美欧碳关税政策的发展、影响及中国应对

李鑫 魏姗 李惠娟

关键词 全球气候治理；碳关税；碳边境调节机制；碳交易市场

2021年3月10日，欧盟正式通过了碳边境调节机制议案；7 月14 日，欧盟委员会发布的“Fit for 55 package”气候方案公布了碳边境调节机制的方案细则。美国贸易代表办公室（USTR）2021 年3 月1 日向国会提交的《2021年贸易议程》也明确表示考虑设立碳关税，推动全球减少碳排放［1］。次年6月，美国参议员Sheldon Whitehouse在国会提出《清洁竞争法案（Clean Competition Act，簡称CCA）》，被称为美国版的碳边境调节机制。碳关税的首次提出引起了学者和政界的激烈争论，由于发展中国家的强烈反对和发达国家内部意见不一致，未能取得实质性进展。与首次提出引起的广泛讨论不同，此次美国、欧盟同时在碳关税上发力且立场趋于一致，其他发达国家反对碳关税政策的声音也越来越微弱，发达国家就碳关税政策达成共识并采取行动的可能性大大增加。碳关税政策实质是带有贸易保护含义的单边贸易措施，可能对以中国为代表的发展中国家贸易条件、发展权益产生深刻影响。因此，研究美欧碳关税政策的最新进展，度量其对国际社会和国内发展产生的影响，分析发展中国家的应对策略等具有重要的理论和实践价值。该研究系统梳理碳关税的内涵和美欧碳关税的发展脉络，并从经济学和政治经济学视角分析碳关税的影响，以深化对碳关税的理解，并提出中国的应对举措，为中国深度参与全球气候治理、推动国内相关产业发展提供参考。

1 碳关税的理论内涵与分歧

1. 1 碳关税的内涵

碳关税（Carbon Tariff）是指主权国家对进口商品碳排放含量征收的特别关税，其相关概念的最早提出人是法国总理多米尼克·维德尔潘，旨在对没有有效执行《京都议定书》国家的相关进口产品征收额外的进口税，以保护欧盟内部相关产业产品的国际竞争力。随后，美国、欧盟相关法案的出台也使得碳关税正式成为一个国际议题。诸多学者对碳关税进行了解读，如Kortum等［2］将碳关税定义为针对各国不同的碳定价政策，对进口产品征税并对出口产品退税的政策；Cosbey［3］提出边界碳调节（BCAs）概念，实际是碳关税的一种变形，并未脱离这一概念的内在核心要素；Antimiani 等［4］和Lockwood 等［5］提出的碳边境税调整（Carbon?motivated border tax adjustments）也被认为是碳关税的一种形式。中国学者东艳［6］提出的碳边界调节措施（Carbon Related Border Adjustment Measures）突出了边界和调节两个重点，同时体现了“碳”作为调节动因的描述，是碳关税政策较为全面的发展。此外，王谋［7］提出隐形碳关税概念，认为国际生产标准、碳标签等属于隐形碳关税范畴，其对发展中国家的影响可能更为隐蔽且负面影响更大。发展至今，碳关税已经成为一个内涵广泛的概念，其主要是指针对进口产品碳排放的边境措施，具体可表现为进口特别关税、边境调节税、碳排放定额、碳标签、碳认证、进口许可证、技术限制等形式［8］。

碳关税表面上源于世界各国碳定价机制的差异，定位于解决全球碳市场监管水平差异引致的碳泄漏问题。但实质上，碳关税与贸易保护有关［9］，旨在解决本国企业竞争力问题，这一特点引起了发达国家的异常青睐。可以从四个方面理解碳关税的内涵：第一，已有研究认为，碳关税对全球碳排放没有显著影响［10-14］；相反的是，有研究证实碳关税增加了碳排放强度［15］。第二，碳关税的内在机理使得其有诸多外延扩展，如对部分国内出口商品实行退税、对进口产品分配碳配额及由此诞生的配额买卖市场、采取技术手段限制部分产品进口等，这暴露了其贸易保护主义的本质，旨在改善发达国家的贸易条件［16］。第三，碳关税实质上将发达国家应该承担的碳减排成本部分转嫁到了其他国家［12， 17-18］，迫使这些国家变相承担减排责任［11］，以遏制发展中国家的崛起。第四，碳关税实际也是发达国家抢占世界经济规则制定的先发策略［19］，本质上是一种新型的“生态帝国主义”，旨在通过自身在低碳经济技术上的领先提高全球竞争的话语权和主导权，进而谋求更进一步的全球经济利益获取。

1. 2 碳关税对国际规则的适用性和分歧

1. 2. 1 WTO非歧视待遇原则的适用性和分歧

碳关税与WTO规则主要在非歧视待遇原则上存在交叉。非歧视待遇原则（也叫无差别待遇原则）是WTO的核心原则，要求成员国公平对待其他成员的产品、企业等与贸易有关的主体和客体。碳关税能否适应WTO规则主要体现在其是否符合非歧视原则中的国民待遇原则和最惠国待遇原则。尽管有学者认为碳关税可以通过规制设计与WTO规则兼容［20］，但仍可能导致贸易争端和全球气候治理格局的崩溃［21］。第一，载于关贸总协定（GATT）第3条的国民待遇原则要求成员给予其他缔约国的产品与本国“同类产品”相同的待遇。尽管关于“同类产品”的界定GATT并没有给出严格的定义，碳关税可能在这一漏洞中提出异议以差别对待其他国家的产品，进而可能引起国际贸易争议。第二，最惠国待遇条款载于GATT第1条第1款，规定成员国必须给予来自不同缔约国贸易伙伴的“相同产品”无差别待遇，即不能区别对待来自他国同类商品。考虑到碳关税政策的实施是对不同国家以不同形式征收附加关税，由于国家之间生产方式的差异较大，这种征收额度也必然差异很大，从这一视角来看，碳关税的实施势必会直接违反最惠国待遇原则。第三，尽管GATT第20条允许“保护人类、动物或植物的生命或健康”或与“保护可耗竭的自然资源”有关的例外情况，但实际上碳关税同时关注环境保护和产业保护两个目标，且相关国家在实施时往往通过过渡手段逐步取消对发展中国家进口产品的免费配额，这实质上形成了对这些商品的额外贸易保护，从而本质上违背了WTO相关规则。

