科技何以支撑县域特色产业高质量发展:政策机理与政策供给

王春城,宋 晨

(燕山大学 公共管理学院,河北 秦皇岛 066004)

实施创新驱动发展战略的基础在县域,活力和难点也在县域。县域经济是我国国民经济的基本单元和重要基础,更是区域经济的重要组成部分。习近平总书记强调:“科技创新是核心,抓住了科技创新就抓住了牵动我国发展全局的牛鼻子。”探究科技创新在促进县域特色产业发展的过程中如何发挥支撑作用,分析政策供给为科技创新能够起到的催化作用,找到政策供给和需求之间的逻辑关系和现实缝隙,并在此基础上找准县域特色产业高质量发展的症结所在并提出相应的对策建议,是破解县域特色产业发展难题的一个重要课题。

一、科技创新与县域特色产业发展的理论关联与政策逻辑

(一) 科技创新是县域特色产业高质量发展的重要支撑

县域特色产业的高质量发展受到诸多复杂因素的影响,包括原有产业发展基础、政府财政状况、资源倾斜力度等,其中科技创新能力是一个不可忽视的关键因素。科技创新之所以能够发挥支撑作用,关键在于其所提供的强大的经济活力和源源不断的发展动力,可以不断推进县域特色产业从较落后状态实现转型升级,而这正是目前推进县域特色产业高质量发展的重要路径。县域经济在国民经济中占有重要地位,提升县域经济的创新能力是促进特色产业发展的关键。作为国民经济的底部基础,县域经济的高质量发展是优化国民经济结构、维护社会稳定、全面实施乡村振兴战略的必然选择。[1]在信息化时代,县域特色产业的高质量发展不仅是因地制宜发展当地的特色产业,更需要借助科技创新来满足特色产品研发的需要、制造产品的数量和质量的需要、商家售卖货物的需要等等,通过科技创新为产业发展全方位开辟道路。从这一意义来说,提升县域科技创新水平对促进县域特色产业高质量发展及其竞争力尤为关键。

(二) 政策供给是推进县域特色产业科技创新的催化剂

县域特色产业的发展除产业自身的发展努力之外,还需政府必要的政策供给。政策供给是政府的一项基本职能,是政府为解决公共问题而对相关事务所进行的规划,目的是通过发挥政策的导向作用以谋求良好发展,具体到县域特色产业科技创新方面而言,即政府通过提供紧扣产业科技创新中的痛点、难点的政策,缓解产业创新发展的压力,激发产业科技创新发展的活力,从而有效地发挥政府必要的干预作用。“催化剂”一词是源自于化学的术语,本意为影响化学反应速率的物质。当前县域特色产业发展正处于转型升级的特殊节点,除靠产业自身力量发展之外,政策供给这一外部影响因素也正如同作为化学物质的“催化剂”一样,充当加快产业科技创新的“催化剂”,在产业发展的关键节点给予必要的引导与支持,提升特色产业发展速度和质量,充分发挥“催化剂”的作用。例如,任务导向型政策供给引导着产业、技术产出机构的技术和创新发展方向,激励以及金融税收等政策常被提及促进技术转移。[2]政府可通过有效的政策供给使相关的科技政策像催化剂一样促进特色产业的各要素之间增加互动强度和效度。

