乡村振兴背景下农村闲置宅基地再利用研究*

◎李南方 李忠汉

乡村振兴战略的破局关键在于农业和农村优先发展理念，核心目标在于系统整合乡村的土地、人口和产业要素，进而实现乡村安居乐业。就此，乡村振兴背景下宅基地的功能演变与乡村振兴背景下宅基地的功能拓展，为农村闲置宅基地再利用提供宝贵机遇，促使基于乡村振兴战略下的农村闲置宅基地再利用具备可行性。基于乡村振兴战略，再利用农村闲置宅基地存在农民参与内生动力不足、闲置宅基地类型复杂、集体所有权虚化严重、再利用法律依据缺失等制约因素。有鉴于此，为维护乡村长治久安发挥出关键性作用，促使乡村土地利用实现“盘活存量、用好增量”，对农村闲置宅基地的再利用应认清其功能演变规律，厘清其功能拓展方向。本文从激发农民的参与内生动力、探索闲置宅基地的多元利用模式、强化宅基地农户资格权、提供完善的法规保障几个方面分析乡村振兴背景下农村闲置宅基地再利用的对策，在农民自愿的基础上，稳定集体所有制，坚守农民福利保障的底线，赋予农村闲置宅基地完整物权权能，在市场化流转过程中最大限度防止诸多不稳定风险，实现农村闲置宅基地从单一的居住功能向多重复合功能转型。

一、农村闲置宅基地再利用的可行性

（一）乡村振兴背景下宅基地的功能演变

宅基地功能演变与农村生产生活方式变化和我国经济社会转型关系密切，不同阶段的经济社会发展直接影响农村宅基地功能演变。因此，宅基地在不同经济社会发展阶段的功能差异十分显著。伴随城市化进程不断深入，农民生计模式和农村劳动力状况产生深刻变化，农村宅基地功能随之产生新的转换，农民进城务工和经商后，对农村宅基地和住宅生活居住功能的依赖感明显弱化，尤其对于进城落户及常年处于城镇生活的农民来讲，其农村宅基地最终闲置废弃，宅基地的生产性功能和生产辅助性功能减弱。基于乡村振兴战略，各类资源向乡村迅速聚拢，农村宅基地的功能和利用方式产生再次变革，农民对宅基地的财产功能诉求日趋强烈。但是，碍于现行制度框架下，农民宅基地财产权利难以得到完善的保障，造成大部分已经进城落户的农民并不能通过农村闲置宅基地获得财产性收入，农村闲置宅基地无法为农民进城提供资金支撑。以居住为主的宅基地和住宅并不具备商服经营复合功能，进而造成宅基地处于闲置状态，产生低效利用。

（二）乡村振兴背景下宅基地的功能拓展

基于乡村振兴战略下，农村闲置宅基地再利用需要找到适合不同区域、类型的方向拓展宅基地功能，促进以农村宅基地和农村建设用地资源得到充分地利用，高效开发农村宅基地的资产功能，推动乡村产业融合发展。宅基地“三权分置”政策通过多样化权利构造来设计宅基地使用权流转制度，通过该政策能够实现三方主体对闲置宅基地的利用目的，在维持宅基地保障功能与福利性质的同时，拓展闲置宅基地流转范围，继而满足三方主体实际用房和用地需求。基于“三权分置”背景，需要在充分保障农民宅基地资格权、房屋财产权的前提下，探索和支持由村集体及成员通过多种方式盘活宅基地和农房使用权，有条不紊地探索宅基地开放和农房使用权流转，丰富和拓展宅基地功能。

为了鼓励农村宅基地从单一的居住功能项居住商服经营复合功能转变，推动农村宅基地再利用和农房发展新产业、新生态位，同时为乡村产业发展需求判断再利用方向，为农产品仓储深加工等提供用地保障，农村闲置宅基地需要根据乡村空间规划确定再利用方向，具体选择予以保留还是拆除。2 同时要根据农民意愿结合空间规划确定宅基地功能拓展方向，进而在乡村产业多样化中激活和扩展宅基地功能，将闲置的宅基地进行再利用。这对于吸引资本、人才和技术等要素，推动乡村产业融合发展，农村宅基地与农房复合利用具有十分重要的现实价值。

二、农村闲置宅基地再利用的制约因素

（一）农民参与内生动力不足

1.大规模农民进城后，因为缺乏宅基地自愿有偿退出的经济补偿机制，造成进城农民的宅基地资产缺乏变现渠道，并且伴随人的流动同步转移至城市，导致进城落户的农民不能见宅基地使用权进行权益价值变现。同时，在现行制度框架下，不允许将农村宅基地流转至非本集体组织成员，造成进城落户农民难以通过放弃宅基地获得权益价值，也难以将闲置宅基地和住宅流转后获得经济补偿，导致大量农村宅基地和住宅处于长期闲置状态。

