改变，加强规划引领水平，加快土地开发节奏，释放更多的产业、配套空间，加强空间资源管理、管控力度，从而确保实现海淀区域创新生态的搭建与完善，确保国家创新发展战略的顺利实施。

3 土地一级开发中的难点问题

3.1 土地一级开发研究综述

对于土地开发的研究国内外由来已久，国外的研究自20世纪50年代以来，主要研究方向包括土地储备、政府规制、土地发展权等理论方面，国内对土地一级开发的研究，主要源自于2000年以后，李林(2002)、李兆滋(2003)、周国文(2005)等都对土地一级开发的概念作出过界定。对土地一级开发模式的比较分析也是土地一级开发研究的重要分支，陈春(2007)、纪丽娟(2008)等都对此做过研究，纪丽娟(2008)从中央政府、开发企业、地方政府三者的线性规划和目标最大化的总契约模型出发，提出地方政府考核监督机制、开发企业激励约束机制、信息披露机制三方面的优化建议。近年来随着土地一级开发工作在各地的不断深入，对土地一级开发的研究也逐步发展出对其成本核算、项目管理的风险研究，如杨彦兰(2019)、谢颖(2020)、黎敏(2021)、潘晓敏(2021)等；2016年以来随着国家逐步加大供给侧改革和防范化解隐性债务，对土地一级开发主体的地方政府融资平台的转型研究也逐步成为研究热点，如王东红(2017)、刘金林(2022)等；同时，在国家高新区、科技创新、投融资等研究领域，分析开发模式的组织、政策、决策等运行对该领域的作用机制，也是土地一级开发研究的重要组成部分。

3.2 土地一级开发概念

在我国的城市土地管理中，土地一级开发是重要的管理工具，对我国的房地产市场化、区域城市化建设具有重要的战略意义，关系着城市的发展方向和耕地保护、城乡协调发展等战略性问题。国内对土地一级开发的提法始于2000年12月北京市《中关村科技园区条例》，其四十八条中规定：“中关村科技园区的土地一级开发，应当服从中关村科技园区建设的统一规划……”目前关于土地一级开发的研究领域主要集中在土地一级开发模式、融资模式、成本管理、风险防范、政府融资平台转型等方面。广义的土地一级开发是政府对土地的综合整理，涵盖土地征收、土地开发和土地储备三个环节，并确定地块的规划条件和规划指标、市政配套设施实施条件以及供地计划等一系列开发事项。狭义的土地一级开发是政府土地储备机构或企业对收购储备的国有土地进行地上物拆除、场地平整、市政配套基础设施等，达到“三通一平”“五通一平”“七通一平”或其他供应“熟地”的条件，以“生地”变成“熟地”，提高房地产产业链条中企业的专业化程度。从这个角度来说，实创股份公司所处的中关村科学城北区所从事的土地一级开发工作属于广义的概念，其工作的外延更加广泛，涉及的广度和深度更加深入，很多城市建设、运营、管理的理念和思路在土地一级开发建设阶段已开始介入实施。

3.3 土地一级开发主要模式

土地一级开发的模式主要以主导权来进行区分，在操作过程中涉及政府、企业等实施主体，其各自处于何种地位则决定了土地一级开发的主要模式，是采取政府垄断一级开发，还是政府委托企业进行一级开发，抑或通过市场化的招投标来决定一级开发的主体。实际操作过程中主要有两种模式：一是政府主导型，即由政府建立的土地储备中心或国有控股或参股企业进行土地一级开发；二是企业主导型，即政府通过招投标的方式从多家企业中择优进行土地一级开发。对于不同城市、不同开发区域，可能存在不同的两种开发模式并行的状态，这取决于地方政府对于土地资源管理的两种态度：一是认为政府应加强对土地资源的集中统一管理；二是认为政府不应直接地用行政或者强制性行为参与土地开发，需通过市场化手段在一级开发阶段配置土地资源，除此之外地方政府的自身财力也是模式选择的重要参考依据。这两种模式除了实施主体的不同之外，由主体延伸而出也包括资金来源和经营决策权的不同，相对来说政府主导型资金来源一般为财政资金或以政府为信用背书的政策贷款，政府在开发过程中具有绝对的决策权，反之则是企业提供资金，企业在开发过程中具有更多话语权，但因政府的天然垄断属性，其也必将受到属地政府的种种制约，其与政府之间处于竞争博弈的关系之中。

3.4 土地一级开发主要问题

土地一级开发利益相关者众多，关系错综复杂，土地一级开发项目存在开发周期长、征地腾退难、资金使用困难等各类风险与问题。

3.4.1 开发周期过长

土地一级开发项目由规划和自然部门授权，一般授权时间为两年，但能在两年内完成的土地一级开发项目寥寥无几，多数项目需要5～8年，笔者所开发土地一级开发项目多数在8年以上，横向对比北京市各区县的土地一级开发项目开发周期长是普遍现象。其原因主要是包括以下三方面：一是手续众多。土地一级开发从授权开始到土地供应，包括一级规划条件、立项、用地预审、征地、拆迁、树木伐移、考古、市政综合、规划落地、水评、交评、地灾、征地结案、产地平整、市政建设、收储入库、成本审核、二级规划条件、权属审查、地价会、现场验收、土地供应等多个重要子手续，土地一级开发流程涉及130多个主要环节，涉及众多政府部门，每个子手续的办理都需要一个月、几个月或者更久的时间，授权、立项、地灾等手续还存在有效期，如过期且未取得后续手续，则需要办理延期或者重新办理。二是政策调整。由于政府的政策是在不断调整优化过程中，土地一级开发工作又涉及众多政府部门，经常在项目推进过程中遇到新增审批环节、更换审批部门、出台新的管理办法、政府人员变动等政策调整方面的状况，政府在出台相关的政策时出发点是好的，但缺少横向纵向之间的沟通，往往导致项目在办理过程中需要面临大量的等待、磨合以及政策落地的时间。三是堵点问题。土地一级开发工作主要与村镇和农民打交道，如果村镇的利益得不到妥善解决，则会导致项目停滞，进展遥遥无期，常见的赌点问题如耕地指标、钉子户、规划不落地、历史遗留问题等。