(三) 政策需求是县域特色产业科技创新政策供给的瞄向

有观点认为,科技创新主要是市场行为,企业为了自身获得更多利润或者在与其他企业竞争时获得优势,就应该不断地进行创新。这个观点确实有其可取之处,但是有些片面。经济发展与社会进步是政府与市场双向协调运作的结果,其中政策的影响无处不在,旨在规范、约束市场环境,并为市场中各主体提供支持,建立健康有序的发展环境。[3]自由市场是一种理想的状态,但现实中并不总会是理想状态,若一味地放任市场行为,很容易造成严重的“偏科”问题,即特色产业发展在某些方面出类拔萃,而在其它方面则不尽如意,因此为了避免严重的“偏科”现象,需要政府发挥引导作用。这类问题是政府在制定政策时需要关注的宏观层面的问题。同时,不同产业的创新发展需要不同的政策,具体到特定产业发展的特定政策,过于泛化是不可取的,且容易造成下级执行人员摸不清政策的实际意图,进而难以有效地分解和落实,从而折损政策应有的效力。因此,准确且细致化的政策是政策供给的目标要求,需要政府部门深入实际调查研究,切实了解县域特色产业创新发展的实际状况、产业目前的发展态势以及当下较为迫切的需求,在此基础上才能保证政策供给准确地瞄准需求。政府在制定政策时要精准定位科技创新的需要,根据实际需求进行政策供给,使政策供给和政策需求之间相互匹配,如图1所示。例如,创业期的科技企业需要良好的研发条件和资金支持,政府可相应地供给减税、奖励类型的政策;成长期的科技企业有了一定的技术实力,需要政府保护其初期的研究成果,因此知识产权保护类型的政策必不可少;而成熟期的科技企业在技术上有了领先地位,政府可以通过政策激励,加强成熟期企业进行战略性新兴产业的研究,为民生、国防、航空等关键领域添砖加瓦等。[4]

图1 科技支撑县域特色产业发展的逻辑

(四) 县域特色产业高质量发展是政策供给的最终落脚点

“围绕产业链部署创新链、围绕创新链布局产业链”的政策理念,反映了科技创新与产业高质量发展之间的关系。即科技创新要为产业的发展开辟道路,通过科技的创新,来完善产业发展所需要的技术,使产业的各个环节的循环速度加快,提高产业的效率,促进整个产业的机械化、智能化等现代化特征的集聚是科技创新的目标。在县域层面,每个县域都有自身的发展情况,可以依靠自身的条件打出名气,例如目前河北全国有名的县域特色产业安国中医药、定州汽车及零部件产业集群、清河羊绒、辛集皮毛等,都不同程度地从自身的品牌效应中扩大了利润空间;另一方面,科技含量就是一件产品自身所蕴含的价值,如手机中的芯片、圆珠笔的笔头、汽车的发动机等。当然,科技创新也并不是越多越好,越难懂越好,一件件简单的流水线机器并不能称之为科技,缺乏实用价值的科技创新也很难在实际中得到应用,但企业若能明确自身产品需要什么类型的科技成果,那么掌握核心科技不仅可以增加自身品牌的卖点,也能避免关键领域被对手“卡脖子”,更能改进生产工艺,提高效率,获得在市场竞争中的优势。因此,无论是科技创新,还是政策供给,都必须以县域特色产业的发展为落脚点,最终目标都是为了促进县域特色产业的高质量发展。

二、科技支撑县域特色产业发展的现状及政策供给缝隙

从应然和理想意义来说,政策供给与政策需求是紧密贴合的,即有什么政策需求就有什么政策供给,有多少政策需求就有多少政策供给,但在实际过程中受限于信息传输之间的损耗以及人的主观能动性等各种因素的影响,政策供给与政策需求之间往往存在“缝隙”,政策供给往往出现“缺位”,结果便是产业发展的政策需求得不到充分满足,县域特色产业的高质量发展也由此受到严重制约。因此,从科技支撑县域特色产业发展的现状入手,有助于发现政策供给出现“缝隙”的位置,使政策需求得到有效回应,从而填补政策供给的“缝隙”,发挥科技的支撑作用,助力县域特色产业高质量发展。

(一) 科技支撑县域特色产业高质量发展现状

培育壮大县域经济,科技创新是第一动力。以河北省为例,2022年省科技厅根据不同产业的发展现状以及县域的特殊需求,组成了“县域特色产业集群科技特派服务团”,为县域特色产业的转型升级提供支撑,2022年年底完成18个科技特派服务团的派驻工作,切实解决县域特色产业发展过程中的现实问题。115个县实现生产总值10 380.8亿元,同比增长3.1%,占全省生产总值的52.4%,全省县域特色产业集群完成营收1.6万亿元,增速达11.9%。①据统计,22个县域特色产业集群产品在国内市场占有率超50%,河间再制造产业集群是全球最大的汽车起动机、发电机再制造基地,南和宠物食品产业集群宠物食品年产销量全国第一,安平丝网国内市场占有率超80%。2022年上半年,上缴税金436亿元,增速达2.5%,带动467.3万人实现就业。②新兴技术带来的产业变革是当今社会的突出特点,技术发展的速度超过想象,而新技术的出现将会重塑县域特色产业的发展格局,因此,技术的变革也需要县域发展紧跟趋势。[5]