可以看到，碳关税在现有框架下很难适应WTO 规则，同时，发达国家征收碳关税所得收入最终用途如何也是判断其是否合规的重要依据，若资金用于补贴国内企业，则显然违背WTO规则。以上的分析可知，碳关税破坏了国民待遇原则和最惠国待遇原则，同时，相关学者的分析也认为其并不适用GATT第20条例外条款［22］。对于发展中国家而言，碳关税违背了WTO规则，从根本上不利于公平竞争。第一，由于技术水平的差异，发达国家的绿色清洁技术水平明显更高，其出口产品隐含碳显著低于发展中国家出口产品，碳关税对发达国家的影响明显小于发展中国家。第二，发达国家和发展中国家的产业结构也存在较大差异。发达国家服务业占比更高，且高能耗、高污染的产业已经实现向发展中国家转移，发达国家一次能源的能源强度水平明显低于发展中国家（图1）。显而易见，发达国家受碳关税影响要远比发展中国家更小。第三，发达国家对待可再生能源的态度并未体现其对环境保护的关注。由图2可以看出，可再生能源使用占总能源消耗的比例并不存在发达国家更占优的情况，这也表明发达国家声称出于环境保护目的设立碳关税的举措无法成立。发达国家和发展中国家对于碳关税的态度存在明显的分歧，从本质上来讲，碳关税仍是一种客观意义上的贸易壁垒，降低了发展中国家产品出口竞争力，并在一定程度上阻碍了发展中国家的发展。尽管发达国家为其戴上了环保例外权的帽子，在实施中可能利用各种国际贸易规则漏洞顺利推进，但这不能掩饰其保护本国企业竞争力的事实。

1. 2. 2 “共同但有区别的责任”原则的适用性和分歧

1997年联合国气候大会通过的《京都议定书》正式明确了“共同但有区别的责任”，旨在区分发达国家和发展中国家的减排责任，要求发达国家负责气候治理的投资并承担主要责任［23］，以保证气候治理的公平性。从国际法角度来看，公平互利原则是全球普遍适用的基本原则，同时，在具体事务处理中又蕴含了“实质平等”的含义。“共同但有区别的责任”原则是公平（也即“实质平等”）在国际法中的一般应用，同时在全球气候治理中取得实质成效，2015年《巴黎协定》的第二条、第四条也进一步明确了这一原则。“共同但有区别的责任”原则已经成为国际环境法中指导南北国家的基本行为准则。该原则重点考虑两个要素：一是各经济体对低碳减排均负有责任，二是应考虑各经济体条件的差异性，尤其是历史碳排放的规模差异和气候治理能力差异［24］。“共同但有区别的责任”原则同时体现了公平性和历史责任，而这也是南北国家合作进行气候治理的基础。但发达国家一直试图对这一原则进行模糊化处理，并一度提出征收碳关税等政策，变相要求发展中国家承担同样的减排责任。发达国家对碳关税辩护的理由是防止碳泄漏，所以应对未实施碳减排措施国家的进口产品差别对待，且这种差别对待与减排水平直接相关。但对发展中国家而言，若碳关税主要目的是防止碳泄漏，那其实际征收对象应为发达国家对外投资的企业所生产的产品，而不是发展中国家自身企业所生产的产品，而现有的政策并未提及这一点。此外，一些学者的研究表明，碳关税对于全球减排成本效益的提高相对较小，其主要影响是将发达国家减排的经济成本转移到发展中国家［12， 17-18， 25］。

從上文可以看到，碳关税违背了国际法的公平原则，发达国家避免碳泄漏的借口也无法自圆其说，这表明碳关税并不适用“共同但有区别的责任”原则。发达国家试图通过各种途径模糊这一原则，这是对现有规则的挑战。对于发展中国家而言，这显然是不公平的。第一，发展中国家由于技术水平落后、高碳工业占比较高，其实际排放量本就远高于产业结构以服务业为主的发达国家，这就导致在实施碳关税后，发展中国家将面临更高的贸易壁垒。第二，从历史角度来看，发达国家在长期以来的工业化进程中并未受到碳排放相关约束，其发展过程中大多是免费进行碳排放。该研究选取美国、法国、德国3个代表性发达国家和中国、巴西、印度3个代表性发展中国家对比其能源消耗（图2），可以发现，发达国家在近60年内能源消耗大幅高于发展中国家，且目前仍维持相当大的差距。碳关税故意忽视了发达国家的历史责任，转而追求当下现实的公平，显然有违“共同但有区别的责任”原则。第三，发展中国家生产的高碳产品很多是由发达国家消费的，发达国家通过贸易的外部性将碳排放转嫁他国，导致实际消费国反而因为碳关税的实施而避开了其应承担的碳减排责任。当然，实践中发达国家有时并不会通过显性的直接征收碳关税形式规制高碳产品，而是采取其他诸如碳配额的出售等方式，虽然表面上貌似合理，但实质上产生了碳关税的效果，属于隐形碳关税范畴。发达国家和发展中国家在碳关税政策上的分歧在“共同但有区别的责任”原则层面更为明显。发达国家这种通过单边措施迫使发展中国家承担同样气候责任的行为，直接违反了“共同但有区别的责任”原则，是发达国家保护自己产业利益的贸易保护主义的体现。

2 美欧碳关税政策的发展动态

碳关税在发达国家有深厚的政治、经济和社会基础。与早期相比，目前西方主流国家、组织和个人对碳关税的认识呈现一种合流的趋势［26］。这主要是因为20世纪全球化热潮伴随着发达国家大范围的产业转移，空虚的制造业体系使其国内面临失业、通胀等压力，于是众多政客、学者鼓吹制造业回流，这也导致近年来国际逆全球化思潮泛滥、贸易保护主义盛行。在这种背景下，借由碳关税政策以保护环境之名行贸易保护之实也就得到西方国家、组织和个人的认可。

