行政事业单位内部控制评价问题研究

徐远达 韶关学院

引言

自进入21 世纪以来，我国经济发展迅猛，然而行政事业单位相关制度还没有与时俱进，对其工作起到监管作用的内部控制也没有被给予足够重视。而判断内控效果的内部控制评价则更是没有相应规范、制度存在，这就导致了诸多行政事业单位贪污腐败问题的发生，例如挪用公款、私设小金库等违法行为。为严控该类情况发生，国家制订了许多与内部控制有关的制度与规范，相关制度与规范则显示了内控在单位中的重要程度。而内部控制评价则是对内控工作进行管控，所以，我们目前迫切需要对行政事业单位内部控制评价予以研究并努力将其完善。

一、行政事业单位内部控制评价存在的问题

（一）行政事业单位内部控制评价标准不统一

1.内部控制评价的内容和范围不明确

“内部控制审核指导意见”主要指导审计人员对内部控制的工作效果表达自己看法，它把内部控制评价界定在“与会计报表相关的内部控制”范围内，这在某些方面，例如《内部控制与审计风险》可行，然而转向专项鉴定目的内部控制，则显得太过于局限。“与会计报表相关的内部控制”与整体混淆，不但评估中区分二者十分费力，而且如果无法借鉴其他评价的情况下不好表达独立的看法。如果单位或组织在自身目标的内部控制上无法做到有效，那么“与会计报表相关的内部控制”基本也不会有效，在该情形下只评价“与会计报表相关的内部控制是否有效”，所得到的效果也不会尽如人意。

2.各部门制定的内部控制标准相互冲突

我国政府已颁发的几个内部控制标准中，不仅《行政事业单位内部控制规范（试行）》与《内部控制审核指导意见》两项不相匹配，而且与《内部会计控制规范》（财政部）、《证券公司内部控制指引》（证监会）、《商业银行内部控制指引》等，以及诸多准则之间，内容没有相互关联，有的还意义相悖，结果就是内部控制及其评价的标准五花八门。导致该问题的主要原因是，各单位之间目前还没有一部可以广泛应用的内部控制标准或规范。

3.缺乏对内部评价报告格式和内容的详细规定

相关部门不仅要创建内部控制相关规定，还应注意其工作效果。内部控制评价就可以很好地完成这个任务。然而众多行政事业单位进行内部控制评价，甚至内部控制都只是依照惯例，走走形式，根本没有严谨的态度，更没有认识到内部控制及其评价的作用与重要性。对于内部控制评价最后结果的整理与表达，即评价报告则更是五花八门。并没有相关的规范强调格式与内容，许多单位都是自己设计。这就导致了不同单位的评价报告有所差异，甚至相同单位不同工作人员制作的评价报告都有差异。这对单位内部分析、改正内部控制存在的问题有着很大的阻碍作用，而且对于各个单位之间互相沟通、相互借鉴经验也形成了阻碍，因为格式不统一，在进行沟通时就显得混乱，不能很好地找到对方单位与己方单位相同或相似方面的问题及解决方法，浪费时间；由于评价中应包含内容的不同很容易出现内部控制报告有多有少，篇幅不一，极有可能出现“你有的我没有，我有的你没有”这种情况，导致无法沟通，无法相互借鉴，严重阻碍了内部控制的完善与发展，结果就是内部控制没有实际意义。

（二）行政事业单位内部控制评价基础工作不过关

1.内部控制评价执行人员水平不够

由于各个单位对于行政事业单位内部控制评价作用的忽视，工作人员都对该项工作敷衍了事，一般也没有指定人员来做相应的工作，都是随机分配甚至是给新人找点事做，有经验的“老人”更愿意做一些他们认为其他有意义的事，结果就是从事内部控制评价的人经常变换，水平不一。由于单位的不重视，虽然内部控制评价有相应的预算存在，不过单位领导更愿意将该预算用到别的地方上，所以导致内部控制评价工作人员所能得到的资源不足，也没有进行过相关的培训所以没有经验，可以说对内部控制评价一无所知，这就导致工作过程中相关人员一头雾水、无从下手、积极性不高，感觉该工作乏味无趣甚至是浪费时间，便丧失积极性，就不去积极地学习并充实相关的知识与技巧，结果就是很机械地完成任务，没有起到内部控制评价应有作用。

