行政执法机关非罪化处置监督机制的构建

2023-09-03黄小龙崔同敏邱钦

中共山西省委党校学报 2023年4期

黄小龙　崔同敏　邱钦

〔摘要〕行政执法机关非罪化处置在行政执法实践中一直存在，且具有理论正当性和现实必要性。权力的人民性本质特征、自我膨胀和扩张的本性以及法治政府建设的内在蕴意，均决定了必须对行政执法机关非罪化处置进行监督。基于行政执法机关权威性和公信力的维护，对于行政执法机关非罪化处置的监督，应摒弃传统“有错必纠”的监督理念，改取“适度容忍”的谦抑性监督原则。具体可从检察监督、监察监督、行政执法机关的自我监督以及权利相关人的救济监督等方面构建行政执法机关非罪化处置的监督机制。

〔关键词〕行政执法机关；非罪化处置；监督机制；适度容忍原则

〔中图分类号〕D922.1〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1009-1203（2023）04-0083-05

行政执法机关非罪化处置现象在行政执法实践中大量存在，如以治安管理執法为例，2021年公安机关刑事立案500万余件，而同年人民法院总共受理刑事一审案件127万余件〔1〕，两者在数量上存在巨大差异，不排除大量刑事案件被公安机关进行了非罪化处理。行政执法机关对于不具有刑罚必要性的轻微犯罪予以非罪化处理，具有理论正当性和现实必要性，关键在于如何确保行政执法机关非罪化处置权能的合理行使。事实上，之所以存在反对行政执法机关非罪化处置的观点，重要原因之一即担忧该权能被不正当使用。为保证行政执法机关非罪化处置权能的规范化运行，构建监督机制、强化监督制约是必由之路。

一、行政执法机关非罪化处置监督的理论基础

行政执法机关非罪化处置本质上属于权力行为，而权力的人民性本质特征、自我膨胀和扩张的本性以及法治政府建设的内在蕴意，决定了行政执法机关非罪化处置必须在监督下运行。

（一）权力的人民性本质特征

《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）第2条明确规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。”权力来源于人民、权力归属于人民是马克思主义权力观的基本立场。人民是“一切合法权力的唯一泉源”〔2〕，习近平总书记多次强调指出：“人民立场是中国共产党的根本政治立场，是马克思主义政党区别于其他政党的显著标志。”〔3〕“马克思主义权力观，概括起来是两句话：权为民所赋，权为民所用。前一句话指明了权力的根本来源和基础，后一句话指明了权力的根本性质和归宿。”〔4〕权力的人民性本质特征，决定了行政执法机关的非罪化处置必然受人民的监督，以及受由人民选举产生的国家权力机关的监督，因为监督是人民行使权力的重要形式，亦是“防止国家和国家机关由社会公仆变为社会主人”〔5〕的重要方式。

（二）权力的自我膨胀和扩张本性

一切拥有权力的人都容易滥用权力，因为他们会使用权力到极限〔6〕。所以，虽然赋予当权者以权力是必要的，但同时也是危险的〔7〕。权力固有的侵害性和扩张性以及人性的弱点决定了权力总有越界、偏离正常轨道的冲动和后果〔8〕。“纵观人类政治文明史，权力是一把双刃剑，在法治轨道上行使可以造福人民，在法律之外行使则必然祸害国家和人民。”〔9〕37-38实践证明，监督是防止权力异化变质的最有效方式。“权力不论大小，只要不受制约和监督，都可能被滥用。”〔9〕59只有“让监督的‘阳光照射到权力运行的每个角落，才能有效消除各种滥用、私用公权力的‘腐败微生物”〔10〕，确保权力始终为民所用、为民谋利。行政执法机关非罪化处置作为一种权力行为，同样具有滥用的风险，因此，必须对其运行过程进行监督控制。

（三）法治政府建设的内在蕴意

法治是现代国家实现社会治理的重要方式和途径。1999年将“依法治国，建设社会主义法治国家”载入《宪法》，开启了我国法治国家、法治政府建设的新篇章。2004年国务院发布了《全面推进依法行政实施纲要》，明确提出全面依法行政的法治政府建设目标。法治政府建设的核心或实质即加强对政府权力的监督和制约，着力打造阳光政府、有限政府、责任政府〔11〕。中共中央、国务院先后在《法治政府建设实施纲要（2015-2020年）》《法治政府建设实施纲要（2021-2025年）》中，明确将健全和完善行政权力的监督制约作为法治政府建设的重要内容。党的二十大报告亦再次强调，“法治政府建设是全面依法治国的重点任务和主体工程”，必须强化行政执法监督机制，提升行政执法监督能力〔12〕。行政执法机关非罪化处置作为行政权力的重要组成部分，毫无疑问，强化其监督和制约是现代法治政府建设的应然之义。

