我国碳交易法治化发展研究

王 琳 王钟泓 杜国明

华南农业大学人文与法学学院，广东 广州 510642

一、绿水青山就是金山银山的深刻内涵

习近平总书记在党的二十大报告中指出：“必须牢固树立和践行绿水青山就是金山银山的理念，站在人与自然和谐共生的高度谋划发展。”这是立足于中国共产党团结带领全国各族人民全面建成社会主义现代化强国、实现第二个百年奋斗目标的核心使命，是我们为经济建设作出的最新要求，是中国式现代化的应有之义。学习宣传贯彻党的二十大精神，就需要更加深入掌握生态建设环保利益和经济社会发展之间的关系，坚持把生态效益与社会经营效益最大化相统一，进一步发挥林业碳汇的社会经济效益，从严格规范碳排放贸易活动入手，积极建设标准化的碳排放市场［1］。

表面来看，保护自然环境与发展经济社会似乎存在某种必然的冲突，不过，从根本上说，自然保护与经济社会发展是辩证统一、相互促进的。维护自然环境就是维护自然界的自然价值、留住并增值自然成本，而这种天然价值并不仅仅是国家经济增长的强大后盾，更是经济前进的重要推动力量。

早在2006 年，习近平总书记就系统论述了“绿水青山”和“金山银山”的关系范畴，包括三个阶段：“第一个阶段是用绿水青山去换金山银山”，对环境资源的承载力不考虑或者鲜有考虑；“第二个阶段是既要金山银山，但是也要保住绿水青山”，基于经济发展与资源、环境和生态问题之间的矛盾显现，人们意识到“要留得青山在，才能有柴烧”；“第三个阶段是认识到绿水青山可以源源不断地带来金山银山，绿水青山本身就是金山银山”，“常青树就是摇钱树”“生态优势变成经济优势”，从而形成“浑然一体、和谐统一”的关系。这一理论的发现，从根本上改变了人类对于绿水青山之上无价的传统认知，突破了单纯的开发与环保对立开来的观念局限。

绿水青山就是金山银山的基本思想遵循了时代的发展规律，适应了人民对生活的普遍期待。习近平总书记曾强调：“绿水青山和金山银山绝不是对立的，重点在人，重点在思路。”视野一变天地宽，近年来，广东在多地开展了利用环境促进发展的改革试点，通过发展旅游扶贫、开展绿色种养，找到了一条打造生态文明社会与发展旅游经济互补的致富道路。例如，广东省江门市开平市就以创建“两山”基地为抓手，从依山傍水到保山护水、吃山靠水，以“大沙里·欢茶谷茶产业园”为代表发展了生态有机种植产业，年产值6000 多万元，带动茶农年均增收3 万元；以广东省美丽乡村特色村大塘面为代表发展了生态旅游产业，村民每户增收超万元；以活化利用、整体保护为目标，引进66 亿元投资打造华侨华人文化交流合作平台，项目于2021 年在赤坎古镇建成运营，拉动GDP 200 亿元以上，带动近万人直接就业，开辟了侨乡资源和生态环境和谐发展的“两山”共建模式。

二、我国碳排放交易的法治发展进程

经过多年的改革实践发展，我国建立起了具有相当规模的碳排放交易市场，出台了相应的政策法规用以规制碳排放交易行为。

2011 年10 月19 日，国家发展改革委办公厅印发《关于开展碳排放权交易试点工作的通知》，确定了北京市、天津市、上海市、重庆市、广东省、湖北省、深圳市为碳排放权的交易试点地区。此后，各试点城市都开始进行碳排放交易的具体问题立法工作。以广东省为例，广东省和深圳市人民政府分别制定了《广东省碳排放管理试行办法》和《深圳市经济特区碳排放管理工作若干规定》，为广东省的碳排放贸易奠定了法制基础。

2011 年12 月1 日，国务院印发了《“十二五”控制温室气体排放工作方案的通知》，明确提出了构建自愿减排交易制度、实施碳排放权交易试点、完善碳排放权贸易支持体系建设工程。

2015 年9 月21 日，中共中央、国务院印发了《生态文明体制改革总体方案》，明确提出将“开展碳排放权交易试点，逐步形成国家碳排放权市场”，研究并制定了国家碳排放权交易数量确定方法和额度安排办法。健全碳贸易备案登记制度，构建碳排放权贸易市场监管制度。

2016 年1 月19 日，国家发改委办公厅印发《关于切实做好全国碳排放权交易市场启动重点工作的通知》，总体目标是由国家、地区、企业上下联合、协调推动我国碳排放权交易建设，并确定于2017 年开展我国碳排放权交易过程，逐步实行我国碳排放权交易机制。

2020 年12 月31 日，生态环境部正式公布《碳排放权交易管理办法（试行）》，对我国碳排放配额划分与清缴，我国碳排放权记录、交换、核算，我国温室气体排放量报告和核实等活动作出了规定，这也是我国首个在国家层面的碳排放交易立法。

实施碳排放交易机制，自然离不开国家法律的保护，从2011 年的试点至今已经进行了11 次的实施，目前中国已经开始建立起了双轨的碳排放交易政策法规制度。这是依托于联合国清洁增长机制计划和中国国内温室气体自愿减排计划来实施的项目型碳排放交易。此外还有试点城市的数量管控型配额式碳排放贸易。在其中，配额式碳排放贸易以其具备数量管理的限制性特点，而成为中国当前碳排放贸易法规制度的重要支撑，并获得了良好实施成效。不过，如《碳排放权交易管理办法（试行）》等均属政府部门规定，且立法层次较低，无法适应中国当前碳达峰和碳共和大背景下的碳排放权贸易的客观要求，我国亟需制定更高层级的法律。目前，《碳排放权交易管理暂行条例》也正式纳入了2022 年国务院重点立法项目规划之中，而随着规定的不断完善，与碳排放量有关的法规也还会相继制定。