2. 1 美国碳关税政策的发展

2007—2009年，美国《低碳经济法案》《气候安全法修正案》《美国清洁能源与安全法案》《洁净能源工作及美国能源法》等提及碳关税政策并尝试出台以保护美国产品，但由于美国内部意见的不一致，多次尝试最终均未获批准。近年来，随着美国保护主义思潮泛滥，碳关税作为保护其国内产品的政策手段多次被提及，尤其是2019—2020年，共有近10项相关草案提交国会，主要针对化石燃料及能源/排放密集型贸易产品，但均停留在相关委员会决议阶段，未获提交表决议程［27］。尽管如此，碳关税在美国的支持者也越来越多。2020年2月，美国气候领导委员会发布的《无党派气候路线图》也提出要通过碳关税防止碳泄漏，以保护工业企业竞争力，该法案得到美国国内学界和政界的广泛支持［28］。拜登政府发布的清洁能源改革和环境正义计划（The Biden Plan for a Clean EnergyRevolution and Environmental Justice， PEEJ）也支持碳关税，拟通过征收碳调整费或实施配额管理等方式规制高碳产品。综合来看，美国关于碳关税的提案正处于较早的发展阶段。2021 年，美国《公平过渡和竞争法案》（FAIR Transition and Competition Act）提出要认识到美国企业为遵守限制温室气体排放的法律法规而产生的成本，并提议对可能破坏全球气候治理的碳泄漏征收进口费用。该法案最初将涵盖天然气、煤炭、石油、钢铁、水泥、铝等碳密集型产品和面临国外贸易竞争的产品。2022年，美国参议员Sheldon Whitehouse 在国会提出《清洁竞争法案》，被称为美国版的碳边境调节机制（CarbonBorder Adjustment Mechanism， CBAM）。尽管该提案试图绕开美国没有统一碳价这一缺陷而达成碳关税征收的事实，但由于其正当性远低于欧盟CBAM，能否施行仍未可知。美国碳关税政策的发展进程见表1。

从美国碳减排管理基础和联邦政府及各州反馈来看，美国碳关税的推进仍存在较多制约。第一，美国国内声音众多，民主党和共和党在碳减排相关措施上存在分歧，这也导致其国内相关政策法案难以通过。第二，美国本土的碳排放交易市场仍集中在部分州，如加利福尼亚州的碳排放交易系统以及11个东北部州（康涅狄格州、特拉华州、缅因州、马里兰州、马萨诸塞州、新罕布什尔州、新泽西州、纽约州、罗得岛州、佛蒙特州和弗吉尼亚州）的区域温室气体倡议（RGGI），尚未形成全面的碳交易市场，碳定价机制也尚未开始建立，而这是推行碳关税的重要市场基础。尽管拜登政府计划利用环境法规为依据制定全国统一的碳价格，但可能导致对部分厂商保护不足而对其他行业过度保护的现象，这存在严重弊端。第三，美国碳排放量在全球处于高位，碳关税可能导致美国生产者和消费者承担更多成本，尤其是高碳行业和地区，碳关税可能导致其国内部分产业丧失竞争力。

综合以上分析可以发现，近年来碳关税提案又一次成为美国政府和其他相关机构关注的热点，且此次讨论涉及的范围更广。同时，拜登政府企图避开全国统一碳定价的制约从环境法案制定层面出台主观性更强的征收标准，以充分维护美国自身利益。尽管距离实际法案的出台和执行仍有一段距离，但对于发展中国家而言仍应小心谨慎应对。此外，值得注意的是，美国气候治理相关法案已经较为完善，且部分州已形成较为成熟的碳交易市场。可以预见的是，一旦其国内意见统一且相关利益超过成本，即便碳定价市场没有完善，美国的碳关税也可能会以极快的速度施行，这也需要发展中国家在相关应对中保持谨慎。

2. 2 欧盟碳关税政策的发展

2. 1. 1 欧盟碳关税政策的发展历程

欧盟中以法国为代表的国家一直在极力倡议征收碳关税，但此前由于德国、瑞典、英国等国对此持反对意见，加之国际各方势力反对意见强烈，使得征收碳关税的提议一直未能通过。受到美国气候政策变化的影响，2019年德国对碳关税的立场发生了转变，时任德国总理默克尔表示认可征收碳关税提议。同年12月，欧盟绿色新政提出碳边境调节机制（Carbon Border Adjustment Mechanism，CBAM）计划。次年3月，欧盟委员会提交CBAM影响评估报告。2021年3月，在多方推动下，欧盟议会通过设立CBAM的决议；同年7月，CBAM正式启动立法程序；2022年6月，欧洲议会通过CBAM修正案；2022年12月，欧洲议会与欧洲理事会达成临时协议，正式确定建立CBAM机制；2023年2月，欧洲议会环境、公共卫生和食品安全委员会（ENVI）高票通过CBAM 协议。至此，CBAM仅需在2023年通过欧洲议会全体会议表决，并经欧洲理事会批准即可正式实施。和之前的多方争议不同，此次CBAM的顺利通过代表欧洲发达国家对于碳关税根本上的态度转变。欧盟有意重塑在全球气候治理领域的主导地位，并尝试借机为自己创造国际竞争的新博弈工具，提升国际规则层面的话语权。

2. 1. 2 欧盟碳关税政策的代表——碳边境调节机制

欧盟的绿色政策体系基本完善。2021年7月发布的一揽子绿色新政方案（图3），其中碳排放交易体系（EmissionTrading Scheme，ETS）和碳边境调节机制（CBAM）是这一体系的核心。ETS成立于2005年，旨在将环境治理市场化，将其转化为需要有偿获得的生产要素。EU?ETS采取总量交易的形式，根据一定标准确定名单企业获得欧盟碳排放配额（European Union Allowance，EUA）的方式，实际排放低的企业可以将配额出售，排放高的企业则必须购买EUA。ETS发展至今已进入第4阶段，其覆盖的范围、交易方式、配额分配等均经历了较大的变化。目前ETS 运行机制已经相对成熟，而CBAM 的实施是在EU?ETS基础上运行的，其进口许可价格与ETS碳价格相关联，暂定为ETS收盘价格的每周平均价格。根据政策要求，ETS会在CBAM运行后逐渐取消免费配额，改为以市场价格机制达成减排目标。CBAM和ETS的碳定价对象不同，主要针对某种生产产品的实际排放定价，执行中的CBAM 的碳配额（也即CBAM 证）有效期为2 年，且CBAM证的价格计算以周平均价格为准，这与ETS存在一定差异。

可以发现，欧盟CBAM定位为对ETS的有效补充，也被称为“影子排放权交易”或“影子ETS”，目的是保证欧盟碳减排目标达成，同时通过CBAM的实施增加欧盟外部企业的成本，维护其内部企业的国际竞争力，以达成双赢效果。

