中国与南太平洋跨区域合作的战略意义与模式探索

□于鑫洋

（北京外国语大学 北京 100089）

建设海洋强国是中国特色社会主义事业的重要组成部分，需通过“和平、发展、合作、共赢”方式，统筹国内国际两个大局。国家发展改革委员会与国家海洋局为此于2017年11月17日联合发布了《“一带一路”建设海上合作设想》，明确提出构建蓝色伙伴关系，规划出三条蓝色经济通道实施跨区域合作作为海上丝绸之路的重点方向[1]，以期扩大双方合作领域、创新合作方式、探寻合作模式，增强合作的深度和广度，提高合作的长期性和稳定性。本文基于现实问题，依托既有研究成果和经验事实，梳理南太平洋区域发展状况，总结中国对南太平洋行动特征。以此为基础，分析双方当前以及未来合作面临的内部和外部风险，从而探寻中国与南太平洋共建蓝色经济通道、实施跨区域合作的实施路径。

一、南太平洋区域合作的国际战略意义

作为南太平洋地区主义的重要主张，“蓝色太平洋”被太平洋岛国视为“太平洋地区主义框架下，推进领导人愿景的集体行动的核心驱动力”；从宏观层面来看，被认为是一种地区主义的战略叙事方式和发展战略。[2]其意义在于动员太平洋岛国，加强地区团结，提升在国际社会维护主权的能力。

1.南太平洋区域发展特征

作为南太平洋地区主义战略叙事，“蓝色太平洋” 首先为更深层次的地区主义勾勒了战略叙事框架，是集体合作的核心驱动力和区域认同的基础[3]，将太平洋岛国置于该地区地理位置、身份、相互联系和责任的中心，赋予太平洋岛国巩固和维护该地区的自然权力，改变了以往将原殖民宗主国视为地区政治核心的战略叙事[4]。作为南太平洋区域发展战略，“蓝色太平洋”以一系列区域协议和宣言为基础，于2022年7月作为一项地区性战略最终形成。[5]“蓝色太平洋”战略在推动南太平洋区域发展方面具有以下特征：

首先，增进“蓝色太平洋”价值观基础上的身份认同。“蓝色太平洋”旨在团结各国共建“蓝色的大陆”，发展蓝色经济，对外采取集体外交方式，确保未来建成“可持续的、安全的、有弹性的、和平的”蓝色太平洋。[6]太平洋岛国论坛前秘书长梅格·泰勒（Meg Taylor）认为，“蓝色太平洋”可以帮助太平洋岛国保持自身独特的传统、习惯、价值观和原则，有助于理解南太平洋地区的战略价值。[7]

其次，以蓝色经济引领经济与社会可持续发展。蓝色经济指的是可持续管理海洋资源，以支持生计和实现更公平的利益分享，以及支持和强化生态系统，从而抵御来自气候变化、破坏性捕鱼和南太平洋地区渔业部门外部的压力。在“蓝色经济”概念中，生态系统的完整性被视为可持续社会经济资源使用的基础，关注的是海洋资源的生产和分配过程，强调规模、背景和社会生态关系的生态经济学的定义保持一致，实现海洋生态系统在时间和空间上的相互作用和共同进化。[8]蓝色经济揭示了有关海洋的经济学与生态学之间的联系和反馈，从生态经济学的视角确定更符合南太平洋地区以及联合国机构倡导的可持续发展理念，有助于整合南太平洋区域生态、社会和经济系统。[9]

最后，应对全球气候变化是加强地区团结的驱动力。南太平洋是世界上最容易受到气候变化影响的地区之一。[10]在过去十年中，太平洋区域所经历的灾害事件的频率和严重程度都有所增加，气候变化引起的温度上升、海洋变暖和海平面加速上升增加了灾害事件的潜在严重性，损坏了各国生产生活基础设施，造成了严重的人道主义灾难。[11]应对全球气候变化符合南太平洋所有国家的利益，凝聚了该地区各国领导人及市民社会的广泛共识。当前中美战略竞争的地缘政治环境也促进南太平洋地区国家在参与区域组织事务中对外保持一致态度。