二、行政执法机关非罪化处置的监督原则

为维护行政执法机关的权威性和公信力，对于行政执法机关非罪化处置，应当摒弃“有错必纠”的监督理念，改取“适度容忍”的谦抑性监督原则。

（一）“有错必究”监督理念的反思

实事求是、有错必纠是我们党一贯坚持的重要工作方针。毛泽东在《关于正确处理人民内部矛盾的问题》一文中就曾指出，我们的方针是“有反必肃，有错必纠”，发现了错误，一定要改正〔13〕。从本质上来看，有错必纠是一种政治理念，是我们党和国家政治道德的集中体现〔14〕。有错必纠的政治理念对我国法治建设产生了较深远的影响，是我国纠错机制和责任追究的重要指导理念。如《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第4条规定，行政复议机关履行行政复议职责，应当坚持有错必纠。《公安机关人民警察执法过错责任追究规定》第3条规定，追究执法过错责任，应当遵循实事求是、有错必纠的原则。《国土资源信访规定》《中国人民银行信访工作规定》等也都明确规定，开展信访工作应当遵循“实事求是、有错必纠”的原则。

有错必纠的理念反映了我们对行政主体违法滥权行为的零容忍态度，但是，由于其带有浓厚的理想主义色彩，如果无条件地在行政执法监督领域实行有错必纠，不仅不利于行政秩序的稳定，同时也是对行政执法机关行政权威的侵损。此外，有错必纠理念与现代法治精神亦不相符。现代法治精神强调行政行为一经作出，行政机关及其他权力机关就应受此行为的约束，不得任意更改或违反。而有错必纠突破了行政行为公定力的约束，使行政行为变得不再确定，在一定程度上影响了法的安定性和行政秩序的稳定性，同时也损害了行政相对人的信赖利益。如果允许行政执法机关不论“错”的性质、大小，追求绝对的客观事实，那将会在一定程度上造成行政执法主体的信任危机，最终有损行政执法机关的权威性和公信力。

（二）“适度容忍”监督原则的提倡

所谓适度容忍监督原则，是指对于行政执法机关或行政执法人员在执法过程中存在的轻微不法行为，没有严重损害当事人利益或公共利益，基于法的安定性考虑，监督机关对此轻微不法行为不予启动违法纠正程序。适度容忍的限度，原则上来说，只要不是严重违法或严重不合理，影响当事人实体利益或公共利益的情形，监督机关即应对之持容忍态度。

坚持监督机关适度容忍的监督原则，从根本上来说是对行政执法机关首次判断权的尊重，即对属于行政权管辖的事项内容，应当首先由行政执法机关对之进行调整，而非法院裁决〔15〕。行政执法机关非罪化处置决定一经作出，原则上便具有公定力、公信力等法律效力〔16〕。对此，即使是享有监督权力的监督机关，亦不可随意撤销或更改，只有对行政执法机关严重不合理的非罪化处置决定，才可以启动违法纠正程序；而对于非罪化处置程序中较轻微的违法行为或失当行为，基于对行政执法机关首次判断权的尊重，对之应予容忍，秉持监督谦抑的精神和理念。

三、行政执法机关非罪化处置监督机制的构建

对于行政执法机关非罪化处置的监督，应坚持系统思维，推进监督机制的体系化构建。

（一）行政执法机关非罪化处置的检察监督

检察机关作为法律监督机关，长期以来，其法律监督职能被局限于诉讼领域〔17〕。“法律监督权是检察机关监督法律实施的重要权力，其面向的是一切执法机关和司法机关。”〔18〕检察机关的法律监督并不局限于诉讼监督，诉讼监督只是其法律监督的一部分内容，但不是法律监督的全部内涵〔19〕。完整意义上的法律监督或检察监督应当包括刑事检察监督、民事检察监督和行政检察监督。就行政检察监督而言，其又包括行政诉讼检察监督和行政行为检察监督〔20〕。行政执法检察监督并不是检察机关职能的拓展，而是基于其法律监督机关宪法定位的应有之义。从我国宪法规定的权力架构看，检察机关是人大领导下的法律监督机关，因此，检察机关的法律监督应当涵盖除人大之外的其他一切权力机关的法律实施活动，其中自然包括行政执法机关的执法活动。并且，检察机关的行政执法检察监督职能，在我国有关法律规定中亦有体现。如《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第25条规定，检察机关在履职过程中发现行政机关违法行使职权或不作为的，应当依法向其提出检察建议，督促其履行职责。《中华人民共和国人民警察法》第42条规定，人民警察执行职务，依法接受检察机关的监督。《中华人民共和国治安管理处罚法》第114条亦规定，检察机关收到关于公安机关及其人民警察办理治安案件不严格执法、违法违纪的举报或控告，应当依据职责及时处理等。行政执法机关非罪化处置本质上属于行政执法范畴，因此，检察机关对行政执法机关非罪化处置理应享有监督权能。