欧盟CBAM 文件中提及CBAM 的一般目标、具体目标和辅助效应（表2）。尽管文件一般目标和具体目标均大多着眼于碳减排，但是从具体目标第3条和辅助效应第2条可看出其保护本国产品竞争力、增加碳税收入的意图。这主要源于其自身减排需要和产业转型的需要。一方面欧洲减排目标越来越严苛，自有安排资金无法达成减排投资需求；另一方面为保持欧洲产业竞争力，以低碳技术推动产业转型势在必行，这就需要制度倒逼改革并投入大量资金，而这均可从CBAM的实施中获得。

此外，该研究梳理了2023年2月通过的CBAM 相关内容（表3）。初期产品涵盖范围较少，可见欧盟对待碳关税的征收范围要比美国更为谨慎，但不排除后期快速增加覆盖范围的可能。此外需要注意的是，CBAM并未对最不发达国家和发展中国家给予优待，而这显然违背了“共同但有区别的责任”原则。

CBAM的具体实施方式是相关产品的进口商向欧盟成员国购买进口商品所需要的碳配额（CBAM证，即制造产品造成的直接碳排放量，t），借此实现分阶段逐渐取代ETS的免费排放额度。目前欧盟计划自2026年起至2034年，逐渐完全退出免费配额。此后，CBAM费用的计算可以归纳为三个组成部分，具体如下：

CBAM费用=排放强度×产品数量×碳成本（1）

其中“排放强度”代表每单位生产排放的二氧化碳当量，“碳成本”为欧盟与进口商母国之间的碳成本差额。如果这种差异为零或为负数，意味着贸易市场上的生产商的碳成本与欧盟相等或更高，则不征收额外费用。

相较于美国而言，欧盟的碳关税政策发展历程更久且更系统，目前也已取得了较为一致的意见和机制设计，CBAM作为这一政策的代表备受学者关注。欧盟的碳关税政策已经箭在弦上，但与美国不同的是，欧盟更倾向于构建具有客观标准的价格机制，且表面上来看，其更看重避免全球碳泄漏目标。但不管怎样，碳关税政策的推行势必引起发展中国家的担忧和国际政治、经贸形势的转变，分析其影响以探讨如何应对成为应有之义。

2. 3 发达国家碳关税政策的竞合关系

综合来看，美欧双方在碳关税政策上体现出竞争与合作并存的关系。竞争体现在二者的利益诉求不同。梳理美欧的碳关税发展历程可以发现，近年来二者同步在碳关税政策上发力，旨在争夺全球气候治理的主导权，而这可能导致美国和欧盟在规则制定和相关产业发展等方面存在激烈竞争。美国更倾向于利用气候政策推动美国经济转型，重塑美国气候领域全球领导力。拜登政府上台对气候政策的转变可见一斑，这对占据领先优势的欧盟并不是一个利好消息。同样，欧盟在面对美国的压力下，也积极推动气候领域政策变革，CBAM的迅速出台也表明欧盟意在气候领域强化自身承诺和政策力度，以维持其气候领域的话语权和主动权。此外，美欧在能源问题层面有较大分歧。欧盟化石能源主要依赖对外进口，而美国通过“页巖革命”实现油气资源的自给自足并意在争夺国际市场，所以欧盟在推进去化石能源的政策主张远比美国激进。合作体现在二者的对外目标一致。美欧双方均希望在全球气候治理格局中占据主导地位，并借助碳价的国际传导构建新型绿色贸易壁垒。尤其是俄乌冲突爆发后，美欧均意识到全球油气供给将出现巨大变局，抢抓低碳经济话语权变得更为紧迫。同时，俄乌冲突使得西方国家在对俄立场上空前一致，也在一定程度上推动欧盟在碳关税立场上与美国加速联动，如2022年3月欧盟碳关税政策关键人物穆罕默德·查希姆提议美国、加拿大等国合作制定碳定价标准，并以此构建碳关税联盟。此前，由于美国没有统一的碳排放交易体系，欧盟始终拒绝美国碳关税政策的合理性。可见俄乌冲突给欧盟气候治理行动带来了巨大的改变，其加速推行碳关税政策的意图也越来越明显，而这需要足够多的盟友。

美欧之外的其他西方发达国家对碳关税政策的立场也大多出现了松动，诸多国家选择追随欧美的相关立场，如：加拿大在2020年发布的《秋季经济报告》提出可能借助碳关税政策避免碳泄漏问题；日本也就碳关税议题开展多轮内阁会议；英国于2022年4月发布的《绿色进口：英国碳边界方法》也就碳边境调节机制（CBAM）展开了讨论。此外，2022年6月召开的G7峰会上七国集团同意在2022年底前成立气候俱乐部，共同向不加入的外部成员征收碳关税。这也表示碳关税政策很可能突破欧盟单边措施的界限，演变成为多个发达经济体共同推行的游离在世贸组织之外的贸易规则，而这极大增加了发展中国家的应对难度。

3 美欧碳关税政策的影响

美国短期内尚未有迹象实施碳关税政策，但一旦其国内就相关决议达成共识，可能很快进入实施阶段。而欧盟CBAM的实质影响已经近在眼前。因此分析碳关税政策实施可能产生的影响显得尤为重要。该研究拟从国际政治局势、国际经贸活动和全球气候治理3个层面出发分析碳关税的影响，并具体分析其对中国宏微观层面的作用。

3. 1 碳关税政策与国际政经格局

气候治理是国际性问题，而就目前来看碳关税仍将长期是一种区域性政策。以区域性政策应对全球问题，势必产生国与国之间的争议纠纷，这主要源于两个方面的原因：一方面，碳关税的实施不可避免地与其他国际问题交织，如国际贸易活动、国际援助、地缘政治等，这必然对国际政治局势产生深刻的影响；另一方面，碳关税的实施可能导致相关国家的生产和消费模式发生重大变革，这会从根本上影响这些国家的国际政策和相应的经济社会实践。

从全球可持续发展目标来看，碳关税政策试图弱化“共同但有区别的责任”原则，无视发展中国家的合理诉求，给本就成效不佳的全球气候治理带来阻碍，导致全球气候治理结构失衡、南北协作行动不畅。一方面可能加大实现《巴黎协定》全球气候治理目标的难度，另一方面可能造成全球发展不平衡加剧并对贫困人口可持续生计造成负面冲击。

从南北国家诉求出发，鉴于碳关税政策无疑会对发展中国家正在进行的工业化予以沉重打击，因此，该政策的实施可能导致发展中国家对发达国家产生不满情绪，进而转变对发达国家的相应政策，并诉诸法律形式或政治手段维护自身利益，轻者可能导致国际贸易争端，严重甚至可能引发政治紧张局势。同时，碳关税政策可能恶化发展中国家经济形势，若未妥善处置可能引发社会动荡，进而波及周边区域，造成地缘政治格局的不稳定。

