老旧社区韧性治理的困境及对策研究

汪来杰 李志星

［摘 要］社區既是国家治理的“最后一公里”，也是公民感知公共服务效能和温度的“神经末梢”，更是实现我国国家治理现代化的重要基石。社区的韧性彰显出社区的抗风险能力与应急管理能力，反映了社区治理的效能。老旧社区作为基层治理的重要组成单元，在公共安全、公共风险复杂化的情境下，其脆弱性日渐凸显，已然成为城市社区治理的薄弱环节。目前，老旧社区普遍面临社区居民参与不足的自治困境、市场力量介入不足的协作困境以及基层党建功能弱化的组织困境。因此，需要完善公民参与的协商机制、培养居民自治精神，打造红色物业、丰富社会组织类型及技术赋能社区党建，以提高老旧社区抗风险能力、构建韧性社区，为实现国家治理体系与治理能力现代化助力。

［关键词］社区治理；韧性治理；居民参与；社会组织

［中图分类号］C91 ［文献标识码］A ［文章编号］1005-7544（2023）07-0073-08

［作者简介］汪来杰，河南大学地方政府与社会治理研究所所长、哲学与公共管理学院教授；

李志星，河南大学哲学与公共管理学院硕士研究生。

［基金项目］河南省高等教育教学改革研究与实践项目（2021SJGLX075）；河南大学高等教育教学改革研究与实践项目“公共行政学课程思政教育模式研究”（HDXJJG2021-029）；河南大学研究生教学改革研究与实践项目“研究生对思政课融入党史教育接受度研究”（YJSJG2022XJ001）

2012年，党的十八大首次将“社区治理”写入报告中。党的二十大报告中指出“健全共建共治共享的社会治理制度，提升社会治理效能，健全城乡社区治理体系，及时把矛盾纠纷化解在基层、化解在萌芽状态”。习近平总书记视察贵州时强调，“基层强则国家强，基层安则国家安”。显然，社区治理已经成为我国社会治理的重要一环。随着近几年服务重心下移、资源下沉，社会治理的重心开始不断向基层下移，再加上城镇化进程的迅速推进以及人口的快速流动，使得人口与资源迅速向城市汇集，这推动了城市经济发展，然而也带来了社会治理的潜在风险，而老旧社区便处于风险的最中心。“老旧社区是指城市或县城建成年代较早、失养失修失管、市政配套设施不完善、社区服务设施不健全、居民改造意愿强烈的住宅小区。”［1］正因其自身的脆弱性（人员密集、基础设施落后、社区配套设施不齐全等），导致老旧社区在基层治理中处于薄弱环节，更是处于风险与危机频发的重点场域，极易受到风险袭扰，从而危及居民安全。“越来越多的事实显示，社区既是风险产生的第一场所，也是风险后果最直接的承担者，更是事后恢复与发展的直接参与者。”［2］因此，为保护居民安全、提高居民生活质量与社区治理效能，不仅需要对老旧社区进行物质重建，更要以韧性社区建设为契机，打造共建共治共享的社区格局，以此激发居民参与社区的动力，提高老旧社区抵御社会风险和自然灾害的韧性能力。

综上，从保护居民生命安全角度出发来探讨社区韧性能力的更新路径，对基层治理现代化具有重要的实践价值和现实意义。论述思路为：什么是韧性社区？韧性社区构建的必要性及意义，老旧社区韧性治理的阻碍以及解困对策，进而指出韧性社区对于我国社区治理发展发挥怎样的治理效能，以期助推我国基层治理现代化的实现。

一、老旧社区韧性治理的概念梳理

何为韧性社区，不同学者对韧性社区具有不同的定义。通过梳理我国社区韧性治理的现有研究，发现学界对韧性社区治理普遍聚焦到韧性的“功能”视角。李雪伟、王瑛认为，“社区韧性是指处于复杂社会生态系统中的社区在面对风险灾害冲击时能快速适应并有效恢复正常生活节奏的综合能力”［3］。刘佳燕、沈毓颖认为，“韧性社区强调可持续发展，具备在面对危机中保持社区的各项功能和迅速应对、适应变化和转变发展的能力，不仅关注结果，还关注过程”［4］。蓝煜昕、张雪认为，“社区韧性是指社区在常态和非常态下，社区治理体系能承受外部干扰或风险冲击，并维持社区治理功能持续、有效发挥的能力”［5］。

