浅谈业财融合促进行政事业单位内部控制的建设和实施

王玮 太原市公园服务中心

引言

随着行政事业单位改革的基本完成，行政事业单位越来越强调公益性和服务性。伴随着各地“阳光型政府”的建设，市长投诉热线、市民举报信箱等各种监督途径的不断完善，社会大众对政府的执政水平和服务能力也提出了前所未有的高要求，政府部门的“一举一动”都受到了社会大众的监督。但即便在如此高压的监督下，仍有部分公职人员为了一己之私侵占单位财产、利用职务权利吃拿卡要，使社会大众对政府的执政能力产生了怀疑。为了更好地维护政府形象，我们必须提高单位的服务水平和管理能力，降低执政风险，这就需要建立完善的单位内部控制制度。完善的全过程的单位内部控制建设一定离不开业务部门的参与，一定要将业务财务与内部控制的建设结合起来。

一、业财融合与内部控制的理论知识

在100 年前美国学者H.W.Quaintance 便在《管理会计：财务管理入门》中提出了业财融合概念[1]。而直到20 世纪80 年代我国企业才重视管理会计这一概念，才逐渐关注业财融合这一理念，2014 年财政部发布的《关于全面推进管理会计体系建设的指导意见》中才提到财务与业务的融合，业财融合才得到单位的重视。那什么是业财融合呢？简单地讲就是业务与财务的融合，就是财务人员要将自己的工作前移，不仅仅只注重业务流程中的财务报销环节，更多地要将自己的职能前移，给予业务环节一些更好的建议和解决方案。在行政事业单位要实现业财融合，就是要懂得相关业务的操作流程（这里的业务仅仅指单位的经济活动不包括非经济活动），指导业务部门如何更好地执行相关的规定，如何更有效地使用财政资金，如何将舞弊风险控制在可接受范围，提升财政资金的使用效率和效果。

内部控制概念的提出最早是由审计界于20 世纪提出的，内部控制其实就是起源于内部牵制，而内部牵制早在人类漫长的经济活动中就一直存在，就是要互相监督、互相牵制，以减少舞弊发生的可能性。伴随着经济的进步，经济活动复杂性的提高，人们对内部控制的研究也在不断地进步，而关于政府内部控制定义的研究，比较有代表意义的就是美国审计署在《联邦政府内部控制准则》中对内部控制的定义，其中提到“政府为了实现运行的有效性和效率、财务报告的可靠性和符合适用的法律和法规而进行管理的组成部分”，我国财政部在2012 年11 月颁布的《单位内控规范》中也对内部控制有自己的定义“本规范所称内部控制，是指单位为实现控制目标，通过制定制度、实施措施和执行程序，对经济活动的风险进行防范和管控”。不论是美国审计署的定义还是我国财政部的定义，都提到了管理二字，证明内部控制是单位管理不可或缺的一部分。

二、内部控制的建设需要业财融合

（一）业财融合能提高内部控制建设的完善性和合理性

1.我国行政事业单位内部控制的建设一直是以财政部主推，各地也是财政局在组织实施，且我国内部控制的客体范围是“以预算为主线，以资金为核心”的经济活动，因此现阶段各单位从事内部控制工作的也主要是各单位的财务人员。

2.内部控制是对经济活动的风险进行防范和管控，要建立完善的内部控制首先必须清楚经济活的风险在哪，这样才可以建立有效的制度、措施和程序来防范风险。要想知道经济活动的风险在哪，必须明白经济活动、参与经济活动，才可以更清楚地掌握经济活动的风险点。

基于以上两点，要想建立完善的单位内部控制制度一定离不开业财融合，财务人员只有很清楚地明白各项经济活动的主要风险点在哪，才可以制定出更加合理高效的内部控制制度。

（二）业财融合是内部控制原则的具体体现

行政事业单位内部控制的原则是指行政事业单位在建立和实施内部控制过程中必须遵循的基本要求，具体包括全面性原则、重要性原则、制衡性原则和适应性原则[2]。

1.业务的参与能更好地体现内部控制建设的全面性原则

全面性原则是指内部控制应参与到单位经济活动的各个层面，包括单位的预算编制、预算的执行以及决算甚至单位的采购活动资金管理活动等各个方面[2]。全面控制又分为以下三个方面：第一，需要全员参与。虽然各单位内部控制的建设都是由财务人员主导，但是内部控制需要全员参与包括所有相关的工作人员和单位负责人。第二，需要全流程管理。内部控制应贯穿单位经济活动的决策、执行和监督的全过程，避免在任何一个环节出现漏洞，每一个环节都要防范舞弊风险的发生。第三，需要全方位管理。首先，单位所有的业务活动都应该被内部控制所覆盖，主要包括以下业务：预算的编制与执行业务、资金的收支业务、单位采购业务、资产的日常管理业务、建设项目的管理业务和合同签订执行业务；其次，内部控制的设计不应只关注财务方面的内容，而应该更多地关注业务操作流程方面的内容，覆盖业务流程的所有风险控制点，将舞弊风险降到最低。