从发达国家内部出发，碳关税实质是发达国家的全球博弈行为，旨在提升自身影响力和竞争力，掌握相关领域话语权，进而在全球范围内攫取更多的额外收益。西方发达国家对碳关税问题的认识逐渐趋同，但这也衍生了新的发达国家之间的竞争问题，可能加快大国关系的调整，而这也是美欧双方未来冲突的可能根源。美欧都希望保持气候领域的话语权和主导权，并通过碳关税等政策提升国内产业竞争力，这势必出现谁来主导的问题，可能引起美欧关系的转变，进而影响国际政经格局。

3. 2 碳关税政策与国际贸易活动

碳关税实质是一种贸易保护主义，对国际社会最直接的影响体现在国际贸易活动上。该研究从基本国际贸易理论视角分析碳关税对贸易规模和贸易条件的影响。

第一，碳关税会降低国际贸易规模。对于发展中国家而言，发达国家征收碳关税会使其出口产品的价格上涨，从而导致出口数量减少，进而产生贸易抑制作用。如图4（a）所示，橫轴代表出口产品数量，纵轴代表出口产品价格，SEX线代表发展中国家产品的出口供应曲线，DIM线代表发达国家产品进口需求曲线。在实施碳关税之前，发展中国家的产品出口与发达国家的产品进口是相等的，均衡价格为PE，均衡量为QE，出口量为PE × QE，此时国际市场达到均衡。如果发达国家征收碳关税，发展中国家的市场价格将降至P'，进口国的价格将因关税效应而升至P1'，发达国家的需求将下降到Q'，发展中国家的出口量同时下降到Q'，出口量将下降到P1' × Q'，可以发现碳关税可能导致贸易规模的大幅下降。

第二，碳关税同样会恶化贸易条件。传导机理为：由于征收碳关税，出口企业选择减少出口，转而在国内市场销售，导致国内市场供过于求，出口产品价格下跌，最终导致贸易条件恶化。如图4（b）所示，横轴代表产品在出口国的出口量，纵轴代表进口国的进口量，曲线OX 代表碳关税前出口国的供应曲线，曲线OM 代表进口国的提供曲线。碳关税政策出台前，E 点为均衡点，此时贸易条件为OE；而当发达国家征收关税时，生产成本增加，曲线OX移动到右侧OX'， E'为均衡点，此时贸易条件变为OE'。对比OE 和OE'，可以发现换取相同数量出口商品的进口商品数量有所下降，贸易条件恶化。

此外，已有学者通过经验分析和实证分析探究了碳关税对国际贸易可能产生的影响，认为碳关税本质目的不是制裁碳泄漏行为，而是“为不同生产商创造公平竞争环境”［15］，并确保实施国保持其工业竞争力［25］。也有学者认为碳关税作为一种“绿色贸易保护主义”，可能将实施国缓解的负担转移到发展中国家［29］。国内学者同样对碳关税影响国际贸易的路径和效果进行了分析，大多都认为碳关税的征收会对发展中国家对外贸易产生较大的负面影响［30-31］。从根源上来看，碳关税的实施势必增加进口商品的成本，最终这种成本会转嫁到生产商身上，而这将显著降低出口企业的国际竞争力。显而易见的是，欧盟抑或是美国的碳关税将削弱发展中国家企业在商品生产上的比较优势，限制其出口行为，这可能导致更多贸易争端的出现，对全球的国际贸易活动也会产生极大的破坏。

3. 3 碳关税政策与全球气候治理

全球气候治理以《京都议定书》《巴黎协定》为主线，基本塑造了大部分国家接受的气候治理秩序，这为应对气候变化带来了积极的影响。但是近年来，欧盟内部关于碳减排“谁污染谁付费”的理念逐渐占据主导地位［32］，对外开始希冀达成全球范围内的减排协议，并强调加强各国减排的可比性评估（包括发展中国家），以减少碳泄漏和“搭便车”行为。在这种立场下，欧盟逐渐放弃“共同但有区别的责任”原则的意图已经非常明显。碳关税作为这一立场和理念的实施路径成为欧盟当下气候治理政策的重要一支，2021年以来积极推进的CBAM立法可见一斑。此外，拜登政府上台以来，美国重新加入《巴黎协定》，同时主张征收碳关税的声音也越发凸显。近两年的政策趋势也显现了美国意图绕过统一碳市场定价的约束从环境法律层面征收更具主观意味的碳关税。与欧盟碳关税政策不同，美国碳关税政策带有明显的贸易保护主义立场，其根本目的是维持美国自身利益。

碳关税政策实质是发达国家为了逃避“共同但有区别的责任”原则抑或维持自身利益的手段，其边界非常清晰，尽管发展中国家可以同样征收碳关税，但由于其与发达国家的节碳技术水平存在较大差异且往往因为正处在快速发展阶段碳排放较高，无论以绝对碳排放还是以相对碳排放作为碳关税征收基准，发展中国家都不可避免地面临较大劣势。短期来看，碳关税政策只能是发达国家的单边措施，而这种单边措施并不利于全球气候治理局势。

