政府购买公共服务关系契约风险的生成、识别及防范

毛明明

（贵州师范大学历史与政治学院，贵州 贵阳 550025）

为了优化公共服务供给模式和提升公共服务供给品质，“政府购买”作为破解公共服务供需矛盾的一剂“良方”引发了广泛关注。 它通过向社会力量赋权，实现了公共服务“生产者”和“提供者”的分离、主体关系从“单向依赖”向“多边互动”的转变、合作规则从“权威指令”向“公平契约”的过渡，形成了政府引导、多元主体参与的公共服务协作供给网络，为推进公共服务治理现代化提供了有效的制度框架。 在我国公共服务非竞争性“定向购买”模式导向下，以非正式制度形式存在的关系契约正充斥于购买项目中，并成为一种重要的合同制治理方式。 但作为公共服务市场化改革下的产物，关系契约在被广为推崇的同时，更需审慎对待藏匿其中的风险问题，否则会消解公共服务协同共治的政策价值，抑制“政府-社会”间良性关系的形成，造成关系契约应用无效甚至政府购买行动失败。 对此，在政府购买公共服务场域中，基于关系契约的发生逻辑来系统探讨关系契约的风险问题，对优化公共服务合作供给机制、加快政府购买公共服务进程都具有重要的理论价值和现实意义。

一、处安思危：政府购买公共服务关系契约风险的生成

（一）政府购买公共服务关系契约建立的发生逻辑

1.补偿逻辑：应对政府购买公共服务的主体有限理性

西蒙的行为主义决策论认为，知识的不完备性、预见未来的困难性以及备选行为范围的有限性决定了“客观理性”在实际行动中是不存在的，即人类行为所依赖的既不是古典经济学所谓的“客观理性”，也不是弗洛伊德所讲的“非理性”，而是介于理性与非理性之间的“有限理性”。 所以，无论是公共组织还是私人组织都只能被视为一个具备学习和适应能力的体系，而不是一个具有绝对理性的体系[1]。 政府购买公共服务是一个将公共部门的公共性目标、企业的利益性目标和非营利组织的志愿性目标相结合，试图实现政府、市场和社会间资源共享、优势互补和有效对话的公共治理活动。 在这种非个人交换形式中，多元主体面临的是一个复杂的、不确定的环境，而且随着服务交易次数的增加，这种复杂性和不确定性会随之变大， 信息也会越来越不完全。 在此情景下人们的认知能力和计算能力是有限的和不完整的， 未必能作出效用最大化的购买决策。 面对公共服务这一兼具公共性和公益性的复杂产品，购买合同也难以约定所有交易情形和界定所有交换关系，在缔约双方的权责分配和问题应对方案上仍存在缺口和遗漏，且不能通过刚性的制度和规则来弥补，而是要借助特定关系体系中的持续性协商予以解决。 由此可见，以正式制度为建构范式的传统契约已逐渐不能有效解释和处理日益复杂的公共服务交易现象。 为弥补外部环境复杂性和主体有限理性导致的正式契约缺陷，在公共服务的现实合作场景中，政府和服务承接主体之间往往会基于一定的社会关系，采用观念和经验、规范和习俗、情感和直觉等简单启发式规则以制定一种非正式契约，使购买活动嵌入到特殊的人际关系中进行。这时，人格化的交易方式将会比非人格化的“市场治理”方式更具优势[2]。

2.工具逻辑：实现政府购买公共服务的不可验证性目标

为了达到既定的购买目标，政府作为公共服务购买主体必须密切关注服务承接主体行动的全过程，并对可验证性目标与不可验证性目标做出准确判断以确保购买活动成功。 可验证性目标是指可以通过正式契约中客观、具体的指标或者第三方进行准确核验的目标，目标不可验证则是由于服务承接主体行为信息和交易细节的不可验证导致无法将目标直接纳入正式契约中，而只能通过主观评价和软性的内部指标加以判断。 鉴于不可验证性目标产出的隐蔽性、努力程度的不可观察性和实际测量的掣肘性，在政府购买公共服务活动中，服务承接主体往往只从自身收益出发，更愿意为显性的可验证性目标付出努力而不愿意为不可验证性目标投入过多的时间和精力。 另外，当政府和服务承接主体之间出现利益争端时，不可验证性目标的判定依据也不足以为第三方仲裁机构提供权威的、有说服力的证据，所以很难对其进行明确的内容界定和结果评价。 不可验证性目标的实现程度越低就越容易降低服务承接主体专有性投资的积极性，同时还会引发“成本虚报”“敲竹杠”等道德风险。 但是政府购买公共服务的成功实践表明，在公共服务合作主体间关系良好的状态下，为维系双方合意下形成的共赢合作关系，它们会更强调损益分担，交易行为也常常超出正式契约的内容和范围。 双方会就购买过程中的不可验证性目标达成约定，同时在信任、协商和互惠互利的基础上自觉履行和自发维护这些约定， 引导彼此做出有利于增加整体合作绩效的行动。 此时，主观和隐蔽的不可验证性目标逐渐客观化和具象化，主体合作从依赖刚性制度开始转向依赖双方信誉，越来越多的不可验证性目标得以实现。