2.中国与南太平洋跨区域合作的战略意义

从国际合作的战略意义上来看，中国与南太平洋跨区域合作是在南南合作框架下中国与其他发展中国家加强务实合作的典范。双方政治经济联系不断加深，有助于落实全球发展倡议，有助于为南太平洋地区提供更多国际公共产品，使得双方的跨区域合作更加接近构建人类命运共同体的最终目标。

其一，跨区域合作有助于推进发展中国家的身份认同和南南合作。国家的身份与利益、社会互动之间具有密切联系，身份是国家利益的先决条件。[12]中国的对外援助属于南南合作的范畴，是发展中国家之间的相互帮助。中国始终强调其自身南南发展伙伴的身份属性，在南南合作框架内向南太平洋地区国家提供力所能及的援助。中国驻太平洋岛国论坛对话原特使杜起文表示，中国与西方国家不同，中国的对外援助旨在与南太平洋地区国家在平等的基础上寻找更多的利益共同点，以此加强双边关系。

其二，跨区域合作有助于落实全球发展倡议，保障中国在南太平洋的次区域公共产品供给。在跨区域合作中，中国与南太平洋地区国家双方目标一致。2021年9月21日，习近平主席创造性地提出全球发展倡议：一是坚持发展优先；二是坚持以人民为中心；三是坚持普惠包容；四是坚持创新驱动；五是坚持人与自然和谐共生；六是坚持行动向。发展、繁荣与安全是后疫情时代南太平洋地区国家建设的重点。中国与南太平洋地区国家开展跨区域合作，有助于落实全球发展倡议，以解决该地区国家产业基础薄弱、基础设施条件落后等经济问题，减少因失业导致的偷渡犯罪等社会问题。

其三，跨区域合作有助于维护人类命运共同体的发展利益。全球气候变化及其次生灾害严重威胁着人类生命财产安全。相比于其他地区，南太平洋地区国家多数为岛屿国家，陆地面积狭窄，是自然灾害频发地区。暴风雨、热带气旋、淡水酸化和海水泛滥曾在该地区引发多起人道主义危机。由于美国在全球气候治理方面领导力不足，使包括南太平洋地区国家在内的广大发展中国家对于“中国声音”“中国方案”尤为关注。习近平主席于2015年提出设立200亿元人民币的中国气候变化南南合作基金，并在发展中国家开展10个低碳示范区、100个减缓和适应气候变化项目及1000个应对气候变化培训名额的合作项目[13]，为中国与南太平洋地区开展以建成人类命运共同体为目标的跨区域合作提供了资金和技术保障。

从中国外交的战略意义来看，中国推动建立蓝色伙伴关系，实现中国与南太平洋更紧密的跨区域合作，打通蓝色经济通道，需要更加主动地融入太平洋地区，就太平洋国家核心利益的气候变化和海洋管理问题，在务实合作的基础上携手建立人类命运共同体。

一是有助于践行正确义利观。正确义利观是习近平主席对新型国际关系伦理的深刻认识，是对中国如何处理“义”“利”关系和自身发展与世界共同发展之间关系的时代应答。目前，南太平洋地区面临投资金额和投资项目数量有所减少，美国在全球气候变化上领导力式微，以及在渔业管理、气候变化和海洋资源开发问题上长期受制于以美国为首的西方国家等发展难题。践行正确义利观为双方解决以上问题的务实合作提供了保障，为稳固蓝色伙伴关系、共建蓝色经济通道创新了思路。一方面，有助于提升双方基于南南合作框架下发展中国家的身份认同，提高双边战略互信，增强跨区域合作的广度和韧性；另一方面，为中国坚持以义为先，维护国际正义，在气候问题上给予南太平洋地区国家更多援助和支持提供合法性依据。