全球气候治理不是一朝一夕的事情，而是需要付出长期努力的过程。基于历史的责任分担，并考虑到现阶段发达国家和发展中国家的技术水平和发展水平的差异，全球气候治理只能以发达国家为主导。《京都议定书》提出的“共同但有区别的责任”原则是平衡责任和能力的重要基础，而违反“共同但有区别的责任”这一原则的碳关税政策则显然无法被发展中国家所接受。近年来，发达国家和发展中国家在碳关税政策展开了多层面博弈。①从发达国家视角来看，其一直掌握相对主动权。第一，在政策设计上，美欧试图模糊碳关税边界以减少碳关税政策施行阻力。如欧盟试图通过压减碳关税产品名录、设定过渡缓冲期和抵扣机制等回应主要反对国家的诉求；美国也试图通过改进征税基准来减少外部异议。第二，在政策联动上，俄乌冲突也使得美欧在碳关税政策议题的联动增速，西方主要发达国家也开始积极响应碳关税问题。2022年6月，G7峰会组建气候俱乐部的提议也得到了一致认可，预计2023年底前成立气候俱乐部。②从发展中国家视角来看，以中国为代表的发展中国家大多认为碳关税是发达国家的单边贸易保护行为，这一点也得到了诸多学者的认可。中国政府于2009年和2021年多次在国际声明中明确指出碳关税政策违反世贸组织规则和“共同但有区别的责任”原则，是发达国家气候治理扩大到贸易层面的单边措施。俄罗斯、印度也对碳关税政策表示反对，认为其是一种贸易壁垒行为。但由于对发达国家市场的依赖和相关领域话语权的缺失，发展中国家对于碳关税的博弈还停留在发声反对层面，尤其是发展中国家内部态度也未统一。发达国家借助市场和话语权营造发展中大国和小国的对立，尤其是岛屿国家和拉美、非洲的中小国家更是发达国家拉拢的重点：一方面岛屿国家更畏惧气候变暖；另一方面拉美、非洲小国有较长时间的被殖民历史，更易受到欧美发达国家的影响，而这可能极大削弱发展中国家的谈判能力。此外，发展中国家囿于自身发展水平和经济实力，在国际事务的参与中往往处于被动应对的状态，这也限制了发展中国家在碳关税政策上与发达国家的博弈能力。

3. 4 碳关税政策如何影响中国？

碳关税政策对国际政经格局、国际贸易活动以及全球气候治理的影响都会传递到中国，并对中国面临的国际局势、对外贸易和气候治理形势等产生重大影响。

3. 4. 1 国际合作层面

美欧碳关税政策的实施可能对中国面临的国际局势和国际合作产生重大影响，这种影响不仅仅体现在气候治理领域，同时也体现在政治经济各个层面。碳关税政策的实施可能加剧南北国家在气候领域的博弈，恶化南北关系，加剧全球发展不平等并引发其他国际问题。中国始终积极参与全球气候治理，并开展相应的国际合作。2021年中美元首多次通话中提及气候变化议题，同年底中美在第26次联合国气候大会期间发布联合文件《中美关于在21世纪20年代强化气候行动的格拉斯哥联合宣言》，并推动COP26凝聚共识、达成协议，这标志着中美气候合作取得重要进展。中欧在气候层面的合作一直保持较为紧密的态势，2015年发布《中欧气候变化联合声明》、2016年发布《中欧能源合作路线图》、2018年发布《中欧领导人气候变化和清洁能源联合声明》等传达了双方在政治、技术、经济等层面合作的意愿和决心。2020年9月中欧高层的视频会晤决定建立环境与气候高层对话机制以加强绿色合作。可以看到，近年来中美、中欧在气候治理领域均存在加强合作的趋势。但是，碳关税政策的实施可能弱化中国同发达国家气候合作基础，并对其他领域的国际合作产生较大影响。

第一，从气候治理层面来看，中美、中欧合作在近年逐步加深，但是碳关税的施行可能削弱合作基础、破坏合作前景。一方面，美欧都在争夺全球气候治理主导权，并将中国视为重要对手。中国先于美国提出碳达峰、碳中和目标使得美国在全球气候治理主导权的争夺上陷入被动；中国在全球新能源市场也是美欧的主要竞争对手，碳关税政策的实施可能使得中国面临美欧在气候治理领域的联合打压，以削弱中国在气候治理领域的话语权。另一方面，美国在气候治理領域的回归和俄乌冲突的爆发使得美欧在碳关税政策的立场逐渐趋同，加之中美在科技领域的紧张关系，欧盟可能暂缓与中国建立紧密的合作关系，中美在气候领域的合作关系也很难出现突破。可以预见的是，在当下局势下，碳关税政策的实施可能导致在全球气候治理领域南北关系对立，中美、中欧气候领域的竞争关系将超越合作关系，成为未来一段时间的主导特征。

第二，从其他领域的国际合作来看，碳关税政策的实施必将激化南北国家的矛盾。事实上，美欧等发达经济体长期以来未能完成自身的减排目标，同时也并未严格履行帮助发展中国家减排的责任，如哥本哈根会议明确发达国家对发展中国家的气候资金始终未能得到足额兑现。直到2019年，气候资金供给仅约为796亿美元，仍低于承诺的每年1 000亿美元。碳关税的实施可能使得南北国家的矛盾升级，中国作为发展中国家代表与发达国家在其他领域的合作基础也将遭到严重破坏。同时，南北对立升级可能引发国际政治局势动荡，恶化中国对外合作局势。

3. 4. 2 对外贸易层面

发达国家碳关税政策的实施可能降低国际贸易规模并恶化发展中国家贸易条件，中国作为发展中大国受到的影响更为明显。第一，从对外贸易对象来看，中国对外贸易中对发达国家依赖性较强。国家统计局的数据显示，2021年中国货物出口总额21. 73万亿元，其中对欧盟和美国的出口总额分别为3. 35万亿元和3. 72万亿元，占比分别为15. 4%和17. 1%。加之中国商品的碳含量相对较高，一旦发达国家碳关税政策顺利推行，势必会对中国出口贸易产生巨大影响。第二，从企业的国际竞争力来看，中国出口企业竞争力很大程度上依然取决于价格优势，而碳关税的实施显著降低了这一比较优势。可能使中国出口企业面临较大的冲击［33］，同时这种冲击可能是结构性的，即对不同行业产品的冲击可能造成的影响不同。中国出口到发达国家的产品更多集中在“高污染、高耗能、低技术”的高碳行业［34］，这会导致中国产品丧失出口竞争力，极大缩减出口规模。

3. 4. 3 产业发展层面

与发达国家相比，中国经济增长仍较粗放，高耗能、高污染、高投入、低附加值仍然是中国产业发展模式的主要特征。美欧碳关税政策的施行对中国产业发展可能带来巨大压力。第一，长期以来，承接发达国家的产业转移导致中国高碳产业占据主导地位，受限于技术水平和金融资源，产业转型无法短期内调整完成，这导致了长期过程和短期目标的矛盾。同时，碳关税的实施又给高碳产业带来了更沉重的经营负担，加之金融资源由于政策的原因在高碳行业的“急刹车”，可能使高碳产业面临巨大发展困境，进而导致产业转型面临被迫加速的被动局面。第二，单纯的降低高碳产业比例可能并不能缓解碳关税对中国产业发展的负面冲击。有学者分析了各行业的隐含碳排放强度，认为降低高碳行业的出口依赖并不能有效缓解碳关税的负面冲击，实际对行业影响的高低取决于隐含碳排放强度［35］，这可能导致其他行业产品出口也面临困境。刘斌等［36］的研究证实了这一观点（图5）。当发达国家征收60美元/t的高碳关税时，中国非金属矿采选业、化学工业、非金属矿物制品业、金属冶炼压延工业等行业的平均利润率将低于碳关税比率，导致这些产业不再出口欧盟。可以发现，碳关税对中国出口企业有害的结论已经得到诸多学者证实。也有一些学者从长期影响辩证分析了碳关税政策对企业出口的影响，认为发达国家碳关税的实施也可能有助于加快中国外贸产品转型［23］、促进绿色产业发展等［17］。