3.效益逻辑：降低政府购买公共服务交易成本

在政府购买公共服务的主体合作中，以下3 种行为值得深思：第一，具有一定社会资本存量的购买参与主体经常会在撇开正式契约的情况下进行服务交易；第二，尽管大部分购买参与主体间都签订了较为详细的文本性契约，但只是在面临严重的利益冲突和不可调和的矛盾时才考虑使用；第三，在解决一般常规性问题时，购买参与主体会优先考虑使用身边的社会关系，然后才是签订的正式契约条款。 参与主体热衷于使用正式契约以外的非正式制度来解决合作过程中面临的各类问题，无非是因为动用关系的成本要远低于执行法律的成本，还能持续增加主体间的亲密度和信任感。 越是合作次数多和合作时间久，参与主体就越注重使用信任关系之上的非正式制度，特别是当作为强制执行手段的正式契约造成交易成本提高时，其会更倾向于利用社会关系这一软约束方式来应对各种不确定性，以保障长期合作效益的实现。 另外，由于市场信息的不对称会使作为购买主体的政府处于劣势地位，而良好的合作关系所带有的自执行性会削弱甚至消除服务承接主体利用信息不对称来牟利的动机，进而有效降低主体间的交易成本[3]。 所以，在特定的政府购买公共服务项目范围内，建立在情感、信任和经验基础上的非正式协议比合同的制定、修正和执行更具成本优势，一个稳定的关系治理机制也能够不断丰富主体间的合意内容，扩大主体间的合意范围，促使主体间达成和执行更多的契约，最大化体现购买成效。

综上，在政府购买公共服务活动中，虽然依赖利益博弈和合作规则达成的正式契约成为保障其稳定性和有效性的基本前提，但由于受到主体有限理性、信息不完备性和目标不可验证性等现实因素的影响，在购买服务过程中仍存在诸多游离于正式契约之外的不确定性。 在对非人格化的、僵化的和本位化的“纸面规约”进行反思的基础上，包含非正式协议和不成文行为准则的关系契约正成为公共服务合作主体的现实选择，它是超然于法律强制力之外或法律所不及之处，依靠合作主体间的私人秩序、关系信任、联合行动和声誉影响等建立起来的自我履约机制[4]，强调的是长久的关系持续期、开放条款和自由裁量权的保留、未来合作行为和合意的治理机制、利益和负担的分担以及“交易专用性”的投资[5]。 这种基于特定关系建立起的“低竞争-强关系”非正式契约形态，不仅有利于弥合公共服务合作主体间的协同沟壑，弱化正式契约的刚性控制，缓解正式契约对复杂场景的不适应性[6]，还有利于增强公共服务承接主体的主动性和积极性，有效降低主体间的交易成本[7]，成为提升项目管理绩效[8]、减少交易风险、控制主体道德风险和增进有效合作的公共治理工具之一[9]。

