乡镇财政内部控制体系建设研究

谭晓菲 聊城市东昌府区梁水镇镇财政经济服务中心

引言

随着我国经济体制改革的不断推进，乡镇管理也发生了新的转变并提出了新的要求。乡镇财政管理作为现代乡镇管理的一项重要工作内容，其很大程度上影响着乡镇的有序运行及人民群众的切身利益。随着我国经济体制改革的逐步推进，推进乡镇财政内部控制体系建设完善，已然转变成如今乡镇管理工作中的一项重要内容。对此，本文将对乡镇财政内部控制体系建设进行研究分析。

一、乡镇财政的作用与特点

（一）乡镇财政的作用

乡镇财政不仅是国家财政必不可少的一部分，还是国家财政的重要基础。实践表明，乡镇财政在巩固农村基层政权、维护农村社会稳定、推动农村社会经济发展等方面发挥着至关重要的作用。对于乡镇财政的作用，主要表现为以下几个方面：

一是乡镇财政为乡镇政府实现政权职能提供财力支撑。乡镇政府的主要职能在于为当地居民提供公共产品及服务。而在其实现职能期间，必须以相应的物质基础为重要前提。乡镇政府需求资金的筹集、分配以及对资金使用情况开展监管工作，都有赖于通过乡镇财政实现，其他职能部门不可代行这一职责。

二是乡镇财政可推动农村经济发展及实现农业现代化。在我国社会发展、经济建设中，农业、农村、农民问题是根本性问题。而为解决好这些问题，离不开乡镇财政的支持。乡镇财政工作立足于农村，服务于农村社会经济发展，在推动农村经济发展及实现农业现代化中，扮演着十分重要的角色。比如，在农业发展方面，为保障农业的可持续健康发展，应当为其提供可靠的资金支持。当前，我国对农业直接的资金投入包括财政资金、农村集体经济组织及农户投入的资金、信贷资金等。对于这些资金，乡镇财政可有效结合地方发展农业的需求，对各项资金进行合理安排，进而助力农业发展。另外，在乡镇财政支持下，还可推进地方招商引资及项目建设，即通过优化完善财政扶持手段，有效落实各项财政资金政策，为企业提供合适的办公场所，联合各职能部门为新引进企业提供服务，让企业顺利入驻当地，进而促进收获理想的乡镇财政支持服务地方招商引资及项目建设工作成效[1]。

（二）乡镇财政的特点

鉴于乡镇自然地理环境的特殊性、农业生产的特性及乡镇财政的基础性地位，造就了乡镇财政有着有别于其他财政类型的诸项特点，具体而言：

首先，乡镇财政具有收入来源分散性的特点。就农村经济活动内容而言，其主要涉及农业经济组织、商业经济组织、工业经济组织等；就农村经济组织构成而言，其主要包括集体所有制的合作经济组织及个体经济组织等；就农村产业结构而言，同时包含第一产业、第二产业和第三产业。鉴于该种经济结构现状，决定了乡镇财政收入来源的分散性特点。

其次，乡镇财政具有承担任务双重性的特点。乡镇财政是国家的一级财政，不仅担负着国家规定的任务，包括组织财政收入、组织管理财政拨款等工作任务，还承担着财政资金监管、惠农补贴资金管理发放等工作内容。就乡镇财政机构而言，其不仅是国家财政的基层组织，还是乡镇政府的一个职能部门。

再次，乡镇财政具有分配方式特殊性的特点。我国预算分成中央级预算、地方级预算，后者可进一步分成省、市、县、乡财政预算。

最后，乡镇财政具有组织收支季节性的特点。农业生产表现出显著的季节性，由此决定了乡镇财政也表现出一定的季节性特点，究其原因在于乡镇财政工作是以农村、农业生产为着手点的，因而要求乡镇财政部门应确保组织收入、安排支出要与农时相适应。

二、乡镇财政的职能

对于乡镇财政的职能而言，学界提出了大量具有代表性的论述，比如，英国古典经济学家亚当·斯密在其著作《国富论》中便提出了政府职能说，并认为财政的职能涉及司法行政、建设公共工程、维护国家尊严、国防等方面。现代财政学之父马斯格雷夫在其著作《财政学原理》中提出了财政三职能的说法，也就是收入分配、资源配置以及经济的稳定与发展。