科技创新不是无根之水、无本之木,它必须立足于实际需要,就像农业需要机械化农具、工厂需要智能化的流水线机器、电子化工需要高精密度的仪器一样,科技创新只有紧密衔接县域特色产业的发展需求,才能真正起到支撑作用。

(二) 科技支撑县域特色产业高质量发展的政策供给现状

从河北省来看,全省各个市、县级政府大多都出台了相应的加快科技创新、助推产业发展的政策,《河北省县域特色产业提质升级工作方案(2021—2025年)》正在实行过程中,其涉及科技支撑特色产业高质量发展的主要有提升创新能力、提升数字化转型能力,其中提升创新能力的举措主要有培育壮大创新主体、补齐关键核心技术短板、增强工业设计渗透性、建设各类科技创新平台等;提升数字化转型能力的举措主要有夯实数字化转型基础、打造工业互联网平台体系、加快数字化改造升级等。另外,有关瞄准县域特色产业现实需求的政策《河北省县域特色产业集群“领跑者”企业培育行动方案》于2022年7月出台,重点提到了科技赋能的行动、产业升级行动,涉及到创新主体的培育、技术装备水平、低碳环保以及智能化换改造方面,这两项政策前者聚焦企业基础的科技创新能力,为科技型企业的起步发展护航,后者则聚焦县域特色产业集群内的创新能力强、发展潜力大的企业,促进其发展壮大成为该行业的龙头企业。

可见,河北省的相关政策供给现状可从三个层面进行分析:第一层面起基础作用,涉及相关企业发展需要的创新以及转型能力的培养,重点在于助力小型企业的起步,防止缺乏造血机能的一系列问题;第二层面起关键作用,在第一方面基础之上,为其中的佼佼者保驾护航,助力相关企业发展成为龙头企业,使其具备较强的市场竞争力;第三层面起引领作用,通过龙头企业的发展,对整个行业的进步以及发展方向起到导向作用,进而促进整个县域特色产业的高质量发展。虽然从上述的发展现状来看县域特色产业发展取得阶段性的积极成效,但总体来说,深化供给侧结构性改革、实现高质量发展的目标仍然任重道远。

(三) 科技支撑县域特色产业发展存在的政策供给缝隙

1.政策供给与政策需求之间的匹配性不足

政策供给与政策需求之间的匹配性集中表现为,政策供给需要以政策需求为“瞄向”,将政策需求作为“标的”,实现有效对接;政策需求的满足要对政策供给予以“回应”,积极反馈政策在实施中所取得的实际成效和遇到的问题阻力,实现政策改进。具体而言,各行各业的发展模式、发展路径以及发展目标都有所不同,要实现二者之间的匹配,就要紧紧围绕产业科技发展需求来确定是否供给、供给什么、供给多少、如何供给等问题。

从根本上来说,县域特色产业的发展最终要依托相关企业的发展,政策需求要以企业需求为基础,同时立足于相关企业所处领域的发展需要,由此,政策供给与需求之间的匹配问题就可以聚焦为企业需要什么样的政策供给来赋能自身的发展,进一步而言,企业所需政策支持主要是资金上的补助和资源上的倾斜。但从现实情况来看,中小微企业的融资渠道并不畅通,其科技成果难以作为抵押,因此想要吸纳资金难度较高,而且,目前相关的政策激励力度不大,难以调动起真正有实力的企业进行创新的积极性;另外,缺少类似的科技创新服务平台,小微企业起步难的问题一直存在,而要解决这一问题单靠市场是不可能的,必须有相关的政策为导向,这些问题下到县域层面则更为突出,县域企业发展直接受到所在地区经济发展水平的制约,而不同的地区根据其发展状况所接受的资源也各不相同,因此县域内的政策供给也要因地制宜,才能满足企业的具体实际需要。因此,尽管在大的方向上关于科技供给方面的选项较多,但缺乏一定的精确性,制定的政策并不能很好地满足县域内企业发展的需要,企业也难以支撑县域特色产业的高质量发展。所有政策的实施都是为了解决特定的政策问题,大到国家层面,小到县域层面,政策供给也要以特色产业发展对政策的需求为依据。一旦政策供给与政策需求不匹配,所实施的政策也就不能完成其预期功能。