三、推动我国碳排放交易法治发展路径

尽管我国对生态法治的重视程度已经大大提升，但是在实际工作中，仍然存在一些认识和行为的偏差，提醒我们还需进一步推动碳排放交易法治化［2］。

（一）构建碳排放交易法律体系

碳排放配额的确定和分摊，实际上为被列入国际碳排放交换系统的排污主体确定了适当的责任，即在履约期间内完成配额清缴的义务。按照《中华人民共和国立法法》第八十条第二款的规定，国家机关主管部门在没有相关法律和国务院政府规章、决议或是指令为依据时，并不能确定减损公民群众、企业法人或是其他组织权利和加重其权责的具体标准。不过，目前在我国主要地区还是可以通过有关部门规章和地方性规章制度的规定，对排污主体设立固定期限配额清缴权责，但法律依据明显不足。从我国目前气候变化立法的基本思路而言，首先应该通过未来“气候变化应对法”立法时的专章或具体规定对碳排放贸易作出原则性规范，而具体的交易机制与规范方法，则应通过国务院出台政府规章的具体途径来进行规范。《碳排放权交易管理暂行条例》就是对这一理念的具体落实，目前该条例已经纳入国务院2022 年度立法工作计划，并将通过具体条文的规定明确温室气体的种类和行业范围，明确重点排放单位的条件，明确碳排放权配额分配的原则、程序，健全碳排放权配额的制度。另外，相应的配套实施办法以及技术指引的制订，也应该融入碳排放交易的法规体制当中，通过规定碳排放权交易的具体运行机制、技术规范等，构建起碳交易市场的完整规范体系［3］。

（二）加强碳排放交易市场规制，统一一级市场总量设定及分配规则

碳排放交易的领域主要涉及碳排放额度的确定，以及排污额度的初始分配。就国际碳排放交易中一级市场的具体管理方式而言，仍面临着数量标准确定与配额分配标准不明确的问题。

就总量目标确定而言，我国最早在2011 年度即将北京市、天津市、上海市、重庆市、广东省、湖北省、深圳市等作为中国碳排放权的贸易试验区，推进碳交易试点工作。但是，由于各试点省市在试点初期缺乏碳排放的相应实践数据，在设定碳排放总量目标时缺乏科学的衡量指标。由此，笔者提议，我国应该实行集中决策模式，由中央统筹制定总量并按照各区域特点划分至各区域省市。

就配额的方法而言，各个试验地区采取的配置方式也各有不同，广东省采取的是无偿配置与有偿拍卖相互结合的形式，其他的试验地区则采取了无偿配置的形式，而具体的分配实施方案又各有不同，没有形成各个试点地区之间的联动。一般而言，在全国统一碳排放交易市场启动初期可能出现产业竞争保护和碳泄漏等现象，因此配额分配应采用免费分配原则，后续随着碳排放交易市场逐渐成熟化，就应当逐步提高配额分配中的拍卖比例，直至全部取消配额的免费发放。

（三）增强二级市场交易活跃度

碳排放交换二级市场，是碳排放配额及减排信贷制度的供需双方之间进行配额及信用交易的市场，被列入排污交换制度的排污主体可按照各自需要，通过二级市场买入或出售配额及进行信用交易。不过，国际碳排放交易二级市场也面临市场活力欠缺的情况。

第一，碳配额由少数市场主体集中拥有，存在配额垄断现象。因为参与碳排放交换制度的主要排污企业所处领域有所不同，以及它们之间的数量上有着巨大差距，碳排放交易出现了配额垄断。

第二，国际碳排放交易市场机构不全。通常情形下，碳交易市场的碳成交量与定价应当可以体现碳交易市场的供求关系，便于交易市场投资者针对供需和市场做出合理的判断。不过，目前开始试点的城市普遍表现为碳价格成交过于频繁，缺少价值识别体系，不利于市场参与者对价格未来趋势作出准确判断。

根据以上两个现象，国家应该引导市场参与碳贸易，推动市场多样化。通过大大降低社会团体、公司和个人参加碳交易的门槛，促使更多的市场力量加入到碳交易之中，使得碳交易的价格和成交量都可以回归到体现市场供求规律的合理道路上来，从而能够正确地预见未来市场状况并科学合理地进行自己的减排活动［4］。

（四）完善碳排放交易监管机制

1.构建碳配额价格干预机制

为便于协调碳贸易定价，进行碳排放贸易的企业一般都会保留相当数量的配额，当配额市场定价过高时，监管部门也可以把企业保留的配额投放市场，以解决过高的配额贸易定价问题，并让企业对通过已经核证的减排数量加以抵扣。不过，由于当前的碳排放配额的干预体系较为简单，不能够普遍适用于各个省市的不同地域特征和市场交易情况。因此，笔者建议，碳市场的相关主管部门可以尝试构建一个定价机制，对碳配额价格进行合理干预。

2.确立严格的履约机制

法律有着震慑与教育作用，全面而规范的法律制裁手段才能让碳排放参与者对犯罪危害有较为充分的了解，对碳排放参与者产生震慑，也会促使他们积极采取措施完成合法义务。不过，就我国目前的试点情形而言，对违反碳排放相关规定的个人来说，后果通常是受到处罚、下一年度排放配额缩减、信息的曝光、撤销政策支持资格或剥夺其参与激励机制机会等相对轻微的惩罚。所以，对于碳排放履约的有关法律纠纷，立法者往往需要按照具体情形制定适当的司法保障机制，制定更加严格的法律制裁规范，确保刑责相当。类似的，司法机关也应加速相关司法解释的颁布，为碳市场交易过程中产生的纠纷提供统一的裁判标准。