（二）政府购买公共服务关系契约的风险预判

政府购买公共服务关系契约的发生遵循了应对主体有限理性的补偿逻辑、实现不可验证性目标的工具逻辑和降低交易成本的效益逻辑，并彰显了强大的应用价值，对建立、协调和维护公私伙伴关系大有裨益。 但不容忽视的是，关系契约在发挥积极作用的同时也存在一些需要审慎对待的风险问题：在购买参与主体存在“有限理性”的前提下，关系契约能否保证这一人性特质在信任关系达成之后能再次规避因情感、经验和动机偏差造成的购买不确定性，以持续弥补正式契约的不足？ 关系契约具有典型的发散性而非聚合性的行动思维，这是否会在一定程度上制约购买活动的现实操作性？ 基于非正式制度建立的关系契约一般会保留较大的服务自由裁量和后续合作空间，若缺失健全的外部规则监管和内在道德约束，承接主体一旦取得公共服务的垄断生产权，“赢者通吃”的心态是否会使其在信息和资源上对政府有所隐瞒并再次产生欺诈性的机会主义？ 能否基于合作条件、责任担负、利益分配等构成要件，精准判断关系契约从创立、发展、维护到终结所需的各种支撑要素？ 若出现关系恶化、关系破裂等现象，关系契约是否会“反噬”正式契约，进而降低公共服务供给效率并阻碍购买进程？ ……关系契约并非完美无缺，其暗藏的风险更需谨慎对待，而如何对关系契约风险进行精准识别、积极防范并实现契约善治正成为政府购买公共服务后期活动所面临的主要挑战。

（三）政府购买公共服务关系契约风险的三维分析框架

关系契约中主体合作周期的漫长性和利益结构的复杂性都决定了风险存在的客观性和多样性，对其全面和准确的把握直接关系到购买活动的可及性和有效性。 对此，在政府购买公共服务活动中，可以沿循“风险诱因-风险表现-风险防范”的治理思路，通过构建“主体-过程-价值”三维分析框架（图1），系统洞察政府购买公共服务关系契约的整体境况，以对其风险问题形成较为全面的认知。 具体来看，主体维度关注的是政府购买公共服务的“三元主体”关系，基于政府购买公共服务的实践场景，从市场、政治和社会场域揭示公共服务购买主体（政府）、承接主体①（社会组织）和消费主体（服务受众）间的关系特点，归纳关系契约的风险诱因；过程维度关注的是政府购买公共服务的具体流程，基于“需求确立-契约缔结-项目实施-服务监管-绩效评估”全生命周期活动，结合关系契约的属性和特征，将“三元主体”关系嵌入购买过程，精准提炼关系契约的风险点；价值维度则从规范要求层面回归政府购买公共服务的“精神内核”，通过定位公共服务价值、伙伴关系价值、关系契约价值和治理能力价值，建构关系契约的风险防范策略，使明确的价值导向内化于购买主体、承接主体和消费主体的应然关系之中。 主体、过程和价值三种要素紧密联系，在政府购买公共服务中呈现出“线性循环”的演进逻辑，即现实的“三元主体”关系招致了政府购买公共服务关系契约的风险点，对风险的过程性梳理又能为推动购买进程提供价值层面的路径引导，进而持续优化“三元主体”间的现实关系。 所以，本文在“主体-过程-价值”三维分析框架下，通过对政府购买公共服务进行系统审视，探索关系契约风险诱因和归纳关系契约风险表现，进而在精准识别关系契约风险的基础上提出积极防范关系契约风险隐患的具体路径，以期能为推进政府购买公共服务进程和关系契约的有效应用、优化公共服务合作供给机制和完善公共服务治理体系提供更为有效的行动依据。

本发明公开了一种高耐药性和耐热性合金铜箔的镀液和制备方法，镀液包括氯化锌、氯化镍、氯化钾、缓冲剂、配位剂、表面活性剂和辅助添加剂。配位剂为柠檬酸、酒石酸、磺基水杨酸和/或氨基磺酸及其盐；表面活性剂为十二烷基磺酸钠和/或十二烷基硫酸钠；辅助添加剂为胡椒醛、氯苯甲醛、肉桂醛、抗坏血酸、苯甲酸和烟酸、木质素磺酸钠、芳香烯酮和/或苯乙基酮；镀液至少包括7种以上的化合物。用本发明制造的铜箔镀层细密、平整、光亮的镀层；铜箔具有较高的热力学稳定性，锌镍合金镀层还具有良好的耐高温腐蚀性，可用于高密度、多层化、细线路印制线路板的制造。

图1 政府购买公共服务关系契约风险的三维分析框架

二、系统审视：政府购买公共服务关系契约风险的识别

（一）主体关系：政府购买公共服务关系契约风险的诱因

1.市场场域——购买主体与承接主体间“动机自利”