2.政策执行面临政策“先天不足”或“能力制约”

政策供给与政策需求之间匹配性不足的问题,在执行层面也会集中浮现出来,表现为政策的“先天不足”,它常常有两种情况:一个是某项政策在制定初期便没有充分考虑政策需求,从而落在政策供给缝隙之外并造成冗余政策;另一个是落在政策供给缝隙之内,本应是一项可以解决实际问题的政策,但由于政策供给与政策需求之间的不匹配而无法解决实际问题。这两种情况在政策执行时,往往都会造成政策资源的浪费。从另一个角度看,在政策的执行层面,也会遇到不同程度“能力制约”的问题,往往表现为政策执行者缺乏应有的执行能力,导致本应该产生一定效力的政策因为落实不到位而无法发挥应有的作用。

一般来说,政策主体既包括制定主体也包括执行主体,因此政策在实际的执行过程中往往会遇到两个问题:一方面,县域内特色产业的科技创新能力受多种因素的影响,而政策制定者对特色产业发展的实际需求把握不准且政策制定的过程易受干扰,因此制定的政策发生偏离,使政策执行者难以执行且会占用资源,即“先天不足”所造成的问题;另一方面,政策执行者在执行的过程中往往会受到自身执行能力的制约,而政策执行力的高低是衡量政策有效性的重要标准,同时可以监督相关部门是否按计划如期推进政策执行[6],但政策执行力的高低也受多种因素的影响,比如民众对政策的理解支持程度、上级的重视程度等,而对政策执行力的错误估计也会使政策制定者捉摸不透政策的实际效用,并且难以做出前后承接的“一揽子”决策,难以满足特色产业对科技创新的多元需求,即“能力制约”所造成的问题。此外,县域政策的制定和执行往往还会遇到新的特殊问题,由于相关政策的执行往往要经过多个执行主体,上级任何一个环节出现偏差时,落实到县域时都会被放大,因此政策执行的效果也会大打折扣,导致政策效果发生偏离。因此,在政策供给和需求相匹配后,还有一道坎要迈过,即政策的执行,这也是关系到政策是否能够真正发挥催化作用的关键,只有政策落实到位,特色产业切实得到了应有的支持,才能按照各项政策规划实现良好发展。

3.科技创新对县域特色产业发展的支撑力度不够

政策供给存在缝隙意味着存在政策供给空白或断点,其最终结果是科技创新对县域特色产业发展的支撑力度不够,具体表现为科技创新没有能力给县域特色产业发展提供应有的新活力与新动力,无法满足现有产业高质量发展的需要;新兴科技因为政策出现了空白而无法应用或者应用成本过高,相关产业难以负担,这其中还涉及政策供给和需求之间不够匹配所导致的一系列有关于企业起步和发展的问题,以及公共政策的执行问题所导致的对企业资源供应以及发展方向问题等。这两方面的问题则会导致新兴企业起步困难,影响整个行业的创新活力,而大型企业的发展受阻起不到引领带头作用,使相关行业乱象丛生,导致科技研发以及成果转化资金短缺;科研在短期内难以得到有效的回报而夭折,浪费了人力、物力、财力;企业的研究成果科技创新能力差、科技含量低,因此其加工产品显得很粗糙,价值也比较低,利润也比较少,企业自身的创新欲望逐渐降低等问题。因此,即使在培育企业、科技金融、人才引进、科技服务、搭建创新平台等方面做出了大量的努力,也有纲领性质的文件规划出总体目标,但具体有多少科技创新政策能落实到位,为县域特色产业发展增添一份新的力量则存在不确定性,科技创新的后劲是否足够、科技创新成果转化的实际情况究竟如何等都是值得关注的问题。