2.在现行制度框架下，规定因迁移等原因造成宅基地不再使用的，村集体及成员可对不再继续使用的宅基地进行回收。但是，实际上，即使农民进城落户并且不再使用原宅基地，村集体及成员对这些宅基地的回收普遍较少，直接造成农民长期以来认为在原宅基地上建房，宅基地所有权即属于个人，普遍产生宅基地私有概念。另外，加上风土人情和宗亲文化影响，大多数农民在进城后，对原宅基地依然存在难以磨灭的情愫，不仅认为宅基地与农房属于个人财产，同时，认为宅基地及农房不应交予集体组织重新分配，选择闲置或留给下一代。

3.现阶段，农村闲置宅基地和农房的政策并不完善，宅基地流转通道并未完全打开，农村宅基地权益诉求和利益联结机制并不健全。限制宅基地在盘活过程中，难以保障农民的知情权、参与权和收益权，农民不能通过宅基地盘活所产生的增值收益实现收入增加，无法实现宅基地财产性权利，主动参与农村产业融合的积极性未被充分激发。

（二）闲置宅基地类型复杂

1.为了保护农民的居住权益，大多数地方政府为了清理长期占而不用的农村宅基地进行了期限设置，经过审批使用后两年内未建设住宅的宅基地被认定为闲置状态。由于这些闲置状态的宅基地并未进行任何建筑物的建设，因此无法实现居住功能，即使在乡村振兴战略下，也难以实现新产业和新生态位的发展。

2.农村房地一体确权登记是党中央重大惠民工程，农房闲置势必造成宅基地闲置。这主要呈现出以下几种闲置类型：第一，因农民进城或到异地居住，造成农房处于长期闲置状态，或因为农房长期无人居住而失去居住功能，造成宅基地长期闲置；第二，因农民原宅基地使用人死亡，农房无人继承而出现宅基地闲置；第三，因原农房倒塌或两年以上未被集体组织或成员恢复利用，造成农村宅基地闲置；第四，因农民季节性进城务工，造成宅基地在农民进城务工期间处于闲置状态。前三种状态可归类为长期闲置状态，第四种状态可以归类为短期闲置状态。

（三）集体所有权虚化严重

宅基地属于重要的稀缺资源，具有强烈的生存保障功能和福利属性，关系到农民个人生存利益，关乎乡村集体土地所有权完整程度。一旦宅基地无法被宅基地使用权所有人进行妥善利用，将宅基地让与集体组织第三人占用使用、多占宅基地和宅基地闲置等，即出现农民在占有使用宅基地过程中发生不合理现象。所有权人需要通过行使物上请求权对侵犯宅基地所有权的行为及宅基地闲置状态进行干涉，恢复所有权状态，由此，乡村集体土地所有权权能残缺不全、不具备物权自主性，存在对抗侵害排他性效力即可视为集体所有权虚化。这一问题的提出，明确了乡村集体作为宅基地所有权主体的概念，强化集体组织的所有权职能。

（四）再利用法律依据缺失

1.大量农房流转之所以违规，其核心问题在于社会主体利用农房的同时占用宅基地。而这一行为缺乏合法的权利依据，不通过地方出台的流转规则较之于法律来讲往往含糊多变，且不能冲破现有法律的条框，另外，法律定位和权利内涵缺乏立法统一确认，宅基地权利主体间的权利义务难以明确。厘清宅基地盘活过程中各权利主体间的法律关系、均衡利益分配，关乎农民根本利益，影响宅基地权利分置的实现。盘活宅基地必须总结“三权分置”实施效果，明确宅基地上各权利内涵，完成“三权分置”法律术语转换，在立法过程中注意宅基地上个权利主体的行驶行为，要求其要与原农村土地权利体系衔接并形成良好互动，同时要保持同乡村经济发展的长远规划一致。

2.宅基地盘活过程中出现的法律问题主要涉及宅基地使用权对外流转方式不够明确、宅基地使用权对外流转过程中缺乏引导主体和监督主体、宅基地确权登记颁证制度不够完成、宅基地使用权对外流转程序十分混乱等。

三、乡村振兴背景下农村闲置宅基地再利用的对策分析

（一）激发农民的参与内生动力

1.针对自愿退出宅基地的农民，宅基地使用权应由地方政府引流至三方地产评估机构估价，据此给予农民合理的补偿。针对农民宅基地上农房，也要引流至三方地产评估机构估价，据此给予农民合理的补偿。农民进城务工通过宅基地使用权和农房财产权资产化，充分保障宅基地合法权益，为其实现市民化提供必要资金支撑，进而激发参与再利用闲置宅基地的内生动力。

2.地方政府要充分发挥出市场机制的驱动作用，促使农民参与闲置宅基地再利用并得到实惠。地方政府可以通过乡村产业因素调整而进行产业重塑，不断鼓励和吸引进城务工农民返乡创业，进而推动新产业和新业态对农村闲置宅基地的再利用。同时，地方政府可以引导农村闲置宅基地和农房以出租、合作等方式实现再利用，打造农创和乡创要素和载体，帮助农民通过参与闲置宅基地和农房的盘活获得财产性收入，让农民真正意义上增收。通过自身的土地要素和空间载体实现闲置宅基地的盘活利用，进而获得具体收益，促使农民增收。