总的来说，我国学者对韧性社区建设的观点基本相同，都在强调其应对风险的自我恢复与可持续发展能力。本文老旧社区韧性治理所指的是那些年代久远、基础设施落后、配套设施不齐全的老旧社区，在面对各类突发事件或灾害事件时，能够具有较强的自治能力、动员能力以及资源整合能力，可以快速高效地利用现有资源开展灾害预防、应对、抵抗和恢复等措施，使老旧社区恢复常态化，以此来保护居民生命安全与社区公共安全的能力。

二、老旧社区韧性治理困境

党的二十大报告中强调，“加强城市基础设施建设，打造宜居、韧性、智慧城市”。《河南省“十四五”城市更新和城乡人居环境建设规划》指出，要建设韧性城市，提高抵御风险能力。但目前老旧社区普遍面临着居民参与度低、市场力量介入不足、党建功能乏力等问题。

（一）社区居民参与度低

社区居民参与是指社区内居民能够参与到社区更新、维护、治理等一系列活动。居民参与社区治理可以提高社区韧性治理效能，增强自治能力。但目前老旧社区居民参与率较低，居民自治尚未形成。

一是社区居民原子化。“传统的社区治理结构面临着公共性缺失的困境。”［6］根据国家统计局2021年5月11日发布的数据表明，我国流动人口约为37582万人［7］。某街道其辖区老旧社区常住人口约13万人，其中流动人口超过3万人［8］。城市化进程的快速发展，使四面八方的陌生人群聚集在城市的社区中，而价格优惠的老旧社区成为外来工作人员的首选之地。老旧社区因其房屋产权复杂、居民差异大、流动频繁以及人口结构的复杂性使其缺乏共同的文化基础、血缘关系等，导致居民间的互信程度较低，传统的社区公共精神和价值体系被撕裂，致使社区陌生化、居民原子化。“居民结构的异质性与群体心理的乌合性，共同导致社区结构的非合作性特征，形成了缺乏人际互动的原子化社区。”［9］

二是居民政治参与度低。老旧社区居民政治参与度低，即政治效能低，缺少表达渠道与回应度。“社区政治效能是居民相信自己行为对社区产生影响，并认为社区工作者对其诉求回应的主观感知。”［10］首先，缺少民意表达机制。从业主委员会角度看居民政治参与度，业主委员会是体现社区居民参与治理的必由之路。相关数据表明业委会覆盖率远远达不到标准要求，如：在北京、广州、深圳、杭州等发达城市社区业主委员会的覆盖率在10%—30%之间［11］。在资源匮乏、人口流动频繁的老旧社区中，业委会的覆盖与筹建则更少。业委会的缺失导致居民应有的权力和义务不能充分行使，导致其政治参与度低。其次，民意协商机制的形式化，回应度较低。老旧社区居委会习惯性代替民众来发号，即便召开业委会或民主协商议事会，也并未采纳或在后续社区发展中吸纳居民的意见，致使居民丧失其参与动力。社区对居民的回应度越高，居民的政治效能和参与度就越高。“参与频度越高、参与效能感越高的居民越愿意参与社区治理。”［12］

（二）市场力量介入不足

2013年，党的十八届三中全会提出市场将起“决定性作用”。2022年，国务院办公厅发布的《中共中央国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》强调，发挥好有效市场的决定性作用，更好发挥有为政府的作用。引导市场与社会力量发挥积极作用，是创新基层社会治理、完善社区服务体系的重要抓手，对于营造共建共治共享的社会治理格局具有重要意义，可以重塑社区公共性。如李红娟、胡杰成认为，社会力量参与社区治理不仅能分担政府压力，弥补市场失灵，还能为居民提供多样化服务［13］。但是目前在老旧社区治理中，普遍存在社会组织缺位、物业管理失管等现象。

第一，物业管理失管。物业失管是指对小区中物质环境、公共设施的管理与维护，缺乏清晰的、可持续的管理机制［14］。“老旧社区因居民老龄化、租客化趋势明显，其参与社区治理的意愿不强、能力不够，普遍缺乏专业的物业管理。”［15］李迎生、宋洋、黄珺等学者从资金角度维度论证物业失管的原因［8］［16］［17］。如：“物业管理资金的匮乏，就是由于政府提供支持的资金有限和居民缴费意识低，难以应对老旧小区逐年增长的维修费，最终导致物业管理的撤退。”［17］物业公司因收费难等问题主观上不愿进驻老旧社区［18］。能否有效收费最终决定了物业管理是否可持续［19］。物业管理缺位会导致社区环境差、规划不合理、安全隐患大等一系列问题，使社区呈现出无序状态，从而影响居民的正常生活，使邻里之间矛盾频发，降低居民的公共精神与社区参与度，最终阻碍社区共同体与韧性社区的构建。

