《民法典》视域下农村土地承包权有偿退出的法律机制构建*

◎姜爱茹

农村土地问题是关系着国计民生的重大问题。近年来，由于农村剩余劳动力的增加，很多农民选择携地进城，但是由于城市化辐射带来的近郊地区的土地资源升值以及退出路径的限制，使得农户土地承包权的退出面临一定的结构性困境。这种“弃耕不弃地”“人地分离”的农地资源错配问题突出，对我国农村集体经济的发展造成了极大的束缚。为了协调人地矛盾，深入探索土地承包权有偿退出的合法路径是现阶段农村土地制度改革的重要着力点，不仅能够增加农民的财产性收入，也能有效弥补农地零散化、碎片化的经营短板，进而引导农村产业迈向规模化、市场化。将土地承包权有偿退出纳入我国现有法律体系中，通过法律手段纠正其有偿退出过程中的不规范行为，是我国农村集体经济现代化转型的一次积极尝试。由此，《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）被誉为“社会生活的百科全书”，自2021 年1 月1 日施行，作为我国法律体系中的一部基础性法规，亦是市场经济的基本法，对于我们从立法、自愿、有偿三个维度构建科学合理的土地承包权退出法律机制具有重要指导意义。［1］在这一过程中，我们要充分尊重农户的自主意愿，维护其自由选择的权利。要立足于农村土地承包权有偿退出的现实背景，分析现阶段在其法律机制构建过程中的梗阻因素，进而提出有效的解决策略。

一、我国农村土地承包权有偿退出的现实背景

农村土地改革不仅涉及经济范畴的问题，更是政治领域的重要研究课题。土地作为农民的命根子，是农村社会保障的基础环节。为了更好地解决现阶段农村土地问题，切实做到盘活低效用地，释放发展活力，我们要深入剖析我国农村承包权有偿退出改革的必要性和现实背景

（一）农村土地闲置的客观社会背景

改革开放以来，我国农业生产条件持续改善，农业劳动生产率和集约化程度也在不断提升，再加上新型城镇化的发展以及农村人均耕地面积的缩小，使得我国大量的农村剩余劳动力开始向非农化转移。在城市化的过程中，众多农民选择到城市进行求职务工、子女求学、城市建设等，投身于各行各业之中，使得农村“空心化”严重。这些农民大部分是拥有农村土地承包权的，这种情况下，这些土地面临着闲置撂荒、无人耕种，或者粗放经营、亏损严重，造成了土地的严重浪费，不利于农业资源的整合。通过重新优化和完善现有的农地承包权有偿退出机制不仅能够有效改善目前的发展现状，也符合一些农民的主观意愿，能够帮助他们更好地融入城市，提升其城市生活质量，有利于社会稳定。

（二）家庭联产承包制改革的制度背景

农村土地碎片化在很大程度上制约着农业的产业化发展，对农地承包权有偿退出机制的探索，不仅可以促进农村实施规模化经营，还可以有效吸引社会资本参与农业市场。我国拥有土地承包经营权的农民众多，单纯依靠农民集体成员权的放弃或者自然人的消亡，显然不是目前土地规模化的科学路径。因此在权衡农地资源利用最大化和农地社会保障功能效力发挥的基础上，我们提出了农地“三权分置”的改革实践，并在《民法典》中明确了“农民集体”的土地所有权，强调了土地承包经营权的用益物权属性，完善了农村土地经营权制度，至此，“三权分置”土地制度基本构建。［2］而实际上，除了经营权的放活，农地承包权的法律制度也需要进行整合调整。根据我国土地承包的期限，在2030 年到2033 年间，我国现行的土地承包关系普遍到期，这就意味着我们必须对二轮承包期满后新的耕地延包机制和期限提出详细方案，并以此作为探索农村土地承包权有偿退出的重要制度依据。

（三）农业农村现代化发展的经济背景

农地承包权有偿退出是农业现代化的基本要求。传统城乡二元结构体制下，现代化的生产经营方式难以实现，使农业发展缺乏市场竞争力，也限制了人才、技术、资金等优质生产要素向农村市场的流动。而由于承包地较为分散，土地流转过程中也面临着“转不出和租不到”的矛盾问题，同时经营主体还要与多个农户协商，再加上流转行为的不规范，冲突纠纷频发。而农地承包权的有偿退出，则是农业现代化一次推陈出新的尝试，提高了农村土地的集中度，为土地适度规模经营创造了条件，也为农村土地治理提供了便利。此外，农户退出土地后，可以为新型农业经营主体的发育壮大提供机会，能够推进新型农业经营主体的专业化、市场化，为农业科技的应用、农业品牌的推广以及绿色生态产业的发展带来了新的契机，是农业现代化的必由之路。