我国乡镇财政也应当同样具备该部分职能，但同时鉴于我国国情的特殊性，决定了乡镇财政还具备支持上级、服务地方的两大职能，其中，前者属于被动性的职能，后者属于主动性的职能。基于此，乡镇财政在收入分配、资源配置、经济的稳定与发展该部分职能中权利表现出一定的异同性，通常来说，乡镇政府在当地的资源配置中职能相对偏大，可基于地方实际情况提供当地人民对应需求的地方化、个性化的公共产品，经济发展水平较高的乡镇还可依托支持村集体经济组织、企业的稳定以推动地方经济发展，而经济发展水平相对落后的乡镇则不具备此方面能力[2]。另外，在收入分配职能上，因为社会保障制度、税收制度等都是通过上级政府制定的，乡镇政府不享有财政自主的权利，所以这一职能以被动遵从为主，职权相对偏弱。

三、乡镇财政内部控制体系建设

（一）提高对乡镇财政内部控制的有效认识

为保障乡镇财政内部控制体系建设成效，首先，要提高对乡镇财政内部控制的认知水平，确立乡镇财政相关负责人在内部控制体系中的重要地位。在此基础上，结合我国《会计法》相关规定，乡镇财政相关负责人应当对财务报告完整性、可靠性等方面进行负责。为切实提高乡镇财政相关负责人对乡镇财政内部控制的认知水平及重视水平，应加强教育培训，让该部分人员切实明确内部控制对乡镇财政的重要性，如在提升经济效益、保障资产安全等方面所能发挥的重要作用，进而从根本上转变相关人员对内部控制的了解与认识，以此为乡镇财政内部控制体系建设开展奠定良好基础。其次，相关负责人还应不断加强自我学习，推进乡镇财政内部控制方式方法的有效创新，推动内部控制不断向规范化、流程化、人性化方向发展，并引领乡镇全员更好地认识乡镇财政内部控制的相关指标，投入到内部控制工作中去，保障内部控制的有序开展。

（二）建立完善内部控制制度

在乡镇财政内部控制体系建设中，应切实建立完善内部控制制度，并确保对这一制度的严格落实，避免流于形式。并且还应对《内部控制手册》中的相关规定进行有效执行，依据内控制度相关要求，开展好对“三公经费”等支出的控制工作，在“三公经费”发生前，应进行相应的报告及审批工作，唯有通过审核才能发生“三公经费”支出。除此之外，在对其他日常公用经费支出问题进行处理过程中，同样应当切实依照内部控制制度相关流程，开展好审批及支出工作，保证每笔支出可同时符合预算和内部控制制度。另外，为保障内部控制制度的有效执行，还应不断推进对内部控制制度的建立健全和完善，保证内部控制制度实现全面覆盖，涵盖到乡镇财政内部控制的方方面面，如此一来，方可保证内部控制制度可融入乡镇财务的各个环节，严格规范约束财务报销流程，让其转变成评定财务报销程序的准则。

（三）规范乡镇财政预算管理

首先，提升预算管理水平，构建科学完备的预算管理体系。在预算编制环节，乡镇应有意识提升预算编制效率，建立科学可行的预算管理机制。在实际工作中，乡镇应同时保证对预算数量与质量的关注度，确立收入来源，并强化预算的相关规制办法。特别是对公用经费指标开展预算编制过程中，应结合相应比例，对具体支出项进行有效细分，并结合相关规范要求，借助科学管理模块，对具体指标予以审核，以此实现对各类项目经费使用计划的严格管理。针对分级中的各个末级科目，应切实依据上级科目对应的比例标准，并对其进行设置，以此防范实际执行中发生比例失当的情形[4]。另外，还应推进对相关预算指标的全面监督管理，保证各项支出均基于预算指标进行落实，切实提升预算管理质量和水平。

其次，加大乡镇财政预算监管力度。对于当前乡镇财政管理仍存在的预算监管不力的情况，乡镇财政要与多部门加强协作，对财政预算开展全面实时动态监管。一方面，进一步提高对预算编制工作的重视度。乡镇应当将预算编制纳为乡镇财政工作的重要内容，有意识对相应时间的预算开展预先编制，保证支出的合法合理，为预算监管工作开展奠定良好基础。另一方面，推进对预算调整情况的监管。相关职能部门应当将预算调整作为监管工作的重要内容，避免乡镇预算调整的随意性，保证预算的严肃性。另外，紧扣人民群众关注的热点、难点问题开展监管，切实对政府性投资项目资金、项目建设资金、民生工程资金等内容进行监管，提升乡镇财政资金有效使用率。