三、科技支撑县域特色产业高质量发展的政策供给空间与对策

县域经济的发展需要依靠企业主体作用的发挥,所谓的政策需求主要是指企业对政策的需求,因此政策供给的直接目的也就是如何服务于企业从而让企业得到更好地发展,进而推动特色产业的高质量发展。企业科技创新、科技成果转化为产品、构建科技创新转化的交流平台等均需要成本,而多数中小企业在科技创新方面的成本负担能力有限。从总体的政策供给方向和空间来看,一方面,政府加强政策供给,深化关于县域特色产业高质量发展的工作部署,更好地发挥现有的产业基础和优势,是从现在到未来一段时期的工作重点,也是在培育了龙头企业后,利用企业助推产业的发展,持续推进县域特色产业高质量发展的必经之路;另一方面,从根本而言则“事在人为”,只有充分调动起科研人员从事县域科技创新的积极性,科技创新才有可能百花齐放,科技创新才会成为常态。循此逻辑,科技支撑县域特色产业高质量发展的政策供给空间,落在了企业、政策执行以及科研人员三个方面。

(一) 瞄准实际需求是科技支撑县域特色产业政策供给的重要起点

县域特色产业的实际需求是政策需求经历过仔细调研和斟酌,反映出与县域特色产业发展息息相关的一系列问题,从实际问题出发,政策供给才能保证不“偏科”,避免由于政策供给“偏科”带来的政策供给缝隙所引发的一系列问题。另一方面,政府制定政策往往根据实际调查以及对未来发展事态的预测,预测只是一种设想,因而实际情况与预测效果之间势必存在偏差。[7]而政策需要瞄准的是经济和社会发展的需要,具体到县域特色产业发展层面即是相关企业所面临的发展问题。影响企业发展最为重要的因素就是资金以及其它资源,而且企业的资金来源除了自身运营所获得的利润外,还有就是政府的多种方式的支持,因此如何聚焦需求,为县域科技型企业减负,也是政府要有效发挥作用的方面。

具体来说包括,一是为企业财政减负。任何科技类型的研发都要耗费庞大的人力、物力、财力,其中的成本往往十分高昂,政府出台对有重大创新成果的企业给予资金或税收奖励的政策,弥补企业一部分的成本消耗。同时,对企业创新所需要的资源,如土地、人才等,政府可以降低税收,进一步降低企业的成本。二是建立覆盖多层次的服务平台。科技作为一种实际存在的成果,必然有可以衡量其价值的市场定价机制,而企业与企业之间的交换往往是有限的,因此政府可以牵头搭建科技创新服务平台,经过企业等创新主体的参与,将科研成果对接服务平台并进行合理的定价,不仅有利于节省资源,避免浪费,同时可以给企业回报,收回一定的研究成本。三是协助企业进行品牌打造,政府可以通过自身的信用和影响力,加快企业进行品牌打造的效率,对于价值较高的科研成果转化的产品,政府进行推广可以快速形成效应。四是合理设置科技激励政策,及时对表现突出企业给予良好的反馈,增强企业科技研发自信心,并设置合理的研发奖金,帮助企业回血,有利于增加政策的可持续性。因此,政府只有在瞄准需求的前提下,才能充分发挥在县域特色产业高质量发展中的引导作用,打造县域经济发展新的增长极,加快推进县域特色产业提质升级。

(二) 有效政策执行是科技支撑县域特色产业政策供给的关键接点

“上传下达、下情上报”是政府运行的基本途径,其中也涉及政策执行的问题,好政策离不开好执行,缺乏有效的政策执行,再好的政策也不能发挥它的具体功效,有效的政策执行不仅可以在“上传下达”中尽量发挥政策的效力,也会在“下情上报”中反映具体的实施情况,使上级得到最真实的反馈。但是一项政策在实际执行的过程中,政策执行者往往也会考虑到自身部门的实际情况和利益得失,按照自身理解有意识地对政策“变通”“选择执行”“搞土政策”[8],使得政策制定的初衷偏离。要尽可能避免这一问题,需要在以下方面改进:一是制定者在制定政策时要考虑具体的实际情况,避免制定不切实际的政策,同时也要给执行者一定的权限,发挥执行者的主观能动性,从而应对复杂多变的实际情况。二是执行者在执行政策时要进行必要的政策宣传,及时地向制定者反应政策的执行情况,使制定者能及时地对政策做出调整,改变不切合实际的政策。三是政策执行的最终目的是为了促进企业的发展,因此企业及相关主体的民主参与也是不可忽视的一点,执行者只有真正深入一线,才能更快更好地了解真实需求,才能促进政策的改进,企业也能得到更好的发展,县域特色产业的高质量发展才能有着落。

