环境民事公益诉讼制度及其完善研究

杨林峰

西北政法大学经济法学院，陕西 西安 710061

随着我国改革开放事业的不断深入，经济发展取得了傲人成就，一方面，经济发展提升了国民生产生活水平，提升了我国综合实力，并让我国逐步迈入世界经济强国行列；另一方面，也出现了为发展经济而引发的一系列环境污染事件，对公众生命健康、生活质量构成了严重威胁。新时代背景下，环境保护已然成为我国的一项重要发展战略。多年来，我国一直致力于建设成为绿色生态文明大国、建设成为美丽中国。然而如何解决经济发展中面临的环境保护问题，追求经济发展的同时，保护好生态环境，是各地政府所需思考解决的一项重要问题。法律作为化解社会矛盾的有力手段，为解决环境保护问题，环境民事公益诉讼制度逐渐进入公众的视野之中。借助法律工具解决环境保护问题，对环境保护事业的有序健康发展，对实现美丽中国建设有着十分积极的意义。

一、环境民事公益诉讼的相关概述

（一）环境民事公益诉讼的内涵

20 世纪90 年代以来，公益诉讼概念逐步出现于我国法律体系中，同时该项概念第一次以法律条文的形式得到确立，是于2015 年修订的《民事诉讼法》中。该项举措不仅为我国行使环境保护权提供了有力的法律依据，还推动了我国环境民事公益诉讼立法的创新突破。环境民事公益诉讼，主要指的是依托民事诉讼的途径，以达到维护环境、保护生态发展、创造可持续发展的环境的目的［1］。相比于刑事诉讼的宗旨在于使用国家强制力维护社会秩序，环境民事公益诉讼通常不涉及任何私益，因为公益不可成为获得私益的代价。但从环境权角度而言，环境权属于是一项有着双重属性的权利，也就是其兼具公益和私益的属性，在个体行使环境权以维护自身私益的同时，其也某种意义上实现了对公益的维护。相同的，倘若基于维护公益的目的行使环境权，则环境权中的私益也能够得到一定维护。但需要明确的是，环境民事公益诉求讲究以保护环境公共利益为重要基础，若是同时出现保护环境私益的情形，也不可从基础层面左右保护环境的目的。

（二）环境民事公益诉讼的特征

对于环境民事公益诉讼的特征而言，主要表现为以下几个方面：一是提起环境民事公益诉讼的主体涉及面广泛。环境民事公益诉讼主体涉及面广泛，究其原因在于其将主体拓展至每位合法公民，就算是与案件无直接关系的个体或者组织均可作为环境民事公益诉讼的主体。换言之，但凡发现公共环境遭到破坏或正在被破坏，则任何公民、社会组织、机关部门等均可提起环境公益诉讼，将公共环境破坏者告上法庭。在环境民事公益诉讼中，尽管遭到侵犯的公共利益与原告私益之间可能没有直接关联，但鉴于其属于是对公共利益的侵犯，所以原告仍有权提起公益诉讼。根本上而言，国家利益、社会公共利益与个人利益相互间有着不可分割的联系，唯有维护好国家利益、社会公共利益，方可更好地维护个人利益不受侵犯。基于此，法律赋予了没有直接利益关系的主体可以提起环境民事公益诉讼的权利，这同时体现了环境民事公益诉讼主体范围的广泛性［2］；二是环境民事公益诉讼目的具有公益性。有别于其他民事诉讼，环境民事公益诉讼的目的并不是起诉主体的私益，而是维护公众的公共环境权益。抑或说，提起环境民事公益诉讼并不只是为了维护私益，而是私益的维护属于是公益诉讼的一种延伸结果。另外，从根本上而言，公益与私益相互间有着重叠的地方，公益中包含有私益，因而对于环境民事公益诉讼来说，其最主要的目的即在于维护公益不受损害；三是环境民事公益诉讼可发挥预防性作用。通常而言，民事诉讼的宗旨在于对已遭到侵犯的民事权益提供必要的维护、救济。而对于环境民事公益诉讼来说，除此之外其还可发挥一定的预防性作用。通过《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》可了解到，在侵权行为人的行为对公共利益构成侵犯时，抑或相关主体收集有关于公共利益可能遭到损害的具体证明材料，则其即可向法院提起环境民事公益诉讼。因而，只要掌握有充足的证据，可证明环境破坏者的行为对公共利益构成侵犯，则相关组织、个人等即可向法院提起诉讼。由此表明，环境民事公益诉讼不仅可对已遭到侵犯的公共利益予以救济，还可预防侵权行为人对公共利益进行进一步侵犯。

