农村土地三权分置的意义和困境分析

赵玉倩

关键词：三权分置；意义；困境

一、农村土地三权分置的提出

2016年10月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》规定，现阶段深化农村土地制度改革，顺应农民保留土地承包权、流转土地经营权的意愿，将土地承包经营权分为承包权和经营权，实行所有权、承包权、经营权分置并行，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，引导和规范农村集体经营性建设用地入市。

二、农村土地三权分置的意义

（一）顺应农民的土地流转意愿

近年来随着市场经济的发展，主要农产品的价格总体呈下降趋势。在北方不少地区，小麦、玉米等这些粮食作物的价格走低，靠耕作土地的收入无法满足多数农户日益增长的日常开支，农村中不少中、青年纷纷放弃自家的土地，进而租给别人或者让亲戚朋友代为照看，种地的收成好坏和所获得的收入都归照看耕地的一方。这样一方面调动了看管者热情，另一方面也使更多农民从农活中解放出来，在实现自身利益的同时促进了生产关系的调整和经济的发展。

（二）增加农民的自主性和获得感

三权分置的实行，使农民对自家的承包地有了更多进行处置的权利。三权分置在土地确权的基础上，赋予了农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，农民不仅可以从土地流转中获利，还可以利用土地承包权为自己从事其他劳动或者周转资金提供便利，为改善农民生活条件、振兴农村发展活力提供了方便。

（三）继续发挥其社会保障功能

当前对于多数农民而言，农地所有权的集体所有和承包权的不可买卖仍是农民维持生活的基本保障。农民承包权的不可流转可以避免农村土地成为单个资本家的私人财产，为土地公有性质的保障以及将来农村的合作化奠定了制度基础。同时，土地承包经营权的流转有利于激发农民自主考虑土地规模化经营的方式方法，推动土地股份合作模式的发展，保证农村土地改革方向不走偏。

三、农村土地三权分置的困境

（一）集体土地所有权侵犯农户承包权

集体土地所有权对农户承包权的侵犯更多情况下是由于村民和村集体之间缺乏协商、村民监督缺失所致。笔者所在的村子发生过村主任以村集体名义将大面积山地转租给外资的情况，在村民参与和上级政府的干预下，最终以合同取消、村主任撤换而结束。这件事的处理比较圆满，但仍然可以从中看出在村民监督不到位、村干部权力过大的情况下土地集体所有权可能对村民利益造成的侵害。此外，还有村民尽管知情却没有发言权的情况。笔者在调查的多个村子里，多次遇到村民承包权被村干部，甚至乡镇政府强制转租的现象。部分流转烂尾的耕地，土质遭到破坏，复耕困难，给村民利益造成严重损害。

（二）农户地承包权覆盖集体土地所有权

在农村土地改革中要求保持农户承包关系的长久不变，因此由于承包期的无限延长而导致集体土地所有权在一定程度上被虚置，而承包权很多时候成为实际的所有权。据笔者对所在村庄的观察发现，村民耕种的土地尽管是村集体土地承包到户的部分，但承包合同从订立起就没有发生过变化，即使新一轮的确权，也只是在原承包合同上继续顺延承包期。这种情况导致村集体对土地进行调整比较困难，人均承包地分配不均，成為农村发展的不和谐因素。

（三）农户地承包权与土地经营权的冲突

农户的承包经营权与土地经营权的冲突主要体现在承包方和经营方的信息不对等和缺乏信任，而作为承包方的农户往往在这个过程中，利益更容易受损。除了政府权力的干涉或者官员的隐瞒，农民更多的时候对市场信息了解不足，也缺乏对自我长期利益的关注，往往会在进行土地流转的过程中吃亏。笔者在调研农户对进行土地流转态度的看法时发现，近半数农户对流转期限和土地的使用不关心：“只要每年给租金就行”。如果缺乏地方政府的相关帮助，农户在将土地转给经营方的过程中，很可能让自己的利益受损。

二十大报告指出，全面推进乡村振兴，就要深化农村土地制度改革，赋予农民更加充分的财产权益。保障进城落户农民合法土地权益，鼓励依法自愿有偿转让。望随着农村土地制度改革的深化和相关实施细则的完善，随着基层党建引领的不断加强，能对以上问题的解决提供更多可行方案。

参考文献：

[1]习近平.高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告[N].《人民日报》，2022-10-26（03）.

[2]杜明义.乡村振兴战略下推进农业现代化的农地产权制度改革策略[J].经济论坛，2023（05）：5-16.

（作者单位：中共黎城县委党校）