（二）探索闲置宅基地的多元利用模式

1.地方政府要广泛开展闲置宅基地普查，建立数据库。结合农村房地一体确权登记工作，以县域为单位进行详细梳理和调查，按照占而不用、建而不用两种类型摸清不同类型闲置宅基地的具体地块数量、面积、空间分布、权属状况，结合闲置宅基地上农房具体情况，利用国土资源调查、宅基地闲置利用专项调查和农村房地一体确权登记的成果，建立不同类型闲置宅基地数据库。

2.不断探索多样性再利用方式，积极促进用地保障制度建设。针对占而不用的闲置宅基地，收回后可以采取两种再利用方式进行盘活：一方面可以通过集体组织进行重新分配，充分满足符合条件的集体组织成员建房要求，另一方面可以通过集体组织进行回收，充分满足新产业、新生态位各类生产设施和附带设施的用地要求，进而保障产业用地需求。针对建而不用的闲置宅基地，收回后可以采取两种再利用方式进行盘活，一方面可以由集体组织依法回收后分配给其他成员进行农房建设，也可以将原闲置宅基地进行复垦，另一方面可以结合乡村振兴战略，探索闲置宅基地和农房的市场化利用方式。

3.针对拥有特色农产品的乡村，要积极探寻农民+产业龙头企业合作的再利用方式。通过产业龙头企业和农民合作，农民利用农房加盟，通过闲置宅基地和闲置农房进行空间改建，进行农产品初加工、冷链、仓储、批发等。

（三）强化宅基地农户资格权

1.完善宅基地农户资格权获取制度。在确定宅基地农户资格权主体的过程中，需要认定集体组织成员身份，在认定成员资格过程中，要综合分析最为贴切的标准，综合考虑到户籍、成员和集体经济生活之间的联系，充分结合生产生活实际需求进行成员认定。与此同时，需要以户的名义请求宅基地农户资格权确认。但是，考虑到宅基地所有权属集体组织所有，为了落实宅基地所有权，需要对公安机关的分户决定进行实质性的判断。在宅基地农户资格权的登记生效环节，“三权分置”的核心目的在于盘活宅基地使用权流转。所以，宅基地在该视域下，应标明农户享有的资格权身份，应标明登记依据资格权申请获得的财产性权利的具体内容。

2.建构宅基地有偿使用制度。在宅基地使用权制度建构过程中，可以将宅基地根据不同使用情况划归为增量和存量，对农户申请增量部分作为宅基地的，应无偿在法定范畴内划归其相应面积宅基地进行使用，如果农户申请宅基地面积过小，可依法给予物质奖励，反之亦然。对宅基地来讲，如果资格权权利人向集体组织或成员外的主体流转，应向集体组织缴纳一定使用权流转公益金。对宅基地农户资格权人流转宅基地使用权的情况，无须经过集体组织同意，仅需要对集体组织进行备案。

3.完善宅基地有偿退出制度。为了保障宅基地农户资格权合理实现，可以通过主动和被动退出两个方面确定宅基地退出类型。对于用户实际获得宅基地属于通过超占、超标、因继承转让等获取的宅基地使用权部分，因其并没有宅基地农户资格权做权源，因此并不能享受对应的福利，应向集体组织缴纳宅基地使用费用。对于宅基地退出方式已经探索出拆迁方式、退出流转方式、集中退出方式等。对退出程序来讲，应由集体组织与农户订立宅基地退出补偿协议，进而获取相应补偿。

（四）提供完善的法规保障

1.针对成员权的立法完善上，应当在《民法总则》立法修订及完善过程中明确成员权概念，明确权能属性与一般权利内容，最终赋予成员权、财产权、人身权等民法权利地位。对于成员权立法创设来讲，应在国家立法立体下予以完善。在完善创设成员权立法过程中，可以参照《物权法》相关规定，按照成员权利内容进行体系优化规定。对于集体组织成员权予以明确系统的立法规则来讲，应将集体组织成员权、集体组织所有权规定在《物权法》范畴下。

2.在立法路径层面，应选择在《土地管理法》立法修订过程中提出宅基地农户资格权概念，通过明晰的法律条款明确宅基地资格权利内容，对土地私有权利进行良态保护。同时，将“三权分置”转换过程中，可以为宅基地农户资格权条款制度创设提供充分的立法空间，赋予宅基地农户资格权利概念。

四、结语

宅基地制度是农村土地制度基础与核心，是破解三农问题的重要抓手和平台。针对乡村振兴战略，农村闲置宅基地的再利用是市场化资源配置与农民财产价值显性诉求。各级地方政府要按照乡村振兴战略诉求和经济社会实际发展情况，科学合理地制定农村闲置宅基地再利用策略，最大限度防止社会不稳定与过度资本化，为乡村振兴战略实施提供关键动能。