以公众为中心的价值创造：数字政府助力社会协同治理——以福建省“闽政通”APP 为例

官瑱嘉

福建师范大学文化旅游与公共管理学院，福建 福州 350000

随着数字信息技术的迭代发展与应用普及，人类已经进入信息技术急速发展的数字时代。自2017 年12月习近平总书记提出数字中国战略以来，社会对在线政务服务平台的一体化构建产生了更高的期待，学界也对数字政府建设展开了热烈讨论。2022 年7 月，国家互联网信息办公室、国家发展和改革委员会、科技部、工业和信息化部、国务院国有资产监督管理委员会和福建省人民政府在福建福州共同主办了第五届数字中国建设峰会，该峰会主题从信息化驱动到数字化转型、从数据要素到创新变革，体现了数字中国建设实践的持续深入和不竭动力。《数字中国发展报告（2021 年）》中指出，自数字中国战略被提出以来，我国数字经济规模从2017 年的27.2 万亿元增长至2021 年的45.5 万亿元，总量稳居世界第二，年均复合增长率达到13.6%，占国内生产总值的比重从32.9%提升至39.8%[1]。

在政府治理视角下，建设数字政府的前提是实现数字治理，学者托马斯·雅若夫斯基曾提出数字政府演进模型有4 个阶段，分别是数字化（政府技术）、转型（电子政务）、参与（电子治理）和情景化（政策驱动的电子治理）[2]。由此可知，实现传统政府转型为数字政府、优化政府治理必须通过政府的“数字化”改造，才能实现政府组织的“智慧化”和职能的“智能化”，最终面向社会开展数字治理工作[3]。为了实现政府治理的数字化转型，就需要对数字政府建设现状，以及建设过程中产生的相关问题进行分析。

福建省地处我国东南沿海，有着良好的地理区位条件以及一定的内需驱动力，根据中国软件评测中心在北京举行的2022 年数字政府评估大会暨第二十一届政府网站绩效评估结果发布会上，福建省人民政府门户网站排名全国第一，福建省数字政府服务能力为“优秀级”。该省开发并推广使用的“闽政通”APP 在近年来给福建人民带来了巨大的便利，实现了政务信息线上化、一站式办理。这款便民软件在福建省的政务类软件调查评估中也被评为优秀。因此，本文在界定数字政府与电子政务关系、明晰数字政府内涵和政策倡导的基础上以福建省数字政府建设为例，阐述数字政府建设的原则和理论与实践上的逻辑并挖掘当前（以政务数据平台为核心的）数字政府建设所遇之困境，进而总结和探讨数字政府建设的路径优化。

1 数字政府的内涵、政策倡导与发展现状

1.1 从电子政务到数字政府的转型

自全球信息技术和西方新公共管理运动发展以来，产生了许多新的行政实践，其中电子政务作为一个政策概念在20 世纪90 年代中后期传入中国，它是一种全面应用现代信息技术、网络技术以及办公自动化技术等，可以为社会提供公共服务的办公管理模式。但目前，关于电子政务的理念已悄然发生改变。例如，何圣东等[4]认为，国外电子政务的核心理念不仅在于提升政府行政效能，而且要重视利用科技优化社会与政府部门的关系，鼓励社会参与服务创新以及社会整合问题。

学术界对于电子政务与数字政府两者之间的概念界定存在差异：有学者认为在研究中并不必要对二者作严格区分，例如，黄璜[5]指出，虽然现阶段数字政府建设的核心目标转变为推动国家治理现代化，但仍沿袭了电子政务的主要特征，因此在学术研究中不需要对两者的概念做严格区分；有学者从政府治理实践的历程出发，认为数字政府相较于电子政务的内涵更为丰富。例如，胡重明[6]指出数字政府阶段除了具备电子政务阶段的技术功能以外，还支持非结构化决策、定制化沟通和智能化服务，并对数字政府的建设进行假设，提出以群众的需要为中心的“政府即平台”的数字政府理论；有学者认为这两个概念之间具有显著不同，例如，鲍静等[7]认为数字政府与电子政务分别在技术、结构和职能上都存在本质差别，技术与数据在电子政务阶段是治理工具，在数字政府阶段则是治理本身。