（四）加强乡镇财政监督管理

首先，推进乡镇财政审计工作。虽然如今我国乡镇每年都会对各行政事业单位开展审计工作，但其中仍存在审计流于形式、审计不够深入等问题。对此，应进一步加强乡镇财政审计工作。一方面，推进乡镇财政审计中问题查处与推动规范管理的有效结合。不仅要有效落实审计回访制度，明确审计整改目标责任，将乡镇财政审计问题查处的整改跟踪情况纳为审计工作的重要内容，并切实推动相关工作的严格落实，还要结合审计中发现的问题，对相关审计报告、审计期间的重要情况进行全面整合，就其中存在的问题分析其发生原因等，基于此，提出科学有效的整改意见，为推动乡镇财政内部控制提供有力支持。另一方面，提升审计的深度及广度。乡镇财政审计工作应紧随时代前进脚步，不断拓宽审计领域，由服务型审计取代监督型审计。审计工作除了要了解预算资金使用情况，还应将土地出让金等纳入财政审计监督范围，并推进乡镇负债审计，切实开展好乡镇固定资产、流动资产、无形资产、债权等的审计工作，拓宽乡镇财政审计工作的深度及广度。

其次，确保信息通畅、透明公开。一方面，保证财政资金监管信息在各级职能部门之间的通畅性，对此，应设置专门的信息联络员，专门负责对相关资金监管信息的采集、整理以及传输，并且还应对各类资金监管信息进行适时核准。另一方面，实行公开公示机制，应当对下拨给各行政事业单位日常资金、新农村建设各类支出等相关情况予以公开公示，包括通过乡镇信息公开栏、信息网对相关信息予以公开公示[5]。另外，加强乡镇财政信息化建设，积极推进信息化管理系统建设，有序推进对包括乡镇财政资金监管、资产管理等相关财政业务工作在内的信息化管理，以此提升乡镇财政内部控制工作效率，保障乡镇财政信息系统数据安全，并为上级财政部门对乡镇财政资金的监管提供有效便利。

（五）优化财政转移支付制度

首先，拓宽对乡镇财政转移支付的规模。一方面，逐步提高上级对乡镇财政转移支付在乡镇实际可用资金中的占比，将以往通过部门拨付至乡镇的资金尽可能依托转移支付方式实现，包括将诸如村主要干部基本报酬、村级便民中心资金、相对固定的社区经费等资金纳入上级对乡镇财政转移支付范畴。另一方面，推进对乡镇财政专项资金的优化整合，尽可能纳入转移支付范畴，以此提升乡镇财政体制内可用资金，并为乡镇统筹安排转移支付资金提供便利，助力财政转移支付资金监管。

其次，调整完善财政转移支付结构。针对如今一些乡镇在专项转移支付资金使用中存在的不足，应适当拓宽一般性转移支付范围，由一般转移支付取代专项转移支付，以此解决乡镇财政收入水平与支出职责不相对称的问题，让获取转移支付的乡镇可具备充足的财力，发挥自身的职能，做到对转移支付的合理安排，使资金的作用价值得到充分发挥。

再次，提升财政转移支付管理规范性。一方面，有意识通过因素法以推进对资金的合理分配。依托城镇化水平、人口数量、地域面积等因素法取代基数法，以对财政转移支付数额进行计算，制定一套科学适用的计算公式，对乡镇收入水平、支出需求开展计算，进而得出转移支付的数额[6]。另一方面，有序推进转移支付资金绩效评价，构建完善预算绩效目标、运行跟踪、评价管理等综合体系，继而建立权力阳光运行机制，提升财政转移支付管理规范性。

结语

综上所述，乡镇财政是国家财政必不可少的一部分，其在巩固农村基层政权、维护农村社会稳定、推动农村社会经济发展等方面发挥着至关重要的作用。新形势下，推进乡镇财政内部控制体系建设，对保障乡镇政府切实履行自身政权职能具有十分积极的意义。对此，乡镇政府应明确当前乡镇财政内部控制中面临的种种问题，通过提高对乡镇财政内部控制的有效认识、建立完善内部控制制度、规范乡镇财政预算管理、加强乡镇财政监督管理、优化财政转移支付制度等方式，切实推动乡镇财政内部控制体系建设完善，保障乡镇财政内部控制的有序进行。