二、目前我国环境民事公益诉讼制度中存在的主要问题

（一）起诉主体范围较为狭窄

如今，我国环境民事公益诉讼已构建起了包括社会组织、检察机关、行政机关等在内的主体架构。这些主体多年来在我国环境保护工作中做出了极大贡献，但仍存在起诉主体范围较为狭窄的问题，且主要体现于环保组织起诉条件较为严苛、公众参与保障不足两大方面。一是环保组织起诉条件较为严苛。我国《环境保护法》明确规定，可提起环境公益诉讼的社会组织应同时满足五大条件，包括这一组织要投身开展环保活动超过5 年，同时要连续5 年内没有违法记录等。该项规定对于大部分社会组织而言显然过于严苛，最终使得环境民事公益诉讼总是由少部分社会组织提起，大部分社会组织难以保证参与度；二是公众参与保障不足。由于缺乏通畅的信息渠道，使得公众参与权以及在环境诉求表达方面难以得到有效保障。在民事审理实践中，尽管可经由公开开庭、网络直播的方式以提升公众对案件审理的参与度，但不足以实现公众的全面参与。另外，社会组织尽管代表了公众向法院提起诉讼，但该种方式属于公众间接参与，也难以保证公众的参与度。

（二）诉讼费用制度不完善

为防止诉讼提起的随意性，以及为司法机构资源消费提供必要补贴，我国法院在立案时一般会收取一定的诉讼费用。受此影响，使得司法诉讼提起门槛偏高，造成环境民事公益诉讼案件成本提升，具体表现为：一是受理费用过高。就我国现行《诉讼费用交纳办法》而言，基于案件的实际性质，可分成按标的额收取和按件收取。一般而言，环境民事公益诉讼中要求被告赔偿对应的经济损失或担负环境修复的资金成本。所以，此类案件是依照标的额进行收取诉讼费用，并决定了其所需付出的费用相对偏高，进而使得一些经济实力偏弱的组织被排除在外；二是鉴定费用过高。环境民事公益诉讼案件会涉及多个学科领域，加之环境破坏行为与环境污染之间有着紧密联系，不论是最终破坏的程度，还是引发的经济损失等，都有赖于通过专业的鉴定进行确定，而这期间会产生高昂的鉴定费用，使得一些组织需要背负极大的资金负担。

（三）专业陪审制度不完善

现阶段，我国专业陪审制度仍表现出一定的随意性，尚未形成相应文件，进而难以在全国范围开展系统化操作。专业陪审制度不完善，具体表现为：一是缺乏完善的专业陪审员选拔标准。在环境民事公益诉讼案件审理中，要求陪审员要具备过硬的专业素养，以对证据材料予以评定。然而就我国相关法律而言，对于专业陪审员尚未建立起明确的选拔标准，进而使得在司法实践中陪审员专业素质表现出参差不齐的情况；二是缺乏明确的专业陪审员参审程序。环境民事公益诉讼与社会公众利益密切相关，所以需要对专业陪审员在司法实践中参与案件审理的程序进行明确规定，也正因当前我国缺乏明确的此类规定，使得在司法实践中出现缺乏法律依据的局面，进而对环境公共利益维护造成不利影响。

三、我国环境民事公益诉讼制度的完善

（一）完善起诉主体资格制度

第一，放宽环保组织资源标准。近年来，我国社会组织不论是其数量，还是规模，都在不断发展壮大，然而根据《环境保护法》第五十八条规定而言，可满足环境民事公益诉讼提起条件的组织少之又少，其中要求达到的存续5 年时间限制较为严苛，阻碍了很大一部分社会组织发挥其环保作用。对此，建议适当降低存续满5 年限制这一要求，例如可将这一年限设定成3 年。同时，可提起诉讼的组织不应局限于专业从事环保工作的组织，其他公益组织也应当享有该项权利。相较于行政机关、检察机关，社会组织有着高度的中立性，在提起环境民事公益诉讼方面有着天然优势。通过在法律体系内放宽环保组织资源标准，切实调动社会组织参与环境保护的主观能动性，不仅可使政府机关工作负担得到极大减轻，还可让社会公共利益得到更好的维护。