本文认同数字政府在内涵上继承了电子政务的部分观点，但由于两者是政府治理实践的不同阶段，前者对于后者的概念大多呈现出包含关系，但数字政府的理念和治理目标与过去的电子政务相比已发生了转变，数字政府在电子政务的基础上又有所扩展，技术与数据在数字政府时代已化身为治理本身的内容，即以公众为中心的价值创造。因此，本文认为，电子政务与数字政府分别代表我国政府治理与职能的不同发展阶段，在学术上不应混用且需要对二者进行区分，有助于理解相关理论并明晰数字政府的理论基础。

1.2 数字政府的内涵

数字政府是我国优化治理体系并实现治理能力现代化的必然选择，因此，厘清数字政府的内涵非常必要。

一方面，数字政府以需求为基础，其概念贯彻了“以人为本”行政愿景，以推动公众为中心的治理作为目标。其出发点不仅涵盖电子政务阶段将技术和数据充当政府治理工具，更重要的是探索政府治理的全面优化，促进整体上的数字化进程[8]，因此，数字政府更加强调公民的参与。另一方面，数字政府是一种整体主义[9]。由于数字政府实际上是在信息技术发展的过程中产生的，是对新公共管理运动负面影响的反思。其通过新技术实现对新公共管理过程中产生的碎片化的职能和机构的重新整合。

因此，可以将数字政府定义为以运用数字化及新兴信息技术为基础，强调治理主体之间互动和数据共享与赋能，并使得技术与数据超越工具化阶段成为治理本身，从而推动我国政府治理的现代化进程。

1.3 中国数字政府政策导向与发展现状

从电子政务向数字政府转型是适应新技术和新环境变化、推进我国治理体系与治理能力现代化的需要。为此，我国政府发布了一系列相关政策：2019 年，党的十九届四中全会决议中指出，“科技支撑”在创设社会治理体系中的重要地位；2019 年，在全国网络安全和信息化工作会议中再次聚焦于运用信息化手段提高政府行政能力，推动政府治理的现代化[10]；2022 年，《国务院关于加强数字政府建设的指导意见》中明确了在构建协同高效的政府数字化履职能力体系方面，通过全面推进政府履职和政务运行数字化转型，持续优化利企便民的数字化服务，推动政务公开平台智能集约发展，以期创新政府管理与服务，优化政府履职能力。

我国电子政务作为我国数字政府的主要工作之一，在近年得到了较好的发展。《2020 联合国电子政务调查报告》数据显示，中国电子政务发展指数从2018 年的0.681 1 提高到2020 年的0.794 8，排名比2018 年提升了20 位，升至全球第45 位，取得历史新高。其中，作为衡量国家电子政务发展水平核心指标的在线服务指数上升为0.905 9，排名从全球第34 位跃升至全球第9 位。《2020 政务云基础设施市场研究报告》显示，2020 年的政务云公有云市场规模达81.4 亿元，同比增长61.59%；政务专属云市场规模达189.2 亿元，同比增长12.75%。

由此可见，在大数据、信息科技与政务服务的整合中，我国的行政效能极速优化、政务服务线上化速度明显加快，“政务云”建设向更加多元化的方向蓬勃发展，正逐步实现对传统政务信息化模式的改革。

2 数字政府建设的逻辑与路径分析

本文对数字政府建设相关议题的讨论是在我国数字治理体系和治理能力现代化建设的总体框架下进行的，因此在开展对数字政府建设的逻辑和路径的探讨之前，需要先明确推动数字治理的基本原则与条件。