2.内部控制评价方法不准确

现如今使用的内部控制评价方法的主观性太强，一般都是根据工作人员的主观判断来提出问题并做出解决方案，尤其是调查表法，是通过对得到的数据讨论，得出相关结论。但是上面提到内部控制评价人员的工作水平并不过关，很可能做出错误的判断。因此应对内部控制评价方法作出调整，尽量做到让毫无经验的人凭借该方法能够完成较为准确的内部控制评价。

3.内部控制评价报告流于形式

因为相关单位对内部控制评价的不重视，以及相关工作人员的水平不高，而且很多人对内部控制的理解也不是很正确，内部控制的执行情况也不尽理想。加之内部控制评价报告内容与格式缺乏统一标准，结果就是评价报告无法达到正规要求。很多人认为内部控制就是一些规范、准则，或者认为内部控制就是控制经济活动，一些人甚至对内部控制的定义还不理解，这就很难进行有效的内部控制，所以以此进行的内部控制评价就困难重重，最后导致工作人员无从下手，只是为了完成任务走走形式，根本没有实现内部控制评价的意义，没有达到其效果。

二、完善行政事业单位内部控制评价的建议

（一）制定科学统一的内部控制评价标准

1.明确内部控制评价内容和范围

相关单位制定类似于内部控制规范的内部控制评价规范，对内部控制评价内容和涉及领域进行详细规定，让相关部门清楚了解工作方向。准确、全面规定行政事业单位内部控制的内容，避免某些工作过于局限，不能发挥其作用。完善内部控制后根据新内容修改旧内容，逐步进行完善。

2.对内部控制评价报告的格式和内容进行详细的规定

出台相关文件统一规范内部控制评价报告格式、内容，并对相关过程进行适当监督，例如中期检查。倡导各单位将内部控制及其评价工作提上日程，认真对待相关工作。在工作中不断发现内部控制及其评价问题，按规定格式、内容，书写、出具内部控制评价报告，使各单位之间的内部控制评价报告清晰、明了，便于进行对比，也利于讨论内部控制评价如何改进，互相借鉴、扬长避短、查缺补漏，优化内部控制及其评价，促使其工作顺利完成，进而使内部控制也得以顺利实现。

（二）完善行政事业单位内部控制评价基础工作

1.在内部控制评价中使用经济数量分析法

随着科技的发展，尤其是信息技术在会计和审计方面的迅速渗透，随之而来的网络经济开启了一个全新的时代。搜集、传输、处理最新信息在很大方面决定着一个单位或企业能否在新的环境下生存发展，因为新的技术改变着以往的经济模式，使单位内部控制脱胎换骨，紧接着内部控制评价迎接挑战。通常，内部控制评价主要运用检查、询问、调查表、对比等方式进行工作，导致效果并不理想。在经济环境相对复杂的当代社会，健全的内部控制评价规范作用就越来越明显。因此，在原来工作的基础上，运用经济数量分析，衡量内部控制及其评价效果。内部控制评价工作中需要将相关预算与其带来的实际效果，例如公共社会服务的提高应与贪污腐败的减少联系起来，并就内部控制进行透彻研究后，创建合理且适合的内部控制评价制度，采用经济数量分析法，创建模型，将相关指标定量化。

2.重视单位负责人的作用

单位负责人对内部控制评价成功与否影响颇深。实际上，内部控制也受到许多因素的限制，比如领导高层之间官官相护，按照自己的意愿操纵，这些问题在行政事业单位尤为明显，因为在行政事业单位中权力作用更大，也就是说，领导或者单位负责人可以完全操纵内部控制，如果负责人不想按规定执行内部控制，那么内部控制的作用往往被破坏，之后的评价也就失去了前提，只能按照无效的内部控制进行，甚至凭空猜测、抄袭，从而失去了存在意义。所以，以后考虑内部控制规范，应强调单位负责人相关责任，甚至制定惩罚措施，监督内部控制过程，完成有效的内部控制评价。

