地方政府基本公共服务财政支出效率研究——基于三阶段DEA 估计模型

◎文/孙阿东

一、引言

党的十九届六中全会指出，我国全面建成小康社会，实现第一个百年奋斗目标， 开启迈向第二个百年奋斗目标新征程。 2021 年，中央经济工作会议指出，要继续做好“六稳”“六保”工作、持续改善民生，财政支出要有力、迅速。 民生改善是人民最大的福祉，发展的根本目的之一是提高人民享有基本公共服务的质量。 现阶段，公共服务领域的矛盾仍然存在， 人们对基本公共服务的提供具有更大的向往，提出了更高的要求。 但在外部环境更趋复杂严峻，国内发展面临需求收缩、供给冲击、预期转弱三重压力的背景下，地方政府收支紧平衡特征凸显，支出能力受限，这种发展过程中的失衡与矛盾亟须解决。

近年来， 地方政府在基本公共服务方面的财政投入力度不断增加，许多领域支出刚性较大，如社会保障与就业、基本公共医疗、教育等，且其规模伴随着我国经济体量增大而逐年提升。 未来地方政府在不断提高民生水平，向服务型政府转变时， 保证并不断提升基本公共服务更需考虑支出的效率与可持续性问题。 从工具价值与政治价值综合考量， 应将一些具有较高公共性但并非经济学定义下的公共品的领域划入基本公共服务的考量范围（夏志强等，2021）。 参考夏志强等（2021）的研究，本文将基本公共服务分为五大类：社会保障与就业、环境保护与污染治理、医疗卫生、文体传媒、义务教育。

二、文献综述

大量学者对于我国地方政府基本公共服务财政支出效率进行了测度与研究，相关研究成果较为丰富。

基本公共服务财政投入资金的增加并不意味着效率的必然增加。 我国地方政府在社会保障与就业方面的投入绝对额在2010—2020 年期间不断上升，年均增长率达到了13.74%。 刘海英（2021）认为社会保障提供效率仍然存在整体偏低问题且存在区域差异， 主要是规模效率较低引起的。 毛恩荣等（2021）通过Tobit 模型对文体传媒服务的效率进行了分析，发现政府规模、文化产业水平、人口密度对支出效率有提升作用，而财政投入规模越大，则越不利于效率提升。 张楠等（2013）发现财政分权对义务教育阶段的财政教育资金支出效率具有促进作用且中西部教育财政支出效率相较于东部有显著提升， 整体支出效率已超过东部地区（王树昊，2021）。 也有学者利用三阶段的DEA 模型分析了外部因素对义务教育阶段财政支出效率的影响（王华星等，2017）。

技术效率对于财政支出效率的提升具有重要影响。余红伟（2015）将外部噪声剥离后测算了社会保障支出效率，发现技术效率与综合效率均有所上升，并且支出效率的区域失衡有所缓解。 有学者从博物馆展览的角度探究文化提供服务效率，认为从纯技术效率看是接近有效的，但是规模效率的大小限制了综合效率的提升 （程文辉，2017）。 过去一段时间，我国环保支出的效率并不高，且具有区域性差异和波动性， 主要是由于支出的规模效率较低（向自强等，2020；张婕等，2021）。 曾淇等（2020）发现效率低下问题不仅由于规模效率相对非有效， 同时技术效率不足也部分解释了综合效率较低的问题。 2009―2019年我国省际医疗卫生支出的纯技术效率降低了综合效率， 外部因素显著地影响了纯技术效率并导致了不同区域的效率产生差异（刘穷志等，2021），李红霞等（2021）利用2016―2019 年204 个城市的面板数据亦验证了纯技术效率过低是导致效率出现退步的原因之一。

本文参考朱浩（2021）的做法，运用三阶段DEA 方法分别测算2010―2020 年中五类基本公共服务的支出效率。 参考李光金（2002）、李俭峰（2017）等人将不同方面效率加权平均的做法，本文利用熵权法计算权重，对五类基本公共服务的效率进行加权平均后得出基本公共服务提供效率的总体评价。

三、研究方法与变量选取

（一）三阶段DEA 模型

第一阶段： 使用投入与产出的原始数据对其效率进行测算，本文选取投入导向的BCC 模型。

第二阶段：计算出松弛变量。使用随机前沿分析（SFA回归）对环境变量和随机扰动进行评估，通过计算对投入做出调整。

构造SFA 函数：sni=f（zi；βn）+vni+μni，其中i=1，2，…，n表示决策单元；sni表示决策单元的松弛变量，f（zi；βn）为环境因素，μni为管理无效率，vni则为随机干扰项。 通过极大似然估计法得出SFA 函数的参数估计值后可以解得：