在建设数字政府的过程中，政府作为治理主体，一方面需要利用数字化技术提升治理效能、推进结构改进；另一方面要利用数字化、信息化的发展推动社会各主体之间的良性互动、促进社会参与、加快形成社会协同治理。随着社会的变迁，其治理的问题呈现出多元化和复杂化的态势。数字治理不应停留在简单的工具性层面，要在更广阔的治理空间中实现数字治理各方面的创新、融合和共享。但在数字治理研究与实践不断拓展的进程中，不能脱离于我国数字治理体系与能力现代化的总框架。在数字政府时代，网络将整个世界更加紧密地联系在一起，全球化特征更加凸显，加深了各国在多领域、多层次的相互影响、相互制约和相互联系的程度。因此，我国数字政府的建设需要在“发展与安全并重”“统筹国内、国际两个大局”原则和指导思想下进行创新[11]，对数字政府建设的逻辑与路径的分析都需要建立在以上条件的基础上。

此外，社会需要关注数字化对政府的民主性的影响。由于数字治理过程会吸纳很多信息，这些信息大部分与民众相关，因此，现阶段的社会治理不仅要考量信息技术的能力，也包含了对众多信息进行管理的责任[12]。在此层面上，政府面临更多风险。韩兆柱等[8]在研究中发现数字时代的网络社会呈现出隐匿性的特征，可能会对数字政府的民主性产生一定的负面影响。总之，在对数字治理的深入研究时，以上所提及的原则与关注点需要纳入考量之中。

2.1 理论逻辑

数字时代下的数字政府是响应层出不穷的治理问题应运而生的，除了具备前一阶段电子政务的特征以外，更主要的目标是创造基于数据流动和使用的数字政府与数字国家、数字社会、数字生活的共同价值，其实质是数字时代和数字化生存中的国家治理[13]。总的来说，数字政府建设的内在逻辑是以信息技术创新驱动政府数字化运行模式的变革与治理理念的更新，从而增强政府整体性治理效能。

《关于加强数字政府建设的指导意见》指出，数字政府建设的目标是到2025 年更加完善与政府治理能力现代化相适应的数字政府顶层设计、健全统筹协调机制，基本形成数字政府体系框架，显著提升政府履职水平，在实现服务党和国家的重大战略、促进经济社会高质量发展等方面发挥重要作用；到2035 年，与国家治理体系和治理能力现代化相适应的数字政府体系框架更加成熟完备，基本建成整体协同、敏捷高效、智能精准、开放透明、公平普惠的数字政府，为基本实现社会主义现代化提供有力支撑。可见，数字政府的目标凸显“服务”在其中的重要性，由此可将数字政府建设的理论逻辑总结为融合、创新、重构和协同4 个理念。

首先，融合的概念涵盖了数据融合、平台融合和业务融合[14]。福建省贯彻了数字政府建设的融合逻辑，推出的“闽政通”APP。该软件依托数字福建平台，对接省市各级便民服务系统，通过政务数据汇聚共享平台，实现覆盖全省的便民服务，其中的融合功能包含了社会服务下的社保、医保、公积金等业务办理与信息查询等内容，涵盖了20 多个主题的服务。不同数据、平台与业务通过掌上APP 实现融合，将多重功能集于一体，促进数据资源的共通共用，推动实现“数据多跑腿、民众少跑路”的以人为本的社会治理目标。

其次，创新政务服务从而推动政府在数字时代下的深刻变革，即达到政府服务方式与服务流程的重构。利用数字时代新技术的发展，政府服务的提供方式与流程也在不断地推陈出新。以福建省为例，从电子政务时代的网上政府政务信息公开，到现今民众使用“闽政通”APP 便可实现信息的查询和业务的一站式办理，再到在该软件复制推广下推出的“e 福州”“i 厦门”“e龙岩”等掌上便民服务系统。民众通过手机上的相关软件就能办理大部分事务，并且用户在平台的信息是共享且可交叉互认的。简而言之，在福建省推行的便民服务平台上，民众的需求能够实现“一窗受理、一网通办”，达成“一号通认”“一证通用”“一码通行”。政府数据的开放有助于减少权威机构与社会民众之间信息不对称的情况，进而通过共创共治的思想促进政府职能和服务的转变。“闽政通”APP 等软件的出现使政府为民众服务的方式发生了改变，创新了民众办理政务和接受公共服务的流程与方式。