3. 4. 4 低碳转型层面

国际能源署的数据显示，2021 年中国碳排放量达119亿t，占全球总排放量约33%，巨大的减排压力使得中国低碳转型之路成为未来发展的必由之路。碳关税政策的实施对中国低碳转型发展将产生深刻影响。第一，从发展战略层面来看：一方面，碳关税的实施可能打乱中国低碳发展战略的步伐，被迫实施更具开拓性的发展战略，以应对碳关税政策对国内经济和贸易产生的负面影响；另一方面碳关税政策的实施也对中国低碳发展战略提出了更高的要求。碳关税的实施主要针对未支出减排成本的商品，为避免碳减排成本外流，需要制定完备的国内碳税体系，而这是中国现阶段缺少的。同时，为避免国内企业面临国内和国际的双重减排成本，需要对接国际碳排放核算体系，完善核算标准及相关制度。第二，从碳交易市场层面来看，碳关税的实施实质上是发达国家碳排放交易市场体系对外扩展的一部分。欧盟ETS目前是国际上规模最大且市场机制最为完备的碳排放交易市场，美国加州等地的碳排放交易也较为完备，而中国碳排放权交易市场自2021年7月16日方才启动，目前尚处于起步发展阶段，还需要更多地适应和调整。碳关税的实施可能加速外部碳交易市场的冲击，进而对国内碳交易市场造成破坏性的影响。中央财经大学绿色金融国际研究院发布的《2022中国碳市场年报》显示，全年碳配额均价为55. 3元/t，大致在40～60元/t之间波动；而欧盟碳配额经历2021—2022年的疯涨后在2022年9月最高已经超过每吨99欧元，2023年初也在每吨80欧元的高位震荡；英国碳市场EKA价格最高价也突破历史高点，达到97英镑/吨。巨大的价差可能直接冲击中国碳排放交易市场，造成价格大幅上涨；同时巨大的价格差异也可能导致发达国家以此为借口加大实施碳关税的力度。

4 中国应对美欧碳关税政策挑战的举措

可以看到，碳关税政策的实施对国际、国内都将产生深刻影响。发达国家实施碳关税政策可能成为一种趋势，发展中国家面临严峻的气候治理环境和政治经济环境。如何应对其负面影响并争取国际贸易和气候治理的主动权、话语权，是当下政策实施应考虑的重点。

4. 1 加强南南合作，争夺国际气候规则话语权

全球气候治理实效远远低于预期，但由于气候治理制度体系的复杂性和内在缺陷，已存在的规则体系体现出对发展中国家的不友好，重塑全球气候治理格局和制度话语权迫在眉睫。可从以下两方面应对碳关税给中国带来的国际合作负面影响。

第一，加强南南合作，以“共同但有区别的责任”原则为基础，积极开展“气候外交”，同时加强与其他国家就碳关税问题的沟通和谈論。俄罗斯学者构建了多维CBAM异议指数评估最可能反对欧盟CBAM的国家，认为伊朗、乌克兰、美国、阿联酋、埃及、中国、印度、哈萨克斯坦、俄罗斯和白俄罗斯等国有更大的概率反对碳关税政策的实施［37］。可以看到，这些国家大部分为发展中国家，中国可以联合这些国家积极就国际环境公约和多边协定中的环境条款参与讨论和谈判，制定利好发展中国家的新规则。同时，强化与周边友好国家和“一带一路”沿线国家就气候问题的沟通与协作，加强与东南亚、非洲、中亚等重点国家和地区气候层面的市场合作，创造良好的外部环境，积极推动多边治理组织改革、积极倡议新的多边治理规则、搭建新的多边治理平台机构，同时积极组建发展中国家联盟、区域性联盟等，强化区域治理并辅助全球气候治理，提高制度引领能力和贡献。

第二，关注国际碳关税政策动态，积极参与全球气候治理。应加快转变政策思路，从以往的“适应”规则转变到现在的“参与”规则制定，加强与国际社会、国际组织的沟通交流，并积极参与全球气候治理相关规则的谈判和起草，争取成为规则制定的参与者和主导者。一方面，应维护以联合国为核心的全球治理体系，遵循UNFCCC和《巴黎协定》的相关约定与原则，坚决反对单边措施的肆意推行，并积极运用WTO规则应对发达国家借助碳关税保护环境的名义施行的新型贸易壁垒，在必要时可以通过国际争端解决机制切实维护自身利益，督促发达国家履行减排责任，切实贯彻全球气候治理领域的“共同但有区别的责任”原则。另一方面，积极开展碳关税政策的理论探讨、政策制定和实践推进，如开展相关政策合理性及影响的研究，科学动态评估发达国家碳关税政策对发展中国家经贸活动的影响，同时借助研究成果与美欧等主体展开深层次谈判，争夺制度话语权，影响相关规则制度，变被动接受为主动应对。

4. 2 强化贸易应对，探索碳关税反制政策工具

碳关税政策的实施可能恶化中国贸易条件，并导致贸易规模缩减。因此，需要提前谋划碳关税应对预案，加强政策跟踪研判，探索贸易层面的反制政策工具［38］，以降低碳关税政策对中国对外贸易的影响。

第一，紧密跟踪碳关税政策动态，开展政策形势研判并筹划应对预案。在政策应对中要做到知己知彼，方能有针对性地、有规划地出台各项应对措施。一方面，政府和研究机构应密切跟踪发达国家碳关税立法、碳标签、碳减排认证等事项的进展，对接美国、欧盟及相关国际组织和机构，保持紧密的互动磋商关系，重点围绕美国、欧盟及其各自盟友在碳关税层面的核算规则、透明度、预定目标以及产品范围、国别范围、排放范围等内容积极发声；同时，结合世贸组织规则协调性、气候治理基本原则等内容积极申诉，瓦解发达国家推行碳关税的立法基础，坚定捍卫WTO规则和“共同但有区别的责任”原则。另一方面，基于政策形势研判成果，依托“一带一路”“金砖+”等合作平台，加强与俄罗斯、印度、巴西、南非等新兴发展中经济体的沟通与合作，联合制定碳关税政策的应对预案，呼吁以“消费责任原则”替代“生产责任原则”作为碳减排的原则，提升发展中国家的整体应对能力，切实维护发展中国家利益。