二、农地承包权有偿退出实践中的相关问题

农村土地承包权有偿退出已经在全国各地的试点过程中积累了丰富的经验，但是由于目前我国法律机制的建设滞后于农村土地承包权的实践、缺乏前瞻性，使得农民退地的积极性普遍较低，很多人还是倾向于固守着自己的土地。因此不难看出，农村土地承包权退出的广泛推广实施还任重道远。究其原因主要涉及退出权主体界定、补偿机制建设以及社会保障制度完善等方面的限制因素。

（一）承包权退出主体界定不妥

首先，从理论上讲，农地承包权的退出应该是由农户自行决定，不应该被束缚。但是实际上，由于我国城乡社会保障制度的差距，以及城市吸纳退地农户的水平有限，因此各个试点依据自治原则结合当地的具体情况对退出主体设置了不同的条件。虽然一定程度上保护了农民的利益，但是对于退地的农民还需要承担哪些义务则缺乏相关的讨论，而且实践中未对集体经济组织的具体责任进行论述，可能会由于政府过度干涉而损害农户的利益。［3］其次，由于农户的承包权的获得是无偿的，而且还享受着我国对于土地的各项福利、补贴。承包权的退出意味着部分利益也会随着取消，因此很多农户尤其是一些富裕农户，虽然符合退出条件，但是介于自身收入较为稳定，对于补偿款并不看重，所以退出意愿不强。反倒是一些贫困群体，为了通过补偿款改善当下的生活而接受了承包权退出的补偿政策。最后，土地碎片化严重，退出地块较为分散。在改革中存在诸多不想退出或者不具备退出条件的承包地，使得退出土地难以形成规模。

（二）承包权退出的补偿机制不合理

现阶段，我国法律和政策文件中对于退地的补偿方式还未形成统一机制。首先，补偿标准不规范。从各地试点综合情况来看，补偿标准受到众多因素的影响，例如地理位置、土壤肥力、土地规模、交通条件等，土地整合难度较大。而且由于各地的经济发展水平不同，土地流转价格差异化显著，因此承包权退出的补偿款与承包权价值是否匹配还有待研究。参考农户的退地热情，补偿标准与农民的预期还存在一定的差距，因此，较难出台统一的退出补偿标准满足所有农户的需求。其次，试点地区普遍存在着退地补偿资金来源单一、金额有限而且不稳定的问题。依据“谁发包、谁负责”的指导理念，退地补偿应由集体经济组织承担。但实际情况是，大部分集体经济组织的资金基础都十分薄弱，如果通过贷款来筹集资金，则可能为村集体带来新的债务危机。个别地区采用由承接土地的企业预先支付相应费用来作为村集体的补偿资金来源，但是这种形式排除了合作社和家庭农场等新型经营主体，不利于改革的公平性。还有一些地区依靠基层政府来支付，这种方式不但增加了政府的财政压力，也不具备可持续性，因此补偿金的来源还有待商榷。

（三）社会保障机制更新滞后

土地一直发挥着农民社会保障的基本功能，是其生活收入的重要来源，再加上根深蒂固的农耕思想，使得很多农户即使拥有固定的收入和住所，但依然对土地抱有很大的期望。此外，由于后续政策扶持力度较弱，退出后再利用机制不完善，使得一些新型农业经营主体参与退地流转的热情不高，限制了收储土地地再流转。农村的社会保障体系对比城市发展有很大需要完善的空间，不论是在保障水平上，还是就业、求学、医疗、养老等方面，都与城市存在较大差距。因此怎样健全除土地外新形势下的农村社会保障机制是我们接下来工作的主要方向。目前我国的社会保障形式单一化、保障体系不合理等问题突出，影响了农户土地承包权退出的积极性。土地退出后原则上归于集体经济组织，但是依然存在下列问题，一是，退出的土地是否重新发包；二是，承包权主体和有受让意愿的集体成员之间可否进行转让；其三，一些专业化的生产经营主体是否具备取得集体土地承包权的资格。［4］

三、以《民法典》为依据构建农村土地承包权有偿退出机制

法律作为社会矛盾的普遍解决机制，在“三农”领域，尤其是土地承包权有偿退出的过程中具有重要的指导意义。农村土地承包权有偿退出的法律机制构建是当下我国农村土地制度改革的行动指南，对此，以《民法典》为依据，构建农民有序退出土地承包权的法律机制，化解实践中的冲突和纠纷，切实保护退地农民的合法权益。