第二，社会组织缺位。首先，行政色彩过重，挤压生存空间。我国老旧社区大多是单位制时代的产物，单位制解体后，社区便接替了单位制和街居制的绝大多数事务，特别是行政事务。“居委会在日常运作中承担越来越多的行政辅助事项，其行政化色彩也日趋浓厚，日渐成为社区治理的唯一责任主体。”［20］长期的路径依赖造成社区本位思想根深蒂固，老旧社区居民在长时间单位制下“统包统管”的生活，养成了依赖性人格［21］，导致社会组织进入社区时受到居委会的抵制与居民的信任危机，这都遏制了社会组织的生存与发展。其结果是既模糊了政府社会之间的边界，也加重了政府的负担。其次，组织类型失衡。老旧社区因自身资源匮乏，“使老旧社区的社会力量组织化程度明显偏低”［22］，导致不能满足居民多元需求。社区社会组织以娱乐和休闲为主（如广场舞队等），整体发展不均衡，服务于普通民众的公益性、慈善性、志愿性的社会组织偏少［23］。社会组织类型不均衡，缺少公益慈善类社会组织，不仅会影响老旧社区的凝聚力和自治能力，同时也影响我国社会组织的发展和壮大。

（三）基层党建功能弱化

党建指政党为保持自己使命的完成，而从事的一系列自我完善的活动。党的二十大报告中强调，“加强城市社区党建工作，推进以党建引领基层治理，持续整顿软弱涣散基层党组织，把基层党组织建设成为有效实现党的领导的坚强战斗堡垒”。但是，目前老旧社区存在着党建功能发挥不充分、社区党建乏力等问题。

一是社区党建工作形式化。老旧社区党建工作存在教育内容和形式单一等问题。基层党建形式化较严重，加强基层党组织建设成为基层治理突出问题［24］。老旧社区党支部工作开展不够有力、深入，日常党支部工作仅限于三会一课。社区党组织组织只注重仪式，组织生活会变成了党员“聊家常”的场所［25］。社区党组织未能深入一线为居民排忧解难，真正作用难以充分发挥。根据烏海市党建在城市社区治理工作中的引领效果进行的民意调查结果显示，被调查的社区居民对于社区党组织的评价偏低，这也说明了部分社区党组织的引领作用发挥缺位［25］。

二是社区党组织信息化建设滞后。老旧社区党组织在信息应用方面较为滞后，存在智慧党建不智慧、硬件陈旧老化、互联网大数据思维未及时转变等问题。“由于基建落后、设备老化等原因，相对于新型社区，老旧社区的信息化建设就显得尤为艰难。”［26］随着互联网技术的发展，各类党建APP、微信公众号等线上平台迅速发展，而老旧社区因为其自身经费不足、人才资源稀缺等，信息建设发展较为缓慢。加上老旧社区人口结构老龄化，使得社区党组织工作保守，缺乏创新，工作方法仍以传统为主导（部分老旧社区党支部仍然以宣传栏和小喇叭等传统手段为主），工作效率较低。

三、提升老旧社区韧性治理的对策

（一）培养自治体系，激发参与动力

老旧社区的自治能力、居民的价值体系、公共精神直接关乎社区韧性治理效能。因此，加强价值观念的培育，形成自治体系，激发居民的参与动力，对老旧社区的韧性治理起到重要支撑作用。

首先，加强德治教育，构建和谐邻里。一是宣传优秀传统文化。培养仁义礼智信等优秀传统文化，树立典型与榜样作用，发挥党员干部、社区贤能的模范带头作用，以身作则，用感召力带动社区每一户家庭，以此来凝聚社区共识，并评选“好邻里”“好婆媳”“文明家庭”等荣誉称号，激发价值认同。同时搭建社区公共活动空间，把社区内部分闲置屋室改造为文化活动中心、广场舞活动室等，充分利用现有资源，提高居民生活满意度、参与度，培养公共精神与社会资本，从而提高居民认同感、归属感、自豪感。二是重视发挥社区的女性力量。女性天然的亲和力是社区治理中不可缺少的一股力量。女性能形成多层次的人际关系网络，通过人际网络快速识别矛盾点，发挥溯源治理的功能，不断解构陌生人社会，重构社区共同体意识［27］。构建社区治理共同体，必须充分调动各个主体的能动性和主动性。因此，女性在韧性社区建设方面是不可缺少的力量。三是进行老旧社区更新。物质是精神合力与凝聚力产生的基础。因此，要解决老旧社区消防通道占用、公共空间利用不合理、房屋粉刷、电梯加装、加强安保等问题，对社区内公共空间进行重新规划，满足社区居民的基本需求。同时，还要不断完善应急设施，保障居民生命安全。“社区卫生医疗保障不仅要有应对日常管理普遍性风险的能力，而且要有应对临时突发性风险的功能。”［28］