此外,当政策落实到县域层面时,往往经过了多重政策执行主体,难免会造成政策初衷的不同程度的偏离,因此适度放权也是十分重要的一个方面:政策只对方向性的问题作出规定,不对如何达成目标作出过于严格的限制,让县域能够因地制宜灵活施展;对产业园区去行政化管理,有条件的园区实行公司化的管理与运作,加强园区内部的决策效率。由此,政府才能在县域特色产业高质量发展中发挥更好作用,助力县域经济的高质量发展。

(三) 强化政策赋能是科技支撑县域特色产业发展的有效支点

科技创新的成果与其转化是密不可分的,从研究所到企业的实际应用之间还有很长的路要走,将科技创新成果进行有效转化本身就不是一件简单的事情,它跟一个地区的创新能力、人才质量、教育水平、科研能力等都息息相关。特别是对于县域而言,特色产业发展相关领域的科学研究等专业化的人才队伍距离实际需求,仍然有不小的差距,因此,需要政策在科技支撑县域特色产业发展中发挥支点的作用。具体而言,一方面,从政府的视角看,以政策为“催化剂”来帮助解决县域特色产业发展中所遇到的自身难以处理的问题及其对制度体制方面的种种需求。另一方面,从县域特色产业发展和科技创新的视角看,以政策为依托,明确发展方向,便利科技创新活动,同时完成对所需要人才的培养,推进自身科技成果的转化。科技创新发展需要大量的高端人才、高技能人才和各类创新人才的融合,形成合力[9],下到县域特色产业发展方面,人才也是进行科技创新的主要力量,是让特色产业发展壮大的主要能动性因素,但是高层次人才、创新型人才、专家队伍往往都是各个地区最为重要的资源,因此在人才的培养以及引进方面一定要有的放矢,聚焦真正的需求。人才是增强科技创新支撑力的关键,同时也是强化政策赋能的主要方向,县域在培育和引进人才方面要注意的问题包括:第一,人才的种类多种多样,要在人才培养、引进、运用的过程中更加注意区分各类人才所擅长的技能,人尽其用。同时,也要注重培养县域自己的人才,增强人才激励措施,避免人才流失;第二,坚持人才以用为本,避免纸上谈兵,培养和引进人才的最终目的,是为了拿出一定的科研成果,并落实到实际中,最终实现县域特色产业的发展;第三,对人才的科技成果进行定期评估,有压力才有动力,因此为人才制定合理的指标也势在必行,定期对其科研成果的创新性以及实用性进行评估,一来可以避免不思进取,坐吃山空,二来可以避免纸上谈兵,空谈创新;第四,为科研人员设立职位晋升制度或是划分等级,设立相关的绩效考核指标并与科研人员的职位晋升挂钩,根据职位设定不同的薪酬待遇,在科研人员内部引起良性的竞争,才有利于创新之路走得更远。

综上所述,将“县域”作为考察视域和分析单元,可以发现一条以“科技创新—特色产业—高质量发展”为线索的政策逻辑,并进一步发现激活这一逻辑链条的政策机理。对照当前的政策供给实践活动,研判出了若干需要弥补的关键性“缝隙”,提出了针对性的方向和举措建议。应该说,当前各地有关促进县域科技创新、特色产业发展的政策已相继出台,需要在实践过程中不断修正以更加符合实际需求,健全完善对县域科技创新有用的、利于使科技创新发挥支撑作用的内容,更有力地促进县域经济的高质量发展。

注释：

①河北广播电视台冀时客户端:《推进县域经济高质量发展》,2022年8月17日。

②河北新闻网:《上半年全省县域特色产业集群完成营收1.6万亿元增速11.9%》,2022年7月25日。