从而求得随机干扰：

第三阶段：根据求得的环境因素与随机干扰，建立调整投入的方程：

得到经过调整的投入值后再次进行效率测度。

（二）指标体系的构建与数据来源

根据本文界定的公共服务范围，选取2010―2020 年11 年的数据进行分析，详见表1。

表1 我国地方政府基本公共服务提供效率指标体系

四、实证结果与分析

（一）第一阶段DEA 效率分析

运用投入导向型BCC―DEA 模型对公共服务的五大方面进行了测度， 并通过熵权法计算出公共服务提供效率的综合评价。

在社保就业方面，浙江、广东和西藏达到了DEA 相对有效。 在环境保护与治理上，上海、浙江和广西达到了DEA 相对有效。从三大地带的差异看，呈现出东高西低的特征。 医疗卫生的提供则相对较高，且各个省市之间的差距相对较小，上海、山西、北京等省市的效率达到了DEA相对有效。 在文体传媒领域，重庆达到了DEA 相对有效。义务教育方面，河南的效率达到了DEA 相对有效。 与其他方面不同，义务教育的效率中部最高，而东部最低。

根据表2 和图1，在时间维度上，从2010―2020 年，我国东、中部地区的公共服务提供效率在逐年下降，西部地区的公共服务提供效率在逐年上升。

图1 2010—2020 年我国三大地带公共服务提供综合技术效率均值

表2 2010—2020 年我国政府公共服务提供综合技术效率

（二）第二阶段DEA 效率分析

在第二阶段， 以五个领域的人均预算内投入的松弛变量为因变量进行随机前沿模型估计，选取老龄化程度、人均GDP 等7 个变量作为自变量建立SFA 回归方程，利用Frontier 4.1 软件得到的回归结果如表3 所示。

表3 SFA 回归结果

由表3 可知， 部分环境变量在不同领域的财政投入冗余度有不同的影响。 不同方面的γ 值都大于0.9，说明外界的环境因素与随机扰动对投入冗余的影响十分显著，因此可以进行三阶段DEA 分析。

（三）第三阶段DEA 分析

通过计算得到一组新的投入量， 将新的投入―产出表进行DEA 分析， 具体的效率值见表4。 在社保就业方面， 北京效率提升至DEA 相对有效。 环保治理领域，辽宁、上海、浙江、广西均达到了DEA 相对有效，全国的效率均值也有较大提升。 医疗卫生方面，北京、山西、河北、辽宁和上海等省市的效率值达到了DEA 相对有效，与其他四个方面相比其相对效率也较高。 在文体传媒领域，中部地区的效率最高。

表4 调整后2010—2020 年我国政府公共服务提供综合技术效率均值

在剔除环境因素后，从时间维度看，如图2 所示，我国2010―2020 年三大地带的综合技术效率均值仍然表现出东部、中部下降，西部上升的特点。

图2 调整后2010—2020 年我国三大地带公共服务提供综合技术效率均值

图3 调整前后2010—2020 年我国三大地带公共服务提供纯技术效率与规模效率均值

表5 显示了2010―2020 年我国公共服务提供的总体效率第一阶段与第三阶段的5 个方面总体效率与变动情况。浙江的效率值一直保持在第一，北京的效率从第27名降低至第31 名；青海的效率虽然有所提升，但是排名仅提升了1 位。

表5 调整前后2010—2020 年我国公共服务提供综合效率变动

五、结论与对策

（一）结论

本文通过三阶段DEA 模型对我国2010―2020 年地方政府公共服务提供的投入进行了调整并对调整前后的效率进行了测度，主要结论如下：

1.通过SFA 回归发现，老龄化程度越高，社会保障的压力增加，对社保就业的支出冗余有着正向的影响，而对文体传媒与义务教育则有着显著的负向影响。 老龄化程度越高，意味着其余阶段的人口比例相对降低。 义务教育服务和文体传媒服务需求的相对减少降低了投入的冗余。 对外开放程度越高，则政府在公共服务投入的冗余度就越小。 城镇化进程越发深入，政府的投入冗余则越多。

2.剔除了环境因素对效率的影响后，政府公共服务的提供效率有了极大的提升， 其中西部地区的效率提升最大，中部次之，东部最小，纯技术效率不足仍是制约我国地方政府公共服务提供的重要因素。 2016 年之后，东、中部的总体效率在逐年下降，西部则保持上升的趋势。

（二）政策建议

1.调整政府支出结构，向“服务型”政府更好地转变。在考虑刚性支出的条件下， 调整好财政资金在公共服务上的分配结构。 由于在社保就业、环保治理的领域内许多省份尚处于规模报酬递增的阶段， 政府支出规模的过度扩张带来的高成本可能导致政府运行的低效率， 故可以考虑通过调节项目资金的分配结构改善支出效率。

2.依据受益范围，科学划分支出责任，避免地方承担过多支出责任。 跨省的区域污染治理、全国范围的社会保障统筹等支出责任应当由中央发挥更多力量。 同时，要分地区施策，加大对西部地区的财政支持，加强对东部、中部地区的引导和激励。

3.合理利用外资，避免过度依赖。 对于对外开放程度相对较低的地区，可以考虑通过加快对外开放，促进中外贸易获得更多的资金支持与技术支持。 但是仍需注意，公共服务提供的效率提升仍需要地方政府加快全过程管理的步伐，克服外界因素带来的困难，提升政府的治理效率。