不论是全员、全流程、全方位，都不单单是财务方面的事，都需要了解业务的全过程，这样才能真正做到内部控制的全面性，因此内部控制的全面性原则要求业财融合。

2.重要性要求财务人员必须懂业务

重要性原则是指内部控制虽然希望关注到单位的风险的各个方面，但由于能力与精力的有限，我们更应该关注单位的重大风险以及相对重要的经济活动，“抓大放小”，确保单位内部控制不存在重大缺陷。这一原则就要求财务人员首先要明白哪些是单位重要的经济活动以及哪些风险属于重大风险，因为单位内部控制的建设虽然要求全面性，但不可能做到面面俱到。内部控制的目标是把风险控制在可以接受的范围，并不是要消除风险，这就要求财务人员开展内部控制工作时既要覆盖单位所有的经济活动，又要有的放矢地重点关注那些关键岗位人员，将关键岗位人员管好就可以控制大部门风险。

为了识别重要经济活动和经济活动的重大风险以及关键岗位人员，财务人员必须参与到业务活动中才能准确地识别这些重要的信息，真正做到“抓大放小”，关注重点。

3.制衡性要求财务人员必须参与业务

制衡就是指在单位的经济活动中由两方或者以上参与，相互之间形成一种牵制，最后达到平衡，把单位的风险控制在可接受的范围内。如果没有相互制约和监督，那么单位内部控制建设就形同虚设。财务人员在制定单位内部控制时，如果只是坐在办公室纸上谈兵并没有去实际参与，很难制定出切实有效的内部控制，要想真正做到相互的制约和监督，必须实际参与到业务活动中看制定的内部控制是否真正意义上实现了制衡，并能有效地防范风险。

4.适应性要求财务人员必须持续地进行业财融合让

内部控制的建设不是一蹴而就的事，而是长期的工作，它不仅需要根据国家的相关政策及规章制度进行修改，更需要根据单位实际情况的变化以及所处的经济环境的变化进行修订。首先，为了适应单位的实际情况，就必须参与到单位实际的业务活动中。比如一些单位规模较小，人员较少，如果按照正常的流程下来可能会出现人员不足的情况，或者必须有一个人身兼数职。这时就要求财务人员在制定措施时切实考虑单位的实际情况，制定出适合本单位的内部控制流程，而不是简单的拍脑袋想当然的制定。其次，随着经济的发展科技的进步，信息化不仅影响着我们的生活方式，更改变着我们的工作模式。每个单位都会跟着时代的进步引进一些先进的生产工具和新的工作模式，这就需要我们财务人员持续地参与单位的业务活动，当单位的业务活动方式发生改变时，要及时地根据新的变化来判断内部控制是否适应新的工作模式和流程，如果不适应就要及时改进、调整，只有这样才能制定出适合本单位的内部控制流程。

三、内部控制的实施需要业财融合

业财融合不仅仅指财务人员要与业务融合，业务人员也要与财务融合，只有这样才能保证内部控制的实施。

内部控制必不可少的就是业务流程图，在执行新的更严格的业务流程图时，因为业务人员并不理解这样执行的原因，往往认为这样执行就是为了找麻烦，很多业务人员就会选择性规避各种监督和制约，如：化整为零、规避政府采购等。这时候就需要我们财务人员参与到业务当中，切实地了解业务人员排斥执行内部控制流程的原因，然后再与业务人员进行有效的沟通，用通俗易懂的语言让业务人员明白如此执行的原因是什么，让他们明白内部控制的目的不是为了增加工作的烦琐性，更多的是为了保护业务人员，让他们远离风险，而不是像以前一样，自己已经在风险当中而不自知。只有做到这样，才能保证内部控制切实有效的实施，也才能让业务人员更愿意参与其中，业务人员才会真正明白财务人员参与业务不是为了监督他们，而是为了帮助他们。这样的业财融合，不仅能保证内部控制建设的完善性，更能保证内部控制实施的有效性。