政府购买公共服务属于典型的市场交易行为，政府是“买家”，服务承接主体是“卖家”，整个购买活动遵循市场中的经济、效率和效益“3E”逻辑，在资源依赖的现实背景和追逐私利的人性特点下，买卖双方有共同的目标和诉求，即实现自身利益最大化。一方面，政府作为公共利益的代表，虽然被给予了“精明买家”的角色期待，但在经济利益的驱动下，“合作伙伴”很容易走向“生意伙伴”，“公共利益”走向“私人利益”。 而且政府机构及其行政人员在“经济人”的价值支配下，会将市场经济中的交易分析扩展到政治领域，按照“商人”的思维方式计算公共服务的“成本-收益”，利用市场决策的理念进路配置公共服务。 当政府必须进行取舍时，它将更愿意选择能为自己带来好处的方法和策略，这种市场取向的购买活动不仅会消解政府公共管理职责，还会进一步造成购买使命和公共服务项目目标的迷失。 另一方面，公共服务承接主体通常由具备一定专业资源和能力优势的社会组织担任，虽然它们坚持的是非营利性价值导向，但在资金开支与资源筹集间存在巨大缺口的现实困境下，并不能排除其参与购买活动的出发点是为了获取经济利益。 一旦与政府达成长期的合作关系，取得公共服务的垄断生产权，市场中的牟利惯性会诱导社会组织对服务对象和服务内容进行利益排序，以“能力建设”之名掩盖“利益摄取”之实，导致社会组织在服务生产中出现“志愿失灵”。所以，政府购买公共服务的目的虽然是为了提升公民人本利益和增进社会公共利益，但又不可避免地遭遇政府和社会组织的“自利性”作祟，购买主体和承接主体间的利益诉求呈现交织和趋同。

2.政治场域——购买主体与承接主体间“力量互嵌”

政府购买公共服务不仅是经济层面的市场交易行为，更是政府层面进行公共政策建构、公共价值分配和公共服务监管的政治行为。 在我国加强和创新社会治理以及提升政府服务能力与水平的时代背景下，社会组织作为重要的公共治理参与主体，在公共服务领域中的积极作用愈发凸显，但由于我国社会转型的不稳定性和行政职能转变的不完善性，政府扮演的依然是“家长式”管控角色，在权力行使和责任分担中占据主导地位，而社会组织作为政府资源不足的“补充者”，很难与其实现平等对话和协同共进，二者在政治关系上表现为社会组织对政府的身份依附和政府对社会组织的权力渗入。 一方面，在政府购买公共服务过程中，出于对资金、权力和声望的渴求，社会组织对政府存在高度的身份依附，且是一种单向的“非对称依附”。 社会组织正逐渐“内嵌”于政府之中，在失去行为“独立性”的同时，也有沦落为“次级政府”的趋势[10]，政府与社会组织间的委托-代理关系演变成了“管家-佣人”关系。而社会组织一旦运用强依附力获取了政府的信任，不仅会通过权力扩张对政府形成压力，独占和锁定与政府间的关系资源，产生“内部购买”和“关联交易”，也会利用“代理权控制”将道德风险转嫁给政府，造成二次“机会主义”。 另一方面，在政治压力传输和个人功绩守护的双重影响下，政府会越过职能边界，以“私人秩序”代替“公共秩序”，在公共服务生产和供给中对社会组织进行任务施压。 特别是在不完全契约合作状态下，政府更会利用职能主导的优势，索取部分或全部“剩余权”，扩大权力作用空间，加大对社会组织的“吸纳”和“控制”，使购买活动沦落为象征性的“政治表演”和“绩效邀功”。

3.社会场域——消费主体与购买主体、承接主体间“话语相离”

在参与式国家理论的基本观点中，无论是政府部门还是私人机构，都没有充分的行动能力和知识储备单枪匹马地解决各种动态、复杂和多样的公共事务。 特别是在政策制定和执行过程中，若仅有体制内的政府官员和专家而缺乏公众的参与，注定会导致政策失败[11]。政府购买公共服务的成功践行，不仅需要高屋建瓴的政府和专业相助的社会组织，更需要能充分表达服务诉求和积极评价服务成效的社会公众。 “三元主体”间基于信任、认同和合作达成的话语“齿合”状态是取得预期购买目标的重要保障。 但在现实中，只有政府和社会组织是活跃的“显性”存在，而公共服务的真正使用者则在“被安排”下显得萎靡不振，“三元主体”间呈现出话语相离状态。 第一，在政府层面，为了节约经济成本和提高工作效率，很难做到公共服务的“全纳性”。 面对公共服务受众个性化和多元化的诉求，应付性和象征性回应似乎成为无奈之举。 另外，政府购买公共服务具有较高专业性，即便以欢迎的姿态邀请公共服务受众提供意见和建议，他们也只能做出“表象”而非“本质”的判断，消费主体话语无力也在情理之中。第二，在公共服务受众层面，在全能型政府观念的影响下，公共服务受众已习惯与政府保持高度依赖的“脐带关系”。 “搭便车”的投机心态和对行政权力产生的畏惧心理也引发了他们在公共事务中的冷漠态度和消极行动， 对不能实现自身利益的“话语权”选择自动“过滤”和“屏蔽”。 第三，在社会组织层面，因与政府间达成的亲密关系，它们常被视为官方“派出机构”，而“政民关系”也会被主动投射在“社民关系”中，对服务受众产生“行政化”误导。 如果社会组织不能基于自身专业性而生产出消费主体所愿和所需的公共服务，公共服务受众对社会组织产生价值抵触并滋生关系隔阂也就不足为奇了。