（一）以法为据建立试点工作机制

首先，扩大土地承包权退出的试点范围，深入探索不同地区的资源特点和区域特色，构建差异化、多样性的土地承包权退出模式。针对试点中遇到的共性问题进行交流探讨，通过试点前后的成效对比，围绕一些难点和瓶颈进行汇总分析，总结经验，为后续工作的展开提供连贯的、可复制的建议，从而发挥出试点研究的整体性、系统性的统筹作用，为立法完善提供实践基础。其次，虽然农地“三权分置”的理论研究已经逐步成熟，但是法律层面的完善还有待强化。当前《民法典》在土地承包权的属性界定上还需要进一步清晰化，民法典强调的是土地承包经营权，并未采用土地承包权的称谓，但是其实这两者性质是不同的。土地承包经营权具有用益物权属性，其退出更侧重的是财产性权利的放弃。而土地承包权则归属于成员权，是基于特定属性的财产性权利，就算退出，其成员权的资格也应该保留，这两者在退出时，涉及的内容和权益是有所差别的。［5］这两者在使用时经常会被混淆，因此在立法时要明确承包权的成员权性质，避免对农户造成误解，同时，科学阐明土地承包权退出的规范，对退出机制的具体内容进行详细表述。

（二）完善“有偿”退出施行标准机制

农村土地承包权有偿退出法律机制构建的关键在于补偿机制的确立，对于“有偿”规则的构建，需要立足于补偿形式、补偿标准、补偿金筹措等内容。现有的《民法典》对这些问题的规定还需要不断落实，在这个过程中，需要政府和市场协同发力，一方面可以缓解政府的资金压力，满足施行过程中的资金需求。另一方面，通过引入市场化的补偿机制，可以吸引更多的社会资本以及土地流转服务机构介入进来，优化补偿标准，提升农村土地承包权退出的科学评估效果。首先，转变现有的补偿体系，考虑土地的财产功能和社会保障功能，利用现代化的技术手段对农地进行测绘和勘察，结合城镇化农地价值提升的综合因素，使进城农户能够充分享有城市化的红利，构建全面性、系统化的补偿方法，助力退地农户更好地在城市生活。不论是货币补偿还是非货币补偿，都需要尊重农户的意愿，设计多样化的退出路径或者置换形式，提升农户的认可度。对于城市化水平较低的农户，通过风险防范机制的完善，设置“冷静期”或者“观察期”，防止由于政策的强硬损害农户的切身利益。其次，补偿资金按时按需的施行，涉及退地农户的合法权益。在党和政府的指挥下，通过资金渠道的拓宽、资金来源的丰富，构建多元化的资金筹集机制，不能仅依靠政府财政支持，也可将抵押融资和退地改革相结合。此外，及时出台相应的金融扶持政策，积极推进农发行等政策性金融机构对新型金融产品的开发，完善集体经济组织的信用担保机制，引导工商资本助力土地承包权有偿退出。

（三）完善土地承包权退出的配套机制

完善的配套保障法律政策能够进一步夯实农村土地承包权退出机制的规范化。首先，发挥土地承包权退出改革与其他土地改革制度的联合效力，稳步推进农村各项土地政策的落实。其次，完善城乡的户籍制度和社会服务体系。在农民城市化、市民化的过程中提供有利条件，使退地农户能够顺利完成城市身份的转变，在城镇购房、卫生医疗、子女入学、父母养老等方面加强供给，使得这些退地农户能够与城镇居民享有同样的社会福利。此外，为了确保这些退地农户拥有稳定的生活来源、提高其生活质量，要组织对其进行职业化培训，强化他们的就业能力。最后，做好农地退出后的法治监管工作，避免补偿金的拖欠或者私自扣押。此外，土地承包权有偿退出要构建全方位的法律运行机制，在农地收储环节，进行充分整合，集中收储，激发土地活力，在退地前就持续缓解土地碎片化问题。在集体经济组织对退地处理方面，可以将其通过合法途径流转给一些新型农业经营主体，例如：农业大户、家庭农场、农业合作社等，促进退出土地的规模化经营，引领农业现代化。将土地承包权有偿退出和乡村振兴战略相结合，致力于乡村环境治理、宜居宜业乡村建设，减轻乡村发展的土地压力，实现土地价值的延伸。

综上，农村土地承包权的有偿退出法律机制，涉及全国各地的土地改革，目前正在进行的试点工作已经取得了不错的成绩，但是同时也反映了一些问题。《民法典》的施行为农地承包权有偿退出提供了新的指导意见，为其深入推进奠定了法律基础。我国是农业大国，农村耕地面积庞大，同时也由于各种因素的影响体现了其复杂性的特征，因此任何内容的土地改革都需要慎之又慎，反复推演。依托于《民法典》这一基础性法规，在指导市场经济和农村土地改革方面发挥着重要的作用，通过各项法律的出台和不断完善，为我国“三农”问题的解决以及农业农村的振兴发展提供理论支撑。