其次，建立协商渠道，提高政治参与度。党的二十大报告强调，“全面发展全过程人民民主，保障人民当家作主”。一是完善业委会，建立社区民主议事平台。地方政府与老旧社区居委会要构建居民参与的长效机制，要通过建立规范化、制度化的业委会与议事体系，保护业委会的发展定力。同时多渠道建立协商平台，互联网与民主议事会相结合、小板凳会、社区议事亭等，激发社区居民的参与活力。努力构建成街道办大力支持、党组织推动、社区落实承办、居民深度参与的民主协商格局。此外，居委会要把居民反映的问题、表达的意见进行归纳梳理，将问题与建议及时拿到会议上与居民一起协商讨论，要形成民有所呼、区有所应，保证群众的知情权、参与权、表达权、监督权。“把行动权和发言权交给居民，重构居民的主体性。”［29］二是形成激励制度，激发参与活力。社区内部要形成激励制度，对于经常参加议事的居民给予优惠奖励政策、发放礼品或授予社区先进居民等称号。而对于经常“搭便车”的居民可以采用负激励方式（减少车位优惠、物业管理服务等），减少特权和优惠政策，促使居民参与社区事务。

（二）打造红色管家，丰富社会组织

提高老旧社区治理效能、改善居民生活质量、满足居民多元化需求，物业管理与社会组织是关键因素，也是社区韧性治理所不可缺少的参与主体。解决物业与社会组织参与老旧社区治理的困境，有以下几点措施：

首先，引入物业，打造“红色管家”。第一，民主协商，双向选择。第一步，对物业公司进行招标，社区居委会把第一道门槛，遴选出几家优秀物业。第二步，居委会开展“民主议事会、小板凳会”等，让居民自主选择心仪物业。第三步，居委会带领社区居民参观物业公司已服务的社区，让居民做主选择满意的物业公司，形成居民、物业、居委会的三方联动，为后续社区服务、治理奠定基础。第二，党建引领，打造红色物业。向物业选派社区党建指导员一名，引导物业成立物业党支部，让物业服务队成为党的工作队。同时，让物业与社区居委会进行交叉任职，形成深度嵌入，及时了解双方思想动态与进展，更好开展社区工作。第三，打造高质量可持续发展物业。社区党委统筹资源，帮助物业拓宽经营渠道，如推行“积分制”物业管理模式，破解物业收费难题，让物业管理更长效。同时社区居委会要支持物业多元化经营，增加盈利点。让红色物业成为推进社区治理能力现代化的有效载体。

其次，厘清政社权责，丰富组织类型。第一，要厘清基层政府、社区居委会、社会组织三者之间的责权关系，打破路径依赖，改变一切都依赖政府和社区的思想观念。同时政府应该逐渐地把社会组织能够自主解决的公共服务、社会慈善和社会公益等职能，稳定而有序地向社会组织转移，使社会组织在老旧社区治理中发挥最大的作用。“政府退出社区为社区社会组织发挥作用提供了空间，并一定程度节约人力、财力资源。”［30］此外，地方政府、街道要给予老旧社区居委会与社会组织支持，包括资金帮扶、政策扶持、场地供应、人员补充等。同时在社会组织开展活动时，社区居委会以及社区党员要积极参与、协助社会组织，以自身社会资本拉近居民与社会组织的关系，从而使社会组织深度嵌入老旧社区中。第二，均衡社会组织类型。培育公益慈善、教育类等社会组织，助力形成多元参与老旧社区治理新格局。通过“外引、内建”方式，引入和培育慈善类专业社会组织，多元培育服务主体，拓展社区服务内容。具体有三种措施：一是以专业社会组织与技术支持为依托，培育本土社区社会组织。二是以“居民、政府、企业”三方联动的方式，形成多元培育孵化机制引入社会组织。三是以政府购买公益性项目的方式，引入专业社会组织。