二是有助于挖掘在南太平洋地区投资和基础设施建设的潜力。中国与南太平洋岛国已进入战略伙伴关系发展的新时代。双边贸易额从2012年的45.12亿美元增长到2018年的86.6亿美元，年均增长率为11.48%。与此同时，入境和出境游客的数量也在逐年增加。据统计，前往南太平洋地区的中国游客数量从2012年的5.5万增加到2017年的14.3万和2018年的22.49万，年均增长率为14.64%。[14]对于中国来说，产业合作、直接投资、商品贸易和出境旅游作为当前双方共建蓝色经济通道的重点，密切了双方的经济联系，也为后疫情时代的机制化合作奠定了基础。

三是有助于增强中国与南太平洋地区的人类命运共同体的联系。海洋命运共同体理念是对人类命运共同体理念的丰富和发展，是人类命运共同体理念在海洋领域的具体实践。海洋将全球绝大部分国家和地区连接在一起，其蕴藏的各类资源以及生物多样性，关系到人与自然能否实现可持续发展。对于倡导“蓝色太平洋2050发展战略”的南太平洋地区国家来说，与中国从安全、发展和责任三个方面出发，探寻双方共同具有的“蓝色太平洋”基因，有助于推进蓝色经济通道对接蓝色太平洋倡议，实现合作共赢的深层内涵。

二、中国与南太平洋跨区域合作的特征与面临的问题

党的十八大以来，中国与南太平洋地区政治互信进一步提升，经济和文化关系稳步推进。中国秉持正确义利观，致力于构建新型国际关系。一方面，发挥首脑外交的顶层设计和统筹全局的作用，深化与太平洋岛国的政治外交关系，在国际事务中守望相助；另一方面，在“一带一路”倡议框架下，围绕共建中国—大洋洲—南太平洋蓝色经济通道，从提供发展援助和增加投资两个角度，密切两国的经贸和投资关系。

1.中国与南太平洋跨区域合作特征

第一，首脑外交发挥的政治引领作用更加显著。中国与太平洋岛国“加强战略对接与对话磋商，深化合作共识，增进政治互信”，保持着友好密切的外交关系。考虑到南太平洋地区国家元首和政府首脑具有普遍权威，通过首脑会晤的方式有助于强化顶层设计，发挥首脑外交政治级别高、效果显著和影响力较大的特征和作用。[15]习近平主席与太平洋岛国领导人分别于2014年和2018年两次举行集体会晤。一方面，高频次的首脑外交活动密切了中国与南太平洋地区国家的政治关系；另一方面，首脑外交推动地方政府间的业务合作。[16]福建省政府于2019年出台《“十四五”海洋强省建设专项规划》，重点面向南太平洋地区研究科技成果转化和技术援助问题，计划依托沿线国家港口，开展航运合作，创新合作平台，建立稳定的合作机制。[17]

第二，国有企业发挥战略支撑作用。由于太平洋岛国需长期依赖国际援助资金和技术开展国内基础设施建设，凭借规模庞大、技术资金雄厚、项目施工经验丰富、抗风险能力强的优势，中国海外工程承包企业承担了南太平洋地区数量较多的重资产建设项目。从性质上来说，这些项目大致可分为商业性和援助性项目，援助性项目目前占比最大。[18]“一带一路”倡议实施以来，中国海外工程承包企业尤其是国有企业的承建项目范围扩大，涉及农业、教育、林业、渔业、旅游业、制造业、电信、航空、航运和卫生等诸多领域。[19]

第三，注重发挥公共外交作用。对于南太平洋地区国家来说，中国是仅次于澳大利亚和美国的第三大援助来源国，援助主要以赠款、无息贷款或优惠贷款的形式在教育、交通和农业等民生领域发放。在2013年的中国—太平洋岛国经济发展与合作论坛第二次会议上，中国承诺将继续提供20亿美元的商业和优惠贷款[20]，中国向太平洋岛国提供政府奖学金和更多留学名额，并且同太平洋旅游组织秘书处合作，支持地方省市与太平洋岛国开展更多关于民生的合作项目。