最后，协同治理是未来数字政府发展的方向，而数据共享与整合是基础工作。数字政府实现跨层级协同治理的第一步就是建立可以统一办理多类政务的平台[15]。在未来需要实现以整体性思维整合碎片化行政，从而构建起整体性的治理体系，调动各治理主体参与协同治理。目前，“闽政通”APP 汇聚了超过千项的便民服务功能，同时具备较为优秀的数据资源整合能力，有助于福建省的政务处理横向打破行政壁垒、纵向打通层级阻隔，加快实现各方数据互通共享的协同治理。

2.2 实践逻辑

电子政务时期的政府利用高新技术手段，注重提升行政效率，而数字时代，数字政府已将公民体验置于数字化战略的核心地位。“服务”贯穿于数字政府建设之中，因此，在政府数字化转型的具体实践中，体现了从“以政府为中心”转向“以公民为中心”的实践逻辑，即以公共价值作为实践导向。

在以人为本的指导思想下，技术赋能的政府治理实践要更加精准和全方位地把握公民需求[16]。技术赋能的政府不仅带来了技术变革，还带来了组织与思想的变革，首先以数据为基础强化了治理主体之间的关系，使社会参与互动在线化成为可能，促进共同参与公共治理；其次合理运用算法实现治理体系的完善，以系统为核心，重构工作流程和运行机制，促进组织扁平化和办事流程的再造[17]。社交媒体、移动掌上平台等在政府行政中的应用大幅提升了公众参与、政民互动的程度，也更多地考虑了公众在办理事务时的体验。“闽政通”APP 是福建省在贯彻数字中国战略方面的实践成果，过去只能线下查询和办理的事务逐渐实现了信息公开与事务办理的线上化。福建省数字政府的建设不仅使得信息收集与管理更加便捷，更重要的是大大推进了政府组织结构的扁平化发展，加快了政务流程的精简化，同时，“以公民为中心”、满足公民多元化、个性化的需求，促使数字政府建设得更加智慧化与精准化，进而实现服务于公民体验的良性循环。

2.3 困境与路径

数据时代信息技术革命对于政府治理与社会参与实际上是把双刃剑。组织数据开放、扁平化发展导致组织边界逐渐模糊、交易成本减少，这不仅优化了治理体系，但同时也带来了数字时代权力增长的弊端，如形成数据垄断、个人信息不受个人控制、权力增长对政府的民主性的损害等[18]。数字时代呈现全球化的趋势，为了进一步提升政府治理能力，促进数字政府建设的良性发展，就必须解决可能存在的隐患，并防止不良效应的出现。

走出数字政府的治理困境，首先，需要完善有关制度，约束肆意增长的权力，进一步提升制度创新与技术创新的能力；其次，必须重申在大数据时代下政府的责任，优先考虑公共价值，提升风险防控能力，保护公民个人信息；最后，推进对权力的过程监管与协同监管，激励政府、社会各主体参与监管。

3 结语

信息科技的飞速发展与数字应用的创新推广使得数字政府转型成为必然，我国应积极进行技术革新，在治理形态和模式上不断推陈出新，使得民众也能在数字化政府建设的过程中切实体会到便利。

数字政府的建设包含了电子政务阶段对政府治理的要求，并在此基础上更加强调了以公民为中心的价值理念。以往政府较多采用信息技术手段实现政府政务信息公开，工作重点在于提升政府行政效率。而在新时期数字政府则以协同治理、社会共治作为远景目标，已超越从工具视角看待和利用数据与信息，并在努力实现以公民需求作为导向、数字成为治理本身的转型。

本文以福建省“闽政通”APP 的推广使用作为政府治理实践案例，分析得出数字政府建设是在数字治理体系和治理能力现代化的总体框架下，以公民为中心，通过创新和融合等手段对政府行政方式与组织形态进行重构，以期达到协同治理效果的实践。不过任何新事物都有其正反两面，在大力发展和开拓新型政务平台和公共服务方式时，需要注意数据垄断、个人信息与数据的控制权和所有权的分离、权力增长对民主性的影响，因此更要完善相关政策制度、倡导公共责任并加强监管，共同推动社会的协同治理。