（二）过程深描：政府购买公共服务关系契约风险的表现

1.需求确立：关系偏好上的“利益筛选”风险

2.契约缔结：非正式制度上的“规则冲击”风险

关系契约虽然可以有效缓解购买活动在正式契约下的僵化约束，使政府和社会组织间保持灵活的合作关系，但是“软约束”下的制度关系调整很容易催生规则维护上的困顿。 第一，关系契约会牵制正式契约的秩序理性。 出于以往的合作经验，政府和社会组织会基于主观预见和直觉思维进行非程序化的判断，试图作出能令双方都满意的决策，但这通常是由少数人参与达成的相对合意。 因前期深厚的情感积累，双方会沉浸在乐观的意愿氛围中，对未来可能产生的争议事项选择主动“摒弃”，更不愿在正式契约中加以体现，信任关系的主观性和习惯性掩盖了秩序的客观性和规范性。 第二，关系契约会造成正式契约内容的模糊性和可变性。 例如，对公共服务产出质量和效益的衡量标准不够具体，对契约双方权责的规定不够明确，对非正常退出的惩罚警示不够规范等。如此一来，合同文本的“虚文性”将逐步凸显，甚至可能会出现购买目标的随意更改和按私人需要调整行动规则等。 第三，关系契约会催化单方意志合同的形成。 一种是在政府主导下利用关系的排他性与社会组织达成的指令性合同，另一种是在社会组织主导下利用关系的存续性与政府达成的承诺性合同。 第四，关系契约会诱导交易做绝行为的出现。 当政府和社会组织都认为需要继续保持良好关系时，在正式契约签订乃至结束的过程中它们也会持“凡事留一线”的处事态度，以便往后能更好地开展合作。 但当至少一方不希望继续保持良好关系时，在依赖非正式制度达成的关系契约下，主体的关系地位就会被动摇，维持关系的价值也会越来越低，那么通过破坏正式契约进行一次性做绝的交易就有可能出现。 在政府购买公共服务领域，“重视关系大于规则”的关系契约已呈现出“驱逐”正式契约和“淹没”购买秩序之势。

3.项目实施：关系渗入中的“任务错位”风险

公共服务购买主体与承接主体间不仅会因为资源依赖形成关系的“互限力”，也会因主体利益扩张出现关系“张力”，通过持续的关系渗入诱发“任务错位”。第一，政府增加隐性任务的风险。若政府在公共服务购买项目中缺少出色的管理能力和完善的正式契约，便可能会凌驾于社会组织之上，通过施加政治压力，利用行政化的合作逻辑，使社会组织服从其指定的任务安排并从事过多与服务项目本身无关的工作。第二，社会组织的投机风险。若政府无故增加隐性任务，且缺失有效的激励措施，社会组织对双方达成的承诺必定持怀疑态度。 这不仅会消磨它们提供良善公共服务的积极性，还会以彰显信任关系之形，行暗地谋取利益之实。 比如在专业化较强且政府无暇顾及的特定公共服务领域，通过减少服务量增加利润，或利用关联效益掩盖投机行为等。 而基于公共服务的公益属性，政府在缩减成本和追求绩效的同时亦容易忽略社会组织的利益诉求，试图通过密切关系产生的“连锁效益”和社会组织自持的“道德至高性”来说服其进行最大程度的志愿投入，以扩充项目资金来源和增加项目总体收入，这在一定程度上也会增加社会组织的投机行为，造成服务供给不足和资源浪费。 第三，任务目标迷失的风险。 关系契约的达成需要一定的前期人际关系存量作为基本依托，也需要足够多的服务交易数量和专门的服务资金投入作为条件支撑，它既有周期稳定性，也有环境脆弱性。 为了寻求政府支持和提升自身声誉，社会组织可能会花费大量时间和精力在政府身上，采取主动讨好的方式和策略，比如主动承担一些职责范围外的行政工作，以求获得政府认可，目的就是通过维系与政府间的合作关系谋得立身之地。 这种任务目标导向的偏差很容易使社会组织行为游离于公共服务本身之外，造成购买活动无效。