第二，加强政策前沿领域研究，探索贸易层面的反制政策工具。欧盟CBAM已进入最后的立法阶段，气候俱乐部也将于2023年年底成立，统筹考虑对外贸易应对和对内环境治理的整体需要，应加快研究中国碳关税抑或碳边境调节机制的政策可能性，积极探索贸易层面的反制政策工具。同时，适时研究出台中国碳关税或碳边境调节机制的可行方案，综合评估方案在国际贸易、产业发展、能源保障、整体福利等层面的系统性影响并开展政策试点，为反制政策工具的出台探索实践路径。

4. 3 优化产业布局，加快供给侧结构性改革和绿色发展

长期以来，中国产业发展严重依赖要素资源的高投入。为摆脱产业发展困境、营造可持续发展前景，需要加速推进供给侧结构性改革，着力布局产业结构优化升级。

第一，应以绿色发展为理念，推进供给侧结构性改革、优化产业布局。一方面，抓好“去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板”五大任务，通过技術改造、兼并重组、关停并转等方式加快传统高碳行业的转型升级；另一方面，积极布局绿色产业，通过引进先进技术、创新绿色技术，扩充具有绿色特征的技术储备，着力构建以低碳经济为主体的新兴产业集群。此外，应注意政策引导，以绿色低碳产业发展为主，通过税收政策、贸易政策、土地政策、产业政策等引导资源流向具有绿色低碳环保特征的新兴产业，提高产业发展层级、优化产业布局，进而有效降低出口产品碳含量，缓解碳关税政策实施对国内产业发展的影响。

第二，对于企业而言，同样要摆脱高能耗、高污染的发展模式，加快绿色转型和低碳发展步伐。一方面，应顺应绿色发展趋势，加快淘汰落后产能，通过技术引进、技术改造、技术升级等措施降低能源消耗和碳排放；另一方面，有效利用国家政策和金融资源在绿色发展中的投入，加强绿色科技投入，将未来发展焦点聚焦到零碳能源技术、深度脱碳技术以及新型绿色能源应用的领域，加快绿色减排技术的研发和应用，降低高能耗、高排放产品比例，实现企业发展的跨越式升级。此外，应注意在市场层面的多元化拓展，开辟新兴市场，尤其是增加发展中经济体的出口份额，以缓解碳关税带来的经营压力。

4. 4 推进低碳转型，完善国内碳市场体制机制

发达国家实施碳关税的借口主要是发展中国家未履行减排义务，从而导致碳泄漏。碳关税的实施将导致碳减排成本流向发达国家，这不利于中国节能减排，同时可能影响经济发展。为封堵此类漏洞、避免碳减排成本外流，应加快推进低碳转型发展，完善国内碳市场体制机制。

第一，建立完善的碳排放核算标准体系。在加强产业转型绿色发展的同时，应注意碳排放核算标准体系的构建，并逐渐取得国际社会的认可，以占据碳排放相关规则谈判的主动地位。现行欧盟对不被接受的排放数据按照其同行业排放水平最高的10%企业计算，对于已经进行绿色转型的中国企业极为不利。因此，建立完善的MRV制度和标准体系至关重要，一方面是完善国内碳交易市场的基础，另一方面也有助于应对发达国家的碳关税政策。具体应立足于碳核算边界、标准、规则，构建涵盖地区、行业、企业、产品等多层次的全生命周期碳排放核算方法、标准体系，推进监测、报告、核查的过程机制建设，确保碳核算统一、规范、公开、透明。同时，注意激励引导企业开展碳足迹核算，利用财政、行政手段对企业进行绿色认证、低碳补贴等，促进企业低碳减排。

第二，构建并完善国内碳税法律体系和征管机制。基于WTO协议和碳关税政策中的避免双重征税原则，应探索国内碳税征管的法律体系和体制机制构建，同时将碳税收入用于补贴企业绿色生产的额外投入，以应对美欧发达国家实施碳关税政策造成的出口成本增加。这既可以避免企业成本的过度增长，同时利于国内碳减排目标的达成。碳税征管机制的构建和完善需要借鉴已有经验。一方面，2018年正式开始征收的环境保护税可为碳税的征管提供良好的制度基础，辅助碳税征管的设计和施行；另一方面，可以借鉴发达国家先进经验，通过制度设计和试点实践完善碳税征管机制。同时，应关注碳税法律体系的设计，立足于鼓励引导绿色节能减排，依据生产源头-供应链-消费者的阶梯顺序递次启动碳税征缴，适当对达标主体进行减免或退税等优惠，鼓励实现绿色生产、绿色转型。

第三，加快完善中国碳交易市场体系。中国碳交易市场始自2011年在7省市的试点，到2021年7月全国统一碳交易市场正式启动，取得了诸多成就，但相对于欧盟等发达国家碳交易市场，在市场化程度、金融参与度、市场规模、交易种类、政策配套体系等方面仍不够完善。完善的碳交易市场是气候治理的有效手段，可借鉴欧盟经验，完善中国碳交易市场体制机制，以应对碳关税对本国碳市场的冲击。具体可通过以下措施完善：首先，应完善碳交易市场的管理体系，从碳配额的确定与分配、碳排放量的检测与核准、市场交易规则、市场组织和监管等方面科学设计管理体系规制，借鉴欧盟碳交易市场体系并结合国内实际，逐步完善并合理运用。其次，完善相关法律规制和政策体系，从相关法律文件、制度文件细化碳交易市场上层规制，为碳交易市场提供法律保障和制度规制。同时，注意构建完善的气候金融体系、信息披露和监管体系，完善风险管理机制，为碳交易市场提供有效的政策支持。再次，扩充碳交易市场产品种类，创新衍生交易产品，积极培育供需主体，扩展碳交易市场行业范围，提升碳交易市场活跃程度。最后，应注意加强国际交流与合作，从开放中汲取先进经验，开拓以技术合作、金融合作、资本合作、管理合作等为基础的国际合作。