当然，检察机关对于行政执法机关非罪化处置的监督，重点应就非罪化处置的合理性进行审查。具体来说，行政执法机关决定对涉罪案件非罪化处理的，应当形成非罪化处置报告，详细载明违法行为人、涉嫌违法犯罪的事实及相关证据、拟给予的行政处罚等内容，并抄送同级检察机关。检察机关收到非罪化处置报告后，应在合理的期限内回复行政执法机关，并根据不同情形给予不同的处理：（1）如果检察机关认为非罪化处置合理的，应当回复可以非罪化处置的检察建议；（2）如果检察机关认为案件非罪化处置合理，但行政处罚畸轻或畸重的，应当回复案件可以非罪化处置，同时建议行政执法机关调整行政处罚内容；（3）如果检察机关认为案件不适宜非罪化处置的，应当建议行政执法机关将案件移送司法机关；（4）如果检察机关认为案件并不涉及刑事犯罪的，应当回复案件不涉及刑事责任的检察建议。当然，检察机关在具体回复行政执法机关时，还应附相应的理由说明。此外，为防止行政执法机关有案不移、有罪不送、以罚代刑，检察机关还应强化对行政执法机关其他行政处罚案件的审查，进而达到监督行政执法机关恣意非罪化的目的。具体可由行政执法机关与司法机关共同搭建统一的案件信息共享平台，借力技术赋能，对于那些可能涉及刑事犯罪的行政处罚案件，依据大数据规律，设置合理的预警机制，对于平台预警的行政处罚案件，检察机关应重点审查。经检察机关审查认为存在违法情形，如案件不宜非罪化而非罪化处置的，应当督促行政执法机关纠正违法行为，将案件移送司法处理。

（二）行政执法机关非罪化处置的监察监督

根据《中华人民共和国监察法》第3条的规定，监察机关是行使国家监察职能的专责机关，依法对行使公权力的公职人员进行监察。虽然学者们对于“行使公权力”与“公职人员”存在不同的理解，但是行政执法人员作为典型意义上的公权力行使者，必然是监察机关最重要的监察对象之一。对此，学界并无异议。行政执法机关非罪化处置作为一种特殊的行政执法行为，对于行政执法人员在案件非罪化处置过程中存在的滥用职权、以权谋私等违法滥权情形，监察机关依法具有对相关执法人员进行监督、调查、处置的权能。

行政执法机关非罪化处置的监察监督，实质是监察机关对行政执法人员执法行为的监督，具体包括两个方面：一是强化监察机关对行政执法人员的事前监督。监督是监察机关的第一职能〔21〕，对此，监察机关应当充分发挥日常监督的作用和功能，在履职过程中发现行政执法人员存在不良动向的，应及时谈话提醒、开展批评教育，以达到治未病的权力监督目的。二是完善行政执法人员非罪化处置过程中职务违法犯罪的惩处机制。对于行政执法人员在非罪化处置过程中存在的职务违法犯罪行为，监察机关应当依法开展调查，并根据调查结果，分别作出相应的处置决定：（1）若存在职务违法情形的，应给予相关人员政务处分或建议有关机关给予其政务处分；（2）若涉嫌职务犯罪的，应依法移送司法机关追究刑事责任。