4.服务监管：熟人圈子中的“信任透支”风险

首先，在监管意识上，在关系契约主导的高信任和高情感价值引领下，政府与社会组织间已经形成约定俗成的监管模式，政府人员通常会囿于自身经验而高估监管能力。 若缺乏足够的风险防范意识和健全的责任追究制度，即使因监管缺失造成了不良后果，所在部门“兜底”和“买单”的问题处理方式只会强化其恣意心态，比如随意变更公共服务购买计划等。 其次，在监管主体上，政府作为购买主体应在购买过程中担负主要的监管职责，但监管意识的缺失导致了监管主体的缺位。 为了符合法定购买程序，政府会委派社会组织内部人员代替其行使监管职能，这不仅会造成政府能力的“空心化”，还会扩张社会组织自主权，诱发“监守自盗”。 由于公共服务受众这一重要监管主体被忽略，政府和社会组织在非正式关系下弱化监控、罔顾责任和利益寻租的“共谋”行为在所难免[12]。 再次，在监管手段上，基于主体间特定的“表象化”信任，在专业性和技术性要求较高的公共服务领域，政府监管往往流于形式，比如只通过定期“听汇报”的简单沟通方式来获取有限的信息。 这不仅会增加政府被社会组织“俘获”的可能性，也为社会组织进行隐蔽性服务“转包”提供了空间。 最后，在监管信息上，因关系契约造成的主体锁定效应，政府和社会组织的服务交易会被限制在单一且狭小的圈子中，持久和固化的合作过程会使双方形成僵化思维，降低信息的获取与传播效率，阻碍监管活动的开展[13]。 总之，在“熟人圈子”和“强关系”引领的关系契约状态下，脆弱化的正式监控很容易钝化政府应对非计划性任务的反应力，侵蚀社会组织在责任履行上的约束力，造成主体责任序列的“断裂”。 同时，关系契约导致的监管意识封闭化、监管信息同质化和监管能力衰退化，也使政府和社会组织只能在狭隘的合作关系中原地踏步甚至倒退，进而产生“信任透支”下的“关系悖论”和“熟人无价值”，违背关系契约设立的最初使命。

5.绩效评估：关系庇护中的“偏差掩饰”风险

政府购买任务的完成并不意味着主体合作的结束，在“信任沉淀”的基础上，关系契约自持的延展性和周期性为开展新一轮购买行动提供了机会，也为赓续旧好下的绩效评估埋下了风险隐患。

第一，评估内容的“模糊化”。 政府购买公共服务的绩效评估主要依据正式契约的条款进行，但关系契约对正式契约的“挤压”造成了契约文本内容的模糊性，如公共服务的购买价格、购买方式、购买成效缺少明确的标准，这就可能导致服务项目在验收时很难按照具体的绩效目标进行严格评估。

第二，评估主体的“内定化”。 为了掩饰合作过程中出现的尖锐和敏感问题，评估主体主要由政府和社会组织“商议”后决定，或由政府基于自由裁量单方面决定。 由于受限于技术手段和利益分配等因素，“情怀性”和“照顾性”之下的评估很难实现客观与公正。 同时，公共服务受众作为关键评估主体容易被排除在外，即使有相关的满意度调查，也只是为了在购买程序上“留痕”，而非“公意”本身。 除此之外，由于政社权责关系的不对等，政府在购买活动中可能会同时扮演“政策制定者、服务管理者和结果评判者”三重角色，利用社会组织的权力依赖和身份依附单方违背合意内容，如购买资金的拖延支付等。

第三，评估结果的“满意化”。 政府与社会组织间的关系契约不仅容易导致服务承接主体的进入壁垒，政府也容易被社会组织所“套牢”，甚至出现关系“闭锁”。 打破这种长期的固定关系不仅需要付出因关系完全破裂所产生的代价，更需要承担合作伙伴切换和投入不可回收所带来的损失。 为了降低交易成本，评估结果往往呈现出“皆大欢喜”的假象，即使存在诸多需要及时纠正和改善的问题，也容易被“圆满结局”所掩盖，评估机制的核心要义和存在价值将被逐步消解。