第四，支持太平洋岛国提高预警和应急减灾能力。太平洋岛国在提供海洋公共服务、海事管理、海上搜救、海洋防灾减灾、海上执法等方面能力较为薄弱。2021年，国务委员兼外交部长王毅在首次中国—太平洋岛国外长会议承诺将设立中国—太平洋岛国应急物资储备库、减贫与发展合作中心、应对气候变化合作中心，召开中国—太平洋岛国渔业合作发展论坛[21]，设立南太平洋建设防灾预警中心。除此之外，中国自2020年3月开始分别向所罗门群岛、巴布亚新几内亚、密克罗尼西亚联邦、基里巴斯、瓦努阿图援助新冠肺炎疫苗，以及新冠病毒检测试剂、呼吸机、血氧仪、监护仪、心电图机、超声诊断系统和口罩、防护服等物资，支持太平洋岛国开展疫情防控、疫苗注射和患者治疗相关工作。[22]

第五，支持应对全球气候变化、保护海洋资源的全球治理倡议。南太平洋是全球温室气体排放量最小的地区，却是世界上最先受到气候变化负面影响的地区，由于资金匮乏和技术落后，该地区成为全球适应和缓解气候变化能力最弱的地区之一。中国坚定支持太平洋岛国提出的应对气候变化的议题，并将其优先置于年度太平洋岛国论坛后双边对话议程。[23]在2021年10月21日举行的首次中国—太平洋岛国外长会议上，中国支持建立公平合理、合作共赢的全球气候治理体系，支持全球发展倡议与太平洋可持续发展路线图和蓝色太平洋2050战略相衔接，成立中国—太平洋岛国减贫与发展合作中心，举办中国—太平洋岛国渔业合作发展论坛。

2.中国与南太平洋跨区域合作面临的问题

当前影响中国与南太平洋地区与国家合作的因素主要分为两个方面：一方面，太平洋岛国财政长期依赖国外援助资金，援助及附加条款影响了这些国家的战略和决策自主性，也间接影响了其参与地区国际组织的程度以及促进发展蓝色经济的热情；另一方面，美国及其盟国对中国与南太平洋的交往保持高度警惕，中美战略竞争不断加剧的情况下，美国及其盟国在南太平洋的排他性活动也增加了中国与南太平洋跨区域合作的风险。

其一，太平洋岛国长期依赖国外援助。太平洋岛国长期将获取国外援助视为解决国家财政困境的主要办法，南太平洋地区获得的国际人道主义援助比全球其他地区多9倍，其中汤加和萨摩亚每年收到的援助资金总额相当于本国国内生产总值。[24]部分太平洋岛国宁愿陷入援助依赖，也不愿进行彻底的经济改革[25]，而这种依赖却抑制了南太平洋地区更深层次的区域化合作。新冠疫情暴露了太平洋岛国政府官僚主义、专业技术能力不足、防控低效等弊病。[26]

其二，太平洋岛国对蓝色经济的议程设置力和决策行动力明显不足。蓝色经济的重要特征是可持续利用海洋，但从目前来看，南太平洋地区蓝色经济的进程有所滞缓。一方面，“蓝色太平洋”既没有激发整体进步，也没有得以全面实施。[27]太平洋岛国论坛成员国领导人设定了诸多有利于本国的优先事项和经济目标，但即便如此，各国仍以相对缓慢的速度推进优先事项。另一方面，地区主义治理仍停留于争论阶段。由于南太平洋存在多个司法管辖区，22个太平洋岛国和领土与专属经济区共享海洋资源，但是国家和区域一级的机构安排相互重叠，彼此之间的竞争使得海洋资源管理更加复杂。[28]

