昆明市全面推行档案三合一制度的探索与思考

■ 马金鹏 李佐娟

机关档案分类方案、文件材料归档范围和档案保管期限表（以下简称三合一制度）是档案资源建设基础性制度，全面推行三合一制度对进一步规范机关档案基础业务，实现文件材料应收尽收，构建覆盖面更加广泛、内容更加丰富、形式更加多样、结构更加优化的档案资源体系具有重要意义。目前，昆明市正在全面推行三合一制度，期间昆明市档案部门工作人员进行了一些有意义的探索与思考。

一、科学制定档案分类方案

档案分类方案是机关三合一制度的纲，编制机关三合一制度首先要制定档案分类方案。机关档案分类严格按照《机关档案管理规定》划分为13 个一级门类，但在科技档案二级门类和专业档案方面作了些许调整。一是在科技档案门类下增加电子政务工程项目档案的二级分类。电子政务工程项目档案原属于基建档案的范畴，但鉴于电子政务工程建设、管理有其特殊性，不同于传统的基建工程，其档案归档套数、归属与流向也不同于基建档案，故将电子政务工程项目档案从基建档案中细分出来，作为科技档案的二级门类。二是建议将行政执法档案作为专业档案而不是文书档案管理。一方面行政执法档案按照“一案一卷”的原则，以“卷”为单位进行整理，而文书档案是以“件”为单位整理。如果将行政执法档案作为文书档案管理就会造成“卷”“件”整理单位的混淆，既不利于档案统计工作的开展，也不利于电子公文在线归档模式下行政执法档案实体的管理。另一方面，国家档案局公布的《国家基本专业档案目录》已经将“安全生产许可证档案”等行政执法档案明确为专业档案，《民政行政复议和行政应诉档案管理办法》《文化市场综合行政执法档案管理办法》等行业档案管理规范也已经将行政执法档案作为专业档案管理。

二、全面确定文件材料归档范围

文件材料归档范围是档案收集、鉴定工作的重要指引。根据本机关职能职责，紧紧结合机关“三定方案”，行政执法档案还要结合机关“权责清单”，按照《机关文件材料归档范围和文书档案保管期限规定》《建设项目档案管理规范》《照片档案管理规范》等制度规范要求，确定机关文件材料归档范围。如本行业有类似《社会组织登记档案管理办法》《婚姻登记档案管理办法》等等的行业档案管理规范，应优先参照执行行业规范确定的文件材料归档范围。如本机关承担同级党委、政府议事、协调机构办公室职能，应将对应议事、协调机构产生的文件材料纳入本机关文件材料归档范围。

三、准确划分保管期限

保管期限是对档案划定的留存年限，准确地判定档案的保管期限是编制机关三合一制度的难点，保管期限划分过长，不但会占用有限的档案保管空间，也会使低价值信息淹没高价值信息；保管期限划分过短，会导致重要档案没能长久保存。划分保管期限应坚持“以我为主”“以人为本”的原则，需全面分析和鉴别文件材料的利用价值、凭证价值、查考价值。“以我为主”是指本机关产生的或与本机关密切相关的文件材料保管期限应长一些，而不是根据文件材料来源的层级划分保管期限。“以人为本”是指凡涉及机关人员切身利益的文件材料应尽量永久保存，并且在文书档案与人事档案中同步归档。

四、统一档号编制要求

文书档案、公务电子邮件档案以“件”为单位整理，档号编制严格执行《归档文件整理规则》，档号结构为全宗号–档案门类代码·年度–保管期限代码–机构(问题)代码–件号，其中机构（问题）为可选项，如本机关文书类文件材料较少，可不再按机构（问题）进行细分。其他门类档案主要根据“件”“卷”整理单位的不同分别编制档号，以“件”为单位整理时，档号结构为全宗号–档案门类代码·二级类目代码·年度–保管期限代码–件号；以“卷”为单位整理时，档号结构为全宗号–档案门类代码·二级类目代码·年度–保管期限代码–卷号，如果以“卷”为单位整理、著录到文件级时，档号结构为全宗号–档案门类代码·二级类目代码·年度–保管期限代码–卷号–件号/页号。行政执法档案、婚姻档案、不动产登记档案等卷内文件同质化较高的档案，目录可不著录到文件级，档号编制到卷号即可；科研档案、设备档案、数码照片档案等档案应细化管理到文件级，其档号应编制到件号（页号）。同时对新档号启用时间作了统一要求，明确待昆明市电子档案管理系统上线后使用新的档号编制规则，减少升级、更新现有档案管理系统带来的麻烦和成本。

五、合理运用归档章

明确纸质归档文件以“件”为单位装订时才加盖归档章（档号章），以“卷”为单位装订时，只需在卷皮或档案盒上注明档号。电子文件直接以电子形式归档时，笔者认为没有必要在电子文件上加盖归档章。因为纸质文件加盖归档章是为了将纸质文件与档号建立对应联系，而电子文件是挂接在对应目录下的，档号是目录的必备要素，电子文件一旦挂接在目录下即与档号建立了对应关系。特别是立档单位现在使用的档案管理系统不具备真正意义上的电子档案管理功能，在电子文件上手动加盖归档章不仅耗时耗力，而且会改变电子文件的元数据，对档案真实性的查证产生不利影响。如果利用电子档案时需注明档案出处，可通过电子档案管理系统将档号以水印形式加在电子档案上。

六、统筹推进三合一制度

按照云南省档案局关于“市级机关于2024年12 月底前完成三合一制度编制、审查工作”“2023 年至少完成三分之一本级机关”的要求，昆明市档案局在所有市级机关（含群团组织、市级直属事业单位）统筹推进三合一制度。一是试点先行。为保障编制质量，结合机关电子公文归档试点工作，昆明市档案局、档案馆从党的机关、政府机关、群团组织中选取了市委办公室、市工业和信息化局、市侨联等7 家单位试点编制三合一制度。并且成立了7 个工作组，一对一指导试点单位科学开展编制工作。二是制定范本。在总结试点经验的基础上，昆明市档案局、档案馆工作人员经过多次讨论、研究，起草了三合一制度范本和档号编制规范，广泛征求各县（市）区档案部门意见、建议后，正式印发供各机关参考。三是分批推进。综合考虑档案工作规范化管理示范单位创建情况、档案基础业务开展情况和立档单位成立时间等因素，将除试点单位外的85 家机关分成3 个批次，每批次审查间隔时间为半年。要求设有下属单位的机关负责统筹推进所属单位三合一制度编制、审查工作，鼓励未纳入工作计划的国有企业和部分事业单位积极制定本单位三合一制度。

下一步，昆明市档案局将在全市范围组织专题培训，进一步明确工作要求，提升相关人员业务能力和专业素质；加强业务指导，必要时要明确业务指导人员一对一帮助机关编制三合一制度；将编制工作纳入档案执法检查和日常监督内容，全面推动三合一制度编制工作落实见效。