三、价值引领：政府购买公共服务关系契约风险的防范

（一）基于公共服务价值的购买目标匡正与公众话语关照

公共服务具有典型的公共性和公益性特征，能否满足公民的公共服务需求并最大限度地促进人的全面发展成为衡量政府购买公共服务是否正当、合理的重要价值标准。 当下我国政府购买公共服务的目标是“转变政府职能、改善公共服务”，相比经济和效益，关注公共服务本身更显重要[14]。关系契约中的“关系”只是手段而非目标，购买过程不仅见“物”更要见“人”，这就意味着要突破关系契约狭隘的工具理性逻辑，使其真正回归公平、正义、秩序的价值理性并最终指向公共服务以及服务受众自身。 首先，需要匡正政府购买公共服务目标偏差，使购买主体和承接主体明确购买活动是为了促进公共资源的有效配置和提升公共服务的供给水平，以现代化公共服务治理体系实现人的自我完善和社会的持续发展，而不是为了维系“合作关系”、追求“经济效益”和完成“政治任务”。 其次，还需要充分考虑和切实维护公共服务受众的现实主诉和主体权益，对公共服务需求的选择能在公共价值层面体现出“关系偏好”之上的“公众偏好”，在公共服务供给结构和供给比例上真正做到“以人民为中心”，推动购买行为与服务诉求间的话语衔接与目标趋同。 最后，需要不断深化公共服务受众对购买活动的认知，强化和拓展公共服务受众的监督意识和监督渠道，通过民主性、代表性和有序性的公众话语表达，在购买过程中彰显以“公共利益”为价值核心的社会理性，消弭因关系契约对经济理性和行政理性的过分推崇而引发的各种“关系瘴疠”。

（二）基于伙伴关系价值的双维制度协同与多元利益调和

在公共服务领域中通过购买的方式引入伙伴关系，意味着单向和刚性的行政型“命令关系”向复合和包容的合作型“契约关系”转变。 伙伴关系的达成和维持不仅要求合作主体高度的自主性，也需要主体间的平等协商、互惠互利以及正式和非正式的协同管理机制。 一方面，受公共服务项目不同类型模式和特殊绩效目标的影响，公共服务契约治理机制的构建具有一定的情境依赖性。 从正式和非正式制度的协同作用看，针对正式契约与关系契约间的能量失衡和此消彼长的割裂关系，需要在充分考虑主体关系可变性和外部环境动态性的前提下，系统、权变地考量契约的构建与实施。 当公共服务的确定性、可衡量性和竞争性较高时，可以使用正式契约对主体权责加以明确；而对于非常规性、可衡量性和竞争性较低的公共服务，则可以在正式契约的基础上增加关系契约的使用，通过二者的协同互补，降低公共服务购买风险。 另外，关系契约必须由合同法的一般原则所规范，无论它们应当是什么[15]。为了抑制关系契约对正式契约的“挤压”，保证“理性控制”与“关系维护”及“规则”与“人情”之间的平衡，还需要在拓补正式契约缺陷和明确契约条款的基础上，赋予正式契约对关系契约的约束力，预防关系契约溢出合理边界时对正式契约的损耗。 另一方面，从合作主体间的利益矛盾看，面对因利益偏向不同引发的负面效应，软约束下的关系契约已显得被动且力不从心。 尽管良好的合作关系和未来的合作价值可以保障关系契约得以履行，但它们并不足以证明关系契约已经形成完善的运行机制，合理的利益分配对于其稳健和高效运行也必不可少。 对此，政府作为购买活动的制度安排主体，还需主动引导、调和、补偿和规范多元化利益诉求，在“公共责任性”这根价值准绳牵引下清晰划分主体利益界限，平衡个人利益与公共利益间关系，通过有效对话和“激励兼容”实现公共服务领域公私伙伴间的利益目标吻合与合作互利共赢。