3.4.2 征地腾退难

相比于其他手续办理，征地腾退工作是土地一级开发工作的核心，也是土地一级开发工作的难点。根据新土地管理法要求，征地之前需开展社会稳定性风险调查，并开展预公告，同时征地之前需解决耕地指标、林地指标问题，同村集体就补偿、转入、安置等问题达成一致，按照现行政策如果地块内耕地无法实现占补平衡、社会稳定性风险评估结果不理想，则无法开展征地手续报批工作，故耕地指标、拆迁腾退是导致征地工作停滞不前的主要矛盾。目前耕地指标主要有以下两种解决方案：一是占补平衡，通过复垦耕地实现占补平衡；二是异地购买，通过耕地指标的跨省调节实现。目前异地购买指标尚未有有效的实施路径，同时由于北京市可供复垦的土地资源比较稀缺，导致涉及大量耕地的土地一级开发项目面临很大困难。拆迁腾退工作一般主体为属地政府，由于其风险防范属性，在针对钉子户等社会稳定风险时，一般采取谨慎策略，又由于钉子户往往要价过高，导致矛盾无法调和，使存在钉子户的项目一般停滞较长时间。

3.4.3 资金成本困难

土地一级开发项目涉及大量资金，包含资金获取、资金使用、成本核算、资金回收以及利润税收等多个方面，由于土地一级开发项目周期较长，导致资金使用效率极低，企业开展土地一级开发工作所获利润微乎其微。近年来，为防范化解隐性债务风险，已使用财政性资金置换原有土地一级开发银行贷款融资，一方面资金来源更加单一，资金申请、审批要求更加严格，导致资金进度与项目进度不匹配等风险；另一方面开发利润率从原有企业自筹的8%降为2%，利润率更加微薄。土地一级开发资金回笼一般采用政府收购储备入库，同时进行项目成本审核，由财政资金进行成本返还的模式，在成本审核的过程中存在大量既定成本无法认定的情况，具体项目被核减金额往往以千万计，因无法纳入土地一级开发成本，则变成企业经营成本，变相拉低企业整体利润。同时受财政资金压力等影响，往往已完成土地一级开发，完成成本审核并与政府签订收储入库协议的项目，无法及时获得成本返还，滞后时间较长，降低企业资金周转效率。从区域角度看，由于开发周期较长，近年来区片综合地价不断上涨，导致单个项目开发成本不断推高。科学城北区采取滚动开发、整体平衡的资金测算模式，不断上涨的开发成本造成两个后果：一是不断推高地价，不但经营性住宅用地地价屡创新高，就连教育科研用地的地价也逐步走高，给二级拿地企业带来很大压力，不利于重大产业化选哪个落地；二是科学城北区资金整体平衡越来越难以为继，为平衡资金，不得不考虑更改用地性质，增加住宅用地，减少研发用地的比重来实现资金平衡。

3.4.4 管理水平不足

除上述外部客观原因之外，土地一级开发企业的管理水平也是不容忽视的一个重要环节。从业人员整体素质、政策理解把握能力、对外沟通协调能力存在不足，项目管理手段较原始和单一，信息化等现代化管理手段应用不足，对于项目进度、质量、成本的把控缺乏整体思维，对于难点、堵点问题缺乏创新的思路等，同时政府作为行业主管部门，缺乏统一行动往往是铁路警察各管一段，互相因为体制机制问题造成很多效率损失。

4 对土地一级开发工作的一些建议

针对在土地一级开发过程中所存在的一些问题，笔者尝试给出一些建议。

4.1 进一步加强项目管理

做好项目实施方案、可行性研究，做好项目投资成本、动态收益、静态收益的测算工作，准确评估项目存在内外部风险，结合政府的工作任务制定合理有效可行的任务计划，推动激励机制，充分发挥主观能动性，找准项目的重点、难点、堵点，创新工作方案，变串联推进为并联推进，加快项目开发节奏。

4.2 充分利用政府“无形的手”

加强高位协调。贯彻落实政府决策部署，充分利用开发建设领导小组、“两区”建设领导小组、土储联席会、供地调度会等政府平台，重点就规划落地、土地供应、征地拆迁、手续办理、资金筹措等重点环节加强高位协调，增强推动力度。加强部门联动。进一步强化与委办局的协调联动，发挥企业能动性，形成信息及时传递的沟通机制；与村镇加强沟通协调，及时掌握最新动向和诉求，形成合力，推动村庄腾退攻坚。

4.3 加强资金保障

创新成本控制手段，完善各项管理制度，加强预算管理，制订完善的资金周转计划，加大成本管理力度，按供地计划倒排各项工作，尽早实现资金回笼；根据专项债落实到位情况，加强项目统筹推进；积极探索新的融资渠道，缓解公司偿债压力，满足开发建设资金需求。进一步对区域整体开发整体测算进行深入研究，提出可行性的实施路径。