其三，美国及其盟友高度警惕中国与南太平洋的交往活动。中国在南太平洋地区地位的提升，一定程度上撼动了澳大利亚、新西兰、美国等南太平洋地区“传统大国”的主导地位。[29]美、澳、新等国为此增加对太平洋岛国的关注，与中国展开全面竞争。在当前中美关系、中澳关系存在变数的情况下，美国强化与澳大利亚、新西兰、英国的联络与协作。[30]一方面，美国采取“软实力”平衡策略，在贸易和投资领域与中国展开全面竞争。另一方面，澳大利亚利用“印太战略”伙伴关系，借助美国和英国的技术优势，提升以武器信息化、现代化为特征的“硬实力”，增加了中国与南太平洋地区跨区域合作的外部环境压力。

即便如此，军事力量并未完全被排挤出南太平洋地区政治。2022年4月6日，美国、英国和澳大利亚结成三方安全伙伴关系（AUKUS）发表联合声明，美英两国承诺帮助澳大利亚建造常规核动力潜艇、高超音速和反高超音速武器，提升电子战能力。[31]在硬实力提升问题上，美国及其盟国大搞双重标准，在增加本国在南太平洋军事部署的同时，反对太平洋岛国与中国开展安全合作。自中国与所罗门群岛于2022年3月30日签署安全合作框架协议以来，美国发表公开声明表示担忧，派遣包括军方代表的高级官员代表团访问所罗门群岛，意在了解协议内容，反对中国在该国部署武装力量。[32]

其四，部分太平洋岛国尚未与中国建立外交关系。“承认中华人民共和国政府是代表全中国的唯一合法政府，与台湾当局断绝或不建立外交关系，是新中国与外国建交的原则。”[33]目前，南太平洋地区仍有4个主权国家未与中国建交[34]，阻碍双边关系正常化的一个重要原因便是台湾问题。部分太平洋岛国利用“蓝色太平洋”所阐述的太平洋国家身份认同，为这些国家与台湾保持畸形的政治关系提供理论依据。[35]采取集体外交方式，同一个声音讲话，是彰显南太平洋地区团结的主要表现。在南太平洋地区国际组织内部，平等的投票权和集体一致原则关系到中国能否与南太平洋地区整体顺利开展跨区域合作。

三、中国与南太平洋跨区域合作的实施路径

国际格局和国际体系正在发生深刻调整，全球治理体系正在发生深刻变革，国际力量对比正经历着近代以来百年未有的最具革命性的巨大变化。在此背景下，作为21世纪海上丝绸之路的重点方向，共建中国—大洋洲—南太平洋蓝色经济通道为中国与太平洋岛国区域合作提供了方向性指引。在共建中，沿线各国“以共享蓝色空间、发展蓝色经济为主线，加强与21世纪海上丝绸之路沿线国家的战略对接，全方位推进各领域务实合作，共建畅通、安全高效的海上大通道，共同推进海上合作平台建设，共同发展蓝色伙伴关系”[36]。

第一，推进首脑外交引领下的中国与南太平洋地区政府间合作。“蓝色太平洋”战略强调太平洋岛国论坛的政治领导作用，要求其搭建符合南太平洋地区的优先事项和价值观的地区主义架构，并要求发展政府间的伙伴关系，承认和尊重太平洋岛国的共同利益。[37]因此，为实现双方的跨区域合作，一是需要建立定期首脑集体会晤机制，集中讨论两国关心的减灾、气候变化、环境人文交流、可持续发展、渔业与海洋、贸易投资和旅游业等问题。在首脑峰会期间，双方签署政府间合作协议、合作备忘录和联合声明，为双方合作提供因循依据。二是充分开展多边机制合作。支持在太平洋岛国论坛、中国—太平洋岛国经济发展合作论坛等多边合作机制下建立海洋合作机制和制度规则。三是支持地方政府建立产业合作机制，提升海洋产业合作水平。深化与南太平洋区域国家务实合作，与南太平洋区域国家共建海洋产业园区和经贸合作区，引导中国海洋相关企业参与园区建设，实施蓝色经济合作示范工程。