（三）基于关系契约价值的信任网络构建与伦理精神刻画

合作型信任关系作为服务型社会治理的基础，反映了后工业社会人类共生共在的要求，是在人类环境高度复杂性和不确定性条件下共同行动的前提[16]。 关系契约的核心理念强调合作主体在契约缔结过程中的信任和团结，在完全孤立和追求利益最大化的主体之间达成的契约并不能称之为“契约”而是“战争”，个人选择与公共选择之间存在的相互性参与正是共同体主义思潮的体现[17]。因此，在政府购买公共服务中基于共识、信任和承诺等道德要素构建的关系契约已成为服务型社会治理形态中稳定持久型社会关系的具体映照。 既然关系契约赋予了信任原则较高的支持并主张扩大该原则在主体合作中的适用范围，当出现权力、资源、利益主导下的关系契约异化时，其可以在规范层面系统梳理和归纳政府、社会组织与服务受众间“虚假信任”的现实表现和内在成因，深入挖掘和揭示多元主体间良性信任关系产生、维系和扩散的实现基础与支持条件。 基于利益一致性、求同存异性和信息共享性等原则，关系契约还可以从购买公共服务的目标选择、愿景树立、平等协商和责任担当等层面出发明确信任关系的行为保证。 另外，关系契约在一定程度上是为规避购买活动中因信息不对称造成的机会主义和道德风险而形成，如果购买主体和承接主体本身就存在严重的道德缺陷，无论何种契约关系形式都很难实现预期目标，这已成为引发主体间信任危机的重要原因之一。 相比公共服务的标价，公平、责任、回应等伦理要素更应是考量关系契约良善与否的重要维度[18]。 所以，从伦理精神层面来看：第一，在无法苛求主体道德标准划一的情况下，可以通过“道德制度化”，在正式契约中加入关系契约价值所要求的道德需要和道德评价，用制度性承诺提升主体规范；第二，“自我实施”约束是创立、履行和维持关系契约的关键，需要不断明确“守约”所获收益远大于“违约”利益这一基本观念，通过强化“自重、自省、自警”以增加主体的道德自主性；第三，基于政府购买公共服务出发点和落脚点的“公共性”伦理准则，还需要依据关系契约自持的“道德意蕴”来充分衡量政府和社会组织的行动是否以坚守公共精神作为行动基线， 是否以履行公共责任作为评价依据，是否以提升公共福祉作为根本价值旨归。

（四）基于治理能力价值的管理技术提升与购买机制完善

治理的有效运作不仅需要健全的制度体系，还需要政府在公共事务中的治理能力。 政府购买公共服务通过治理思维的优化和公共服务供给方式的创新，在政府和社会间探索出合作共赢和互利共生的公共服务治理新格局。 政府在保障公共服务质量和提升公共服务水平中始终扮演着主导性的“元治理”角色，这就需要在保证政府治理能力科学性、系统性和精细性的基础上增强其应对关系契约风险的“抵抗力”，使之成为合格的需求确认者、服务购买者和绩效监督者[19]。 第一，在契约管理上，参与购买活动的政府人员需接受专业化的教育和培训，在公共服务契约的规划、执行、控制和评估等方面掌握丰富的知识和娴熟的技术，能及时、准确地应对购买公共服务过程中因正式契约和关系契约不当交互带来的各种复杂困境，保障政府和服务承接主体在各司其职和各尽其责的基础上适时、适度和适格地进行关系互嵌。 第二，在声誉配置上，关系契约虽然具有灵活性和高信任度的优势，但其明显的缺陷就在于过度依赖服务委托方和代理方的自觉性。而声誉作为实施关系契约的基础，在主体履约上起到了一定的催化作用。 政府可以对行政人员和服务承接主体的出色表现以及合乎道德标准的行为及时进行物质和精神层面的声誉配置， 帮助它们在权力、责任和利益间找到新的平衡点。 第三，在准入机制上，良性关系契约的构建需要政府具备甄别优秀公共服务承接主体的眼光和能力，即选择具有明确目标和强烈使命感、能够保持独立性、具备专业知识且运作模式相对成熟的社会力量作为公共服务合作对象， 从源头上遏制关系契约可能带来的风险。 第四，在顾问机制上，鉴于关系契约特殊的主体合作“闭锁性”，政府可以引入权威的第三方咨询机构或社会智库，对伙伴关系构建、服务契约缔结、合作成本分担等易产生风险的购买环节提供相对客观中立的指导与建议，以促进政府和公共服务承接主体间关系的持续优化和购买目标的顺利实现。

注：

①本文提到的服务承接主体主要指参与政府购买活动频数较多且具有一定资源和专业优势的社会组织。