四、业财融合促进内部控制建设与实施的有效措施

业财融合对内部控制的建设与实施有如此重要的作用，所以为了推进单位内部控制的建设与实施，单位必须重视业财融合，采取各种手段推进业财融合，具体措施如下：

第一，领导要足够重视业财融合和内部控制

首先，单位领导要足够重视内部控制的建设与实施。因为单位的各项经济业务活动领导都是第一责任人，无论哪个环节出现问题单位领导都需要负责。而内部控制恰恰可以将经济活动的各种风险降低到最低水平，因此单位领导要认识到内部控制不是束缚自己的锁链，而是保护自己的甲胄，要在心理和行动上都足够的重视内部控制的建设与实施。

其次，单位领导要明白要想达到有效的内部控制，一定离不开业务的支持和配合。因为，不论是内部控制的建设和实施都围绕的是单位的经济活动，而内部控制就是将以前的事后监督变成事前监督，从关注结果变成关注过程。单位的经济业务活动就是单位的资金流动过程，因此单位领导应该更关注和监督单位的业务活动，让财务人员参与到业务活动中，不仅能帮助财务人员熟悉单位的各项经济活动制定出更加符合单位实情况的内部控制制度，也能帮助业务人员更加合规地进行各项业务活动，起到相互帮助和监督作用，促进单位内部控制的建设和实施。

第二，财务人员要积极主动地参与到业务活动中

首先，财务人员要在心理上愿意参与到业务活动中。财务人员要明白参与到业务活动中不仅仅是工作的需要，更是提升自己能力展现自己价值的机会。随着科学技术的发展和会计信息化越来越多的普及，财务人员面临着越来越大的就业压力。要想在激烈的竞争中不被淘汰就一定要发展自己而不是固步不前，业财融合是新的经济模式和时代背景下对财务人员提出的新的更高的要求，要想成为时代的弄潮儿，就必须紧跟时代的步伐，成为更优秀的自己。

其次，财务人员要在行动上主动参与业务活动。这就要求财务人员必须有很好的沟通能力。财务人员因为职业的原因经常与数字打交道，这就养成了财务人员的性格都比较直，而且有时容易认死理较真，沟通能力较差。当财务人员参与业务时，首先要锻炼自己的沟通能力，明白业务主要是与人打交道，凡事不能过于认真，当遇到原则性的问题时一定要坚持但要注意自己的表达方式，一定要让对方明白自己这样是替他们着想，是为了保护他们而不是为了给他们使绊子，因为有效的沟通是拉近彼此最有效、最直接的方法[3]。

第三，业务人员要积极与财务人员沟通并帮助财务人员熟悉了解业务

融合，就是将几种不同的事物合为一体，成为你中有我、我中有你的一种新的“事物”。因此，融合是双向的事，是积极配合的事，不仅要求财务人员主动，还要求业务人员也要主动。

首先，业务人员要积极与财务人员沟通，因为沟通是解决问题最有效的手段。沟通包括两个方面：第一，积极寻求财务人员的帮助，因为在目前的情况下，单位内部控制的制定都是以财务人员为主，因此业务人员在执行时可能会遇到不明白的地方，这时业务人员就要积极寻求财务人员的帮助，本着学习的态度向财务人员请教，深刻地领会相关政策和措施的意图，这样在执行时才更能严格遵守并积极维护；第二，当发现制度的不足或者流程的复杂时要积极向财务人员反馈，因为财务人员是制度和流程的制定者而非实际操作者，且也不是真正的最熟悉业务的人，在制定内部控制时可能没有考虑到单位的实际情况，制定的相关措施、制度和流程可能并不适应本单位的实际情况，业务人员在实际执行发现问题时，要第一时间积极与财务人员沟通，财务人员在收到反馈时要虚心听取、积极改进，努力制定出更适合单位实际情况的内部控制。

结语

不论是单位的财务部门，还是单位的业务部门，都是单位必不可少的组成部分，都是单位领导的左膀右臂，只有财务部门与业务部门通力合作，积极配合，才能实现单位的高效率运作，才能推动单位内部控制的有效运行。只要有一个部门不配合、不参与，那单位的内部控制就会形同虚设，不仅降低了单位的运行效率，更失去了相互制约、相互监督的意义，那“阳光型”政府的建设更是难上加难。所以，业财融合是推进单位内部控制建设必不可少的部分。