第二，推进中国与南太平洋地区“蓝色太平洋”产业与技术合作。一方面，以海洋产业合作为引领，建立全要素产业对接。设立中国—南太平洋海上合作基金，通过亚洲基础设施投资银行、丝路基金，对重大海上合作项目提供资金支持；通过产业园区整合周边优势资源，提升海洋产业合作水平，加强国际海运合作。另一方面，建立中国与南太平洋地区海洋特色科学研究与远海数字技术合作机制。与太平洋岛国共同发起海洋科技合作伙伴计划，联合开展蓝色经济通道重点海域和通道科学调查与研究。加强海洋技术标准体系对接与技术转让合作，共建海洋科技合作平台。

第三，推进中国与南太平洋地区的区域海洋安全合作。维护海上安全是发展蓝色经济的重要保障。倡导互利合作共赢的海洋共同安全观，中国以维护海上安全为目标，根据南太平洋地区的现实需要，提供区域间合作的国际公共产品，在海洋公共服务、海事管理、海上搜救、海洋防灾减灾、海上执法等领域与南太平洋地区国家密切合作。首先，建立海洋公共服务合作机制。中国倡导共建共享蓝色经济通道海洋公共服务计划，加强对南太平洋发展中国家海洋监测基础设施的技术和设备援助。其次，建立海上航行安全合作机制，共同开展打击海上犯罪等非传统安全领域活动，共同维护海上航行安全。与南太平洋地区国家共同建立海上搜救应急管理合作机制、海洋防灾减灾合作机制。最后，建立海上联合执法合作机制。推进与南太平洋区域双边框架下的海上执法合作，加强与南太平洋区域国家在联合执法、渔业执法、海上反恐防暴领域的交流合作，为海上执法训练提供帮助。

第四，推进中国与南太平洋地区的生态与气候变化治理合作。降低碳排放，保护生物多样性，减少自然灾害对太平洋岛国生存与发展的威胁，有助于推动蓝色经济通道实现可持续发展，也是中国与南太平洋地区共同维护海洋生态安全的建设方向。一是建立保护“蓝色太平洋”生态系统健康和生物多样性合作机制，加强海洋生态保护与修复、海洋濒危物种保护等领域的务实合作。二是构建区域海洋环境保护合作机制，在中国—南太平洋环境合作战略和行动计划框架下，协助南太平洋地区国家提高海洋环境污染防治能力。三是建立海洋领域气候变化治理合作机制，在海平面上升、海岸侵蚀、海洋生态退化等方面为太平洋岛国提供技术援助。四是构建蓝碳国际合作研究机制，合作开展海洋和海岸带蓝碳生态系统监测、标准规范和碳汇研究，推动设立国际蓝碳论坛及相关合作平台。

第五，推进中国与南太平洋地区的民间交流与国际传播合作。以文化认同为基础的民心相通是中国与南太平洋地区国家关系发展的必要根基，将成为推动后疫情时代蓝色经济通道建设的重要保障。因此，应从教育文化、媒体传播、智库与民间组织交流三个方面入手。首先，推动海洋教育与文化交流合作机制。扩大南太平洋地区国家来华人员的研修与培训规模，支持中国沿海城市与南太平洋地区国家城市结为友好城市，传承和弘扬蓝色经济通道友好合作精神。其次，携手推进涉海文化传播合作机制。加强媒体合作，共建蓝色经济通道媒体朋友圈，共同制作中国与南太平洋地区人民喜闻乐见的文艺作品，夯实民意基础。最后，支持国内智库与南太平洋地区共建蓝色经济通道智库联盟，完善民间组织双向交流合作机制。