第二，赋予公民个人诉讼资格。尽管我国现行法律法规尚未对公民享有提起环境民事公益诉讼的权利作出规定，但从全球范围来说，将公民纳为环境民事公益诉讼的主体是一条必由之路。但为了防止公民将此作为自身牟取私利的手段，可在赋予权利的同时施行诉前前置程序，例如，要求公民在提起诉讼前，应在穷尽救济原则的基础上，在执法主体没有履行机关职责的情况下，才能以个人身份提起诉讼［3］。而在诉讼期间，如果行政机关很好地履行了相关职责，对环境污染行为进行了有效制止，或对环境破坏者采取了相关行政手段，则公民便无需进行进一步诉讼，而转由继续等待行政权的救济，切实使环境民事公益诉讼制度的作用得到充分发挥。

（二）完善诉讼费用制度

第一，降低诉讼收费。对于环境民事公益诉讼案件而言，应通过推进诉讼收费标准改革，降低案件收费，以让更多组织、个体可参与到环境保护工作中来。要知道之所以要提起环境民事公益诉讼，就是为了维护公共环境权益不受侵犯，因而要求诉讼主体最大限度地不掺杂个人利益。加之因为环境民事公益诉讼与一般的民事诉讼有着根本的区别，所以对于政府机关来说，也应该基于实情，借助相应手段以让环境民事公益诉讼的本质能够得到充分凸显［4］。例如，尽量少收取或者不收取相关诉讼费用，进而一方面调动诉讼主体的主观能动性，另一方面缩减相应的诉讼成本，增强公众的环保意识。

第二，颁布专业的公益诉讼费用缴纳标准。对于诉讼费用缴纳而言，因为环境民事公益诉讼旨在维护环境利益，不牵涉对个人损害的赔偿，所以应当对缴纳规则进行有效完善，颁布专业的环境民事公益诉讼费用缴纳标准。鉴于环境民事公益诉讼的公益性特征，应对免诉讼费的范围进行适当拓宽，例如将环保组织等相关诉讼主体纳入免诉讼费用群体中，通过建立统一的环境民事公益诉讼费用缴纳标准，为公共环境利益维护提供有力支持。

（三）完善专业陪审制度

第一，确立环境民事公益诉讼专业陪审员的诉讼地位。确立专业陪审员的诉讼地位，对推动环境民事公益诉讼制度发展完善，促进这一制度创造良好的综合效益有着十分积极的意义。基于此，在环境民事公益诉讼案件中，应构建起专业陪审员与法官之间的和谐关系，相互配合、相互协作，以共同推进对案件的审理工作，提升案件审判效率。

第二，完善专业陪审员参审程序。在专业陪审员选任环节，应保证专业陪审员应当是有着相关领域专业知识的人民陪审员，以此让专业陪审员可有效发挥其专业技能对案件予以判定，确保案件审判结果的公平、公正。在专业陪审员启动机制方面，法院享有启动机制的主导权，在审理实践中，当事人选好专业陪审员后，法官应结合实际情况以给出同意与否的意见；另一方当事人同时可提出异议，并由法官做出最终裁判，确立专业陪审员适用与否。为使专业陪审员的作用得以有效发挥，这一制度的启动应通过当事人提出申请，若是当事人没有申请，则法院可自动启动这一程序［5］。

综上所述，完善环境民事公益诉讼制度，对维护公共环境权益有着十分积极的意义。但对于这一制度的完善需要经历一个漫长复杂的过程，相关主体应基于我国实际国情及司法实践，加强对发达国家成功发展经验的学习借鉴，不断完善我国现行环境民事公益诉讼制度，助力环境民事公益诉讼在我国环境保护中的作用得以充分发挥。