（三）非罪化处置过程中行政执法机关的自我监督

强化行政执法权的自我监督和约束，是推进行政法治化的重要内容。就行政执法机关非罪化处置的自我监督而言，关键是要强化自我管控程序，具体包括两个方面的内容：一是建立行政执法机关非罪化处置的集体决定机制。任何行政决定的作出，都依赖于事实和证据。行政执法机关在开展日常执法检查时，发现行为人涉嫌违法犯罪的，必须秉持全面、客观、公正的原则调查事实、收集证据，确保案件事实清楚，证据确实、合法。调查结束后，应根据案件调查情况，作出不同的处置决定：（1）对于行为人没有违法事实的，应当解除相应的行政措施，如返还扣押的财物、解除冻结的财产、返还暂扣的许可证件等；（2）对于行为人有违法事实且证据确实、充分的，应给予相应的行政处罚；（3）对于行为人有涉嫌犯罪事实的，则应根据案件是否有移送司法的必要性，作出移送司法机关或非罪化处置的决定。对于第三种情形，即案件是否有移送司法必要性的判断，具体可以参照“重大违法行为”情形的程序处理，即由行政执法机关负责人集体讨论决定。必要时，还可以商请司法机关人员列席讨论。行政执法机关决定不移送司法程序的，应给予行为人与其“违法行为”相当的行政处罚。二是完善行政执法机关非罪化处置的请示报备程序。实践中，行政执法机关时常面临一些棘手、疑难案件，由于自身欠缺类似案件的处理经验，此时行政执法机关往往会请示上级机关，从而确保案件处理的合法性和妥当性。对于行政执法机关非罪化处置的案件，亦应建立包括事前请示和事后报备的请示报备制度。所谓事前请示，是指案件还没有作出终局处理决定之前，行政执法机关主动向上级行政执法机关请示案件的具体处理。当然，事前请示应当是行政执法机关非罪化处置的例外情况，不能凡事皆行请示程序，否则便会极大降低行政效率，同时也会不当地加重上级行政执法机关的办案负担。因此，请示制度是否合理的关键在于科学划定请示案件的范围，重点应当是行政执法机关内部就非罪化与否存在分歧的案件。由于行政执法机关内部对案件是否应当非罪化处置存在异议、分歧，请示上级行政执法机关一定意义上即是为了消除内部异议，增进案件处理共识，进而提高非罪化处置决定的科学性和合理性。事后报备，则是指行政执法机关在对案件作出非罪化处置决定后，将非罪化处置决定形成书面报告移送上級行政执法机关，以供备案审查。为确保下级行政执法机关行政执法权能的正常行使，同时避免非罪化处置权滥用，事后报备应成为行政执法机关非罪化处置的常态机制。

（四）非罪化处置权利相关人的救济监督

非罪化处置权利相关人，是指与行政执法机关非罪化处置行为存在法律上利害关系的公民、法人或其他组织。为切实保障非罪化处置程序中权利相关人的合法权益，必须赋予其必要的救济权利，设置相应的救济程序。而这种救济权利或救济程序，同时亦是对行政执法机关非罪化处置的重要监督。具体而言，非罪化处置程序中权利相关人的救济监督包括以下几类：一是行政复议。根据《行政复议法》第6条之规定，公民、法人或其他组织，对行政机关作出的警告、罚款、行政拘留等行政处罚决定不服的，可以申请行政复议。行政执法机关非罪化处置实质上是一种行政处罚，因此，权利相关人对非罪化处置有异议的，可以据此提起行政复议。对于权利相关人的行政复议申请，复议机关应根据具体情况分别作出不同的复议决定：（1）对于非罪化处置事实清楚，证据确实、充分，法律适用正确，程序合法，内容合理的，应当予以维持；（2）对于非罪化案件行政处罚畸轻或畸重的，应当予以变更；（3）对于非罪化处置错误的，包括案件应当移送司法机关而不宜非罪化处理或案件根本不存在违法行为的，应当撤销非罪化处置，对于涉嫌犯罪不宜非罪化处置的，还应当通知行政执法机关移送司法机关或直接移交司法机关。二是行政诉讼。根据《行政诉讼法》第12条的规定，公民、法人或其他组织对行政拘留、罚款等行政处罚不服的，可以依法提起行政诉讼，法院应当受理。权利相关人以此对行政执法机关非罪化处置提起诉讼的，法院应当区别情形作出判决：（1）非罪化处置合理合法的，应当判决驳回权利相关人的诉讼请求；（2）非罪化处置明显不当的，具体包括处罚畸轻或畸重以及案件应当移送司法机关不宜非罪化处置两种情形，法院都应当判决撤销非罪化处置。对于前者，法院还应当建议行政执法机关變更处罚决定；对于后者，法院还应当建议行政执法机关将案件移送司法机关。三是行政赔偿。根据《中华人民共和国国家赔偿法》（以下简称《国家赔偿法》）第3条、第4条的规定，行政机关及其工作人员行使行政职权时，侵犯人身权、财产权的，受害人有获得赔偿的权利。对于没有违法行为而被行政执法机关错误非罪化处置的当事人，有权根据《国家赔偿法》的规定申请国家赔偿。

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