（三）强化基层党建，巩固组织基础

基层党组织担负着推动发展、服务群众、凝聚人心、促进和谐的重要责任，构建韧性社区离不开党组织的引领。

首先，丰富教育形式，建立考核制度。一是除了传统的三会一课教育方式，可以结合老旧社区的实际状况，组织社区党员积极参与社区举辦的各项文化活动，如：组织爱国电影观看、亭下讲党史等教育系列活动，以此来加强党性与品德素养。同时，居委会可以组织党员、积极分子集体外出参观学习，鼓励社区党员、积极分子参加社区社会组织活动，进行兴趣务工等，因材施教运用到党员教育工作当中，让党员在参加活动时体会到集体精神、爱国精神，以此达到教育目的。二是街道办加强对老旧社区党支部、党员队伍的考核工作，端正其态度，打破慵懒风气。对党员领导干部进行责任制考评，对优秀党支部授予星级支部、模范自治组织等称号，激励老旧社区党组织进行革新，要形成党委领导下的一核多元机制，引领社区居民参与活动，凝聚居民共识与向心力，使社区在危机来临时能够迅速动员居民，并高效解决问题。

其次，技术赋能党建，打造智慧社区。社区党组织的智能化程度直接关系到社区党群关系联系的紧密程度、信息传播效率。打造智能化党建有以下措施：一是积极鼓励专业技术人才、高校学生积极加入社区党组织工作，提供技术与信息援助（学生因其自身强烈的民族自豪感、爱国感等，会更容易加入到社区建设中）。此外，街道办或地方政府可以派专技人才轮驻老旧社区，进行技术支持与培训。二是建立数字化的信息平台。利用互联网信息技术手段，打造老旧社区党组织智能化党建管理平台，以社区大数据为基础，广泛收集社区民意，同时将社区内相关通知、活动、信息都纳入到数据库与平台中。同时利用互联网大数据实现精细化管理、精准化服务、智慧化治理，精准施策，提高决策的准确性，提升党组织工作效率，及时处理社区突发的危机事件，最终提升老旧社区韧性治理能力。社区党组织在发挥信息化服务群众、凝聚人心、优化管理、维护稳定的功能时，可以有效的推动韧性社区的建设。

四、结语与讨论

老旧社区在城市治理与规划中存在感较为薄弱，学界内对其关注较少。但老旧社区所涉居民众多，风险来临时是首当其冲，如不及时进行革新，会危及居民安全。因此，文章从老旧社区这一微观场域出发，通过分析造成现有困境的内因，提出培养居民自治精神、规范社会组织、打造红色物业、强化基层党建等解决措施，打破居民参与不足、市场力量参与不足、党建功能弱化等困境，以此来建设韧性社区。

对于基层政府来说，社区共同体的建设、居民参与度的提高、社会组织与物业公司的参与，可以释放基层政府的活力，减少政府财政负担，提高基层治理效能。对于居民而言，可以满足自身利益、提高政治效能、更新改造居住环境、丰富业余生活、建立熟人社会、培育社会资本等。对于社会组织来说，可以建立孵化培育机制、完善保障制度、提高居民信任等，有利于社会组织的高质量持续发展。对于社区居委会来说可以更快动员与号召居民，提高治理效能，提高社区快速应对风险的能力与社区韧性治理能力。对于社区党组织来说，可以更好地开展组织建设，打造坚强壁垒，吸纳优秀人才，稳固基层安定。对于物业公司来说，既可以不断发展公司，又可以实现社会责任。基于此，老旧社区可以构建成多方参与、共建共治共享的韧性社区。

最后，需要指出的是，老旧社区韧性治理的最终目标不是建设零灾害、零风险的真空社会，而是建立一个共建共治共享，面临灾害与风险的冲击后，能够快速应对并及时恢复常态的韧性社区。因此，未来需要不断提升居民参与活力、完善社区社会组织与物业公司、加强社区党建工作，最终实现韧性社区治理，提升区域整体发展质量、推进国家治理体系和治理能力现代化进程，保证人民安居乐业与社会安定有序。

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Research on the Difficulties and Countermeasures of Resilient Governance in Old Communities

Wang Laijie    Li Zhixing

Abstract： Community is not only the "last mile" of national governance， but also the "nerve endings" for citizens to perceive the efficiency and temperature of public services， and is an important cornerstone for achieving modernization of national governance in China. The resilience of the community highlights its ability to resist risks and manage emergencies， reflecting the effectiveness of community governance. As an important component of grassroots governance， old communities have become increasingly vulnerable in the context of complex public safety and public risks， and have become a weak link in urban community governance. At present， old communities are generally facing autonomy difficulties due to insufficient participation of community residents， collaboration difficulties due to insufficient market intervention， and organizational difficulties due to weakened grassroots party building functions. Therefore， it is necessary to improve the consultation mechanism for citizen participation， cultivate the spirit of residents' autonomy， create red properties， enrich social organization types， and empower community party building through technology， in order to improve the risk resistance ability of old communities， build resilient communities， and contribute to the modernization of the national governance system and governance capacity.

Key words： Community governance; Resilient governance; Resident participation; Social organizations

［責任编辑：熊文瑾］