我国行政诉讼类型化之路的探析
2023-09-03陈小青
陈小青
国家法官学院广西分院,广西 南宁 530200
一、行政诉讼类型化的理论基础
(一)行政诉讼类型概述
行政诉讼类型是指各国行政诉讼习惯上遵循的一定种类、形式或方式,即一国公民、法人和其他组织在其权利受到行政机关行为侵害时,可以通过行政诉讼获得救济,且有管辖权的法院仅在法定方法范围进行其裁判的诉讼方式或方法。[1]另有学者在此基础上进行了理论性的提炼,即行政诉讼类型就是根据一定的标准对行政诉讼中的“诉”进行分类,所确定下来的诉讼种类。[2]
(二)行政诉讼类型化的意义
普遍认为,行政诉讼类型化体现了行政法学理论及立法技术成熟程度。归纳行政诉讼类型化的意义,可以总结为以下几点:一是有利于保障公民的诉权;二是其有利于合理规范诉讼程序规则;三是有利于提高法官执法办案效率和裁判一致性;四是便于公民行使诉权、规范审判权,以便法院对公民提出的权利保护需求予以相应回应;五是有利于完善行政诉讼体系、实现行政诉讼的价值。
(三)行政诉讼类型的划分模式
行政诉讼类型化划分主要为以下四个基本模式:
一是以行政诉讼的启动是否直接涉及起诉人自身的利益为划分标准,分为主观之诉与客观之诉。二是以原告诉讼请求内容为划分标准。分为形成之诉、给付之诉与确认之诉。三是以行政诉讼实际争议的诉讼对象为划分标准,分为抗告诉讼、当事人诉讼、民众诉讼及行政机关诉讼。四是以管辖法院的不同作为划分标准,分为一般救济诉讼与特殊救济诉讼。
二、行政诉讼类型化的利弊分析
(一)诉讼类型化与诉讼类型法定化之辨
有学者认为,行政诉讼类型化是对行政诉讼在审判实践中出现类型化现象的一种客观描述,而行政诉讼类型法定化是指采用立法的形式,将行政诉讼的类型化加以明确规定。[3]这是立足于司法审判的角度区分两者的观点,笔者对此予以赞成,并且同时认为诉讼类型化研究应该包含针对各种行政案件的特点进行划分的分类方式,以形成相同形态适用相同处理方法的诉讼程序规则的法理研究。
溯源行政诉讼类型化研究的法理,是受到民事诉讼类型化理论的启发。尽管目前鲜有国家将民事诉讼类型进行法定化,但不少国家先后以不同的形式实现了行政诉讼类型化的立法。诉讼类型法定化的支持学者认为,诉讼类型法定化具有相对的确定性和技术上的操作可能性,对于当事人或法官具有引导作用。但实践层面来看,无论采取何种模式的行政诉讼类型法定化制度,均有其缺陷的一面。
(二)国外行政诉讼类型化模式的选择及存在问题
行政诉讼类型化的前提条件是有明确科学的类型划分标准。德国的立法明确了给付诉讼、撤销诉讼、确认诉讼、形成诉讼等类型,但在整体诉讼体系中,这些类型相互之间并不是并列关系,同时德国法还明确规定将非宪法性质的行政法律纠纷纳入其受案范围,原告的诉讼请求也不需要与之相适应的诉讼请求类型。日本立法确定了控告诉讼、民众诉讼、当事人诉讼、机关诉讼等四种方式的行政案件诉讼类型。美国行政案件分为纳税人诉讼、个人救济诉讼、执行诉讼和政府诉讼四种诉讼类型,该种模式的优势体现在诉讼功能明确,在程序设计上容易分辨原告是否具有启动某种类型诉讼的资格,缺点是随着社会生活的不断推进,原有规定标准界限也不断模糊。
(三)国外诉讼类型法定化的利弊分析
明确诉讼类型法定化的诉讼体系,具有极强的导向性与规范性,当事人或者其代理人对于何种诉讼程序适用于自己的案件将一目了然,但缺点也非常明显,在当事人案件无法对应纳入法定诉讼类型时,其寻求救济的途径就会受阻。
与此同时,诉讼类型的选择是诉讼类型法定化的前提,而选择本身就具有极强的理论性,各国对诉讼类型的研究成果颇丰,但始终未能形成一个公认科学,被各国普遍接受的类型划分。除了宏观上各种理论学术研究成果均有其合理的方面让立法者难以选择取舍外,在微观司法的实践中,法官亦容易先入为主地将案件的受案范围与法定类型对应联系起来,即出现没有相应的类型则不受理案的情形。这种做法则加重了公民的诉讼负担,容易造成公民选择疑惑,或错误选择而丧失救济机会。
三、行政诉讼类型化对我国行政诉讼制度发展的影响
(一)我国行政诉讼体系结构的剖析
在我国行政诉讼体系中,诉讼类型并没有产生纲领性作用,也没有处于整个立法的逻辑中心,其价值理念只是散落在若干个子规定中。具体而言,我国的行政诉讼程序有双重的逻辑结构,明线逻辑方面采用列举式的规定方式,将行政诉讼内容分为十个章节。暗线逻辑方面,每个行政诉讼案件都需要经过受理审查、庭审、判决、执行四个环节。
1.明线总体形式结构分析
第一章总则部分,是对我国行政诉讼制度的一般性概述,并未提及任何涉及类型化的内容;第二章条文采取列举的形式明确了属于行政案件的类型范围及除外情形;第三章,明确规定了各级法院对行政案件的管辖权限;第四、五章主要是对当事人主体资格以及诉讼证据的要求;第六章为起诉和受理,开始涉及行政诉讼流程的内容。值得注意的是,《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十八条,尝试着将原告诉讼请求进行了分类,即:(1)请求判决撤销或者变更行政行为……(9)其他诉讼请求。①最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释(法释〔2018〕1 号)第六十八条。而在接下来关于审理和判决第七章,规定了驳回原告诉讼请求判决、撤销或撤销重作判决、限期履行法定职责判决、给付判决、确认违法判决、确认无效判决、变更判决的七大判决方式类型,并对各类判决的适应予以说明。以上可以看出,我国《行政诉讼法》每个章节基本可以独立成板块,我国现有行政诉讼体系可以说是一种非线性的组成结构体系。