3.完善行政事业单位管理系统

在我国，单位管理与内部控制有着缜密联系。其实内部控制本身就是单位管理中的一种形式，单位管理中其他部分同样影响着内部控制效果，进而影响内部控制评价。建立健全管理系统保障效率与效果，可以使内部控制评价顺利进行，完善行政事业单位内部控制。所以，优化内部控制，提高内部控制评价效果，应将起点设在单位管理系统发展上，使内部控制与其他管理共同发挥理想作用。

三、案例分析

（一）G 县审计局介绍

G 县审计局位于我国北方内陆的一个小县城，该县城经济不是很发达，但是麻雀虽小五脏俱全，各个行政事业单位、企业齐全，可以进行本文需要的相关资料搜集。G 县审计局单位规模不是很大，工作人员20 余名，每个科室大约两名。

（二）G 县审计局内部控制评价分析

1.G 县审计局内部控制评价存在的问题

作为政府审计的执行部门，审计局在内部控制工作中往往起着模范作用，因为审计局是专门进行审计工作的，如果内部审计没有做好，很难在进行政府审计时形成威信，而且也很难在外部审计进行中得到应有的工作效果。审计局的内部控制总体来说还是比较正规的，按照应有的内部控制流程，对单位内部进行审计。基本流程如下：审计组长差使审计员复合资料，对证据是否充分、来源是否正规、问题定性是否按照相关法律进行复合；归档归卷之后开展法制审理；查验工作目标与处理处罚依据匹配情况，审计报告、目标实现的核对、评估。工作完成后，审计组长再对以上事宜进行审查，做到二次监督。但是内部控制评价这个环节基本被省略，在咨询的单位内部审计人员的回答中，可以看出，单位内部对内部控制评价比较陌生，但是内部控制评价的主要功能：即对内部控制工作的有效性进行判断，大体还是知道的，但是并没有人进行相关工作，并且上级部门也没有对该项目有所要求，对于内部控制评价报告，则更是“不知道、不清楚、没有”诸如此类的回答。让笔者感觉内部控制应该是按照以往的规章制度进行，并没有实现改革创新，更没有遇到问题及时纠正、对内部控制进行完善的相关过程，内部控制发展停滞不前。

2.完善G 县审计局内部控制评价的建议

上文中提到，G 县审计局根本没有内部控制评价工作存在，连“走形式”都不存在，直接省略、跳过此步骤。这不利于内部控制的完善与进步。况且相关部门并没有可借鉴的经验，因为审计局本身就是审计的专业单位，自身的内部控制评价根本没有开展，对于G 县中工作与该专业无关的单位，内部控制评价情况则更是无法直视。可能是因为G 县经济发展较为落后，资金量不是很大，所以相关单位和人员对该项工作并不是很重视。

G 县审计局应该起到带头作用，率先开展、学习内部控制评价，从单位工作人员的回答中，我们可以看出，他们其实是知道内部控制评价的意义的，但是身边并没有谁去从事相关工作，所以建议该单位应去一些发达地区的审计部门或大型企业学习相关经验、细节。向上级部门例如市审计局、省审计厅、国家审计署、政府等进行建议，对相关单位的内部控制评价进行详细的规范，制定标准，使内部控制评价在G 县，乃至全国行政事业单位工作中提上日程，专业且精确地评估内部控制，完善行政事业单位内部控制，加强内部控制效率与效果。

（三）案例启示

从案例我们能够看到，行政事业单位内部控制评价工作进展情况仍然不容乐观，相关单位和工作人员对内部控制及其评价工作与其他工作相比，不重视、不了解、不专业，这种情况严重阻碍了我国行政事业单位内部控制评价进步。

所以，相关单位应重视内部控制及其评价对单位经济活动所带来的控制、监督作用对相关知识进行学习，对相关工作予以投入，还应制定规范对内部控制及其评价进行相应约束，让内部控制及其评价在单位中可以起到其原有作用，达到期望效果。

结语

通过将历史资料整理、研究以及对一些行政事业单位调查，分发调查问卷并将答案整理，发现行政事业单位内部控制评价存在着诸如内容、标准以及一些基础不过关情况，并提出了相应的解决方案。这需要有关部门予以足够重视，下发文件要求各个单位人员认真学习内部控制评价相关知识，培养专业评价人才，最好设置相应职位。对内部控制评价有着足够认识，才能保障其工作顺利进行。