2.暗线总体形式结构分析
暗线结构是在整个诉讼流程中,散落在《行政诉讼法》各章节的内容及与之相关司法解释的规定里,呈星状分布。笔者认为可能涉及类型化内容的条款有《行政诉讼法》第十二至十七条,以及第六十九至七十八条。这些条款主要涉及受理、管辖权限、原告诉讼请求、判决方式等类型。
受理类型规范仅仅识别案件是否属于行政纠纷,尽管属于条文序列靠前位置,但未起到纲领性作用;管辖权限类型法条则只是根据行政主体的等级分配了与之审理权限相适的各级法院,虽然划分标准类似于完全管辖权诉讼、越权诉讼,但是无与其配套的运行流程。在《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十八条的规定中,“请求判决撤销或者变更行政行为”“请求判决行政机关履行特定法定职责或者给付义务”“请求判决确认行政行为违法”等这几类划分的诉讼请求均有与之相对应的判决方式,二者间似乎有一定联系,该规定被认为是我国在诉讼类型法定化上进行尝试的标志,但细细比较即可发现这种联系并不存在逻辑上的必然性。如,原告诉讼请求为判决撤销具体行政行为,而根据《行政诉讼法》第七十四条规定,法院可能做出行政行为无效判决。综上,笔者认为我国行政诉讼制度并未确立行政诉讼类型法定化。
(二)我国行政诉讼制度未确立行政诉讼类型法定化之原因分析
我国《行政诉讼法》于1990 年10 月1 日开始实施,先后经历过两次修改,法条从最初版七十五条增至一百零三条,尽管条文增加,但体系结构并未进行太大调整。尽管我国的法学理论受大陆法系影响颇深,德日两国均在不同程度上实现了行政诉讼程序类型化,而我国却走上了截然不同的道路,原因探析总结有以下几点:
1.递进式演变的中和选择
日本、德国等国家现行的行政诉讼类型法定化的模式是从撤销诉讼的单一形式逐渐演变来的,当今行政诉讼法制度发达的国家,也都经历了较长时间的平缓发展运行的制度演变进程,而中国的行政诉讼是从民事诉讼中分离出来的,制度成立初就进入了递进式的演变阶段,没有经历以单一撤销诉讼向多种诉讼模式并行的发展历程,故而,采用更为中庸的制度模式加以中和,成为选择的必然。
2.借鉴与改良的务实实践
在20 世纪七八十年代的全球化浪潮中,中国并没有固步自封,也没有盲目跟从,在大胆吸收的同时,始终坚持与中国社会具体实际结合起来。中国在《行政诉讼法》立法之初,采取了让诉讼各方容易理解的模块化的列举式立法模式,即使普通民众有明确的主张权利的渠道,又保留了专业法官进行裁量的空间。
3.坚持制度的稳定性与连续性
社会制度的稳定,是国家发展壮大的基础,我国在制定与修改法律的时候始终追求稳健务实风格,对部门法体系的调整慎之又慎。当现行法律法规不能满足社会发展的需要时,首先考虑的是出台司法解释进行补漏,进而根据司法实践的成效以及立法的紧迫程度考虑立法的进程。
(三)我国行政诉讼类型化的思考与展望
有学者认为,法定化与非法定化的价值区别在于:非法定化模式能够让法官围绕原告的诉讼目标,而对诉讼类型进行不断的调适,而法定化的诉讼类型则损失了灵活性和适应性,使得诉讼类型制度变得犹如“八股文”一般。[3]该见解从法官的视角出发具有一定合理性。但凡事都有两面性,采用诉讼类型法定化的方式确实将诉讼权利与法官的裁量权限制在了一个较小的范围,不利于司法审判活动的灵活展开。此外,也可以认为法定化对司法裁量权进行了一定限制,能避免司法权过度干预行政权。
类型化归根结底是将诉讼程序精细化,我国数十年的行政诉讼立法及司法实践已经证明了我们并不需要完全照搬、照抄国外的诉讼类型化的立法模式,相关理论以行政诉讼类型法定化的先进性为逻辑起点的立论,本身就值得思量。我国以列举式明确行政诉讼受理范围、根据行政机关等级高低确定管辖法院、法官根据七大类诉讼判决方式条件进行审判的三层递进式行政诉讼程序体系,能达到有效化解行政争议,张弛有度的目标,走的是一条符合国情的自我发展道路。目前,对于程序部分的适用修正,主要依靠司法解释来弥补。如通过司法解释明确各类判决方式的法定适用条件,以及明确不同判决方式之间的内在逻辑关系。该方式本身并不是创造法律,却有了立法的效果,同时不受“溯及既往”原则的制约,但过多的司法解释适用往往不利于制度的稳定及法律权威的维护。故,笔者认为我国行政诉讼类型化的研究的重点,应当将适应社会发展需要的司法解释中关于各类判决方式的法定适用条件及内在逻辑关系的条款加以丰富后,形成阶段性的司法适用成果,再将之及时转变为正式性立法。