印度尼西亚参与全球气候治理：动因与限度

徐晓芳

印度尼西亚（以下简称印尼）是受气候变化影响最大的国家之一，在2019年全球气候风险指数中，印尼排名第14 位，其中“致命风险指数”（Fatalities Index）排名第3 位，环境脆弱性和敏感性问题十分严重。①David Eckstein et al.，“Global Climate Risk Index，”2021 Germanwatch Paper，https：//www.germanwatch.org/en/19777.同时，印尼作为世界碳排放大国之一，也有主动承担减排的责任。因此，印尼参与全球气候治理既有其现实紧迫性也有其历史应然性。长期以来，印尼积极参与全球气候治理，坚持“共同但有区别的责任”的原则，持续不断推动本国气候治理措施的落地，对于世界范围内的气候治理也有一定的贡献，但是全面系统地研究印尼参与全球气候治理的成果很少，①关于印尼参与气候治理的文章有以下几类：一是关注印尼参与气候治理的动态，如Budy P. Resosudarmo，“The Dynamics of Climate Change Governance in Indonesia，”in David Held et al. eds.，Climate Governance in the Developing World（Polity Press，2013）；二是探讨印尼参与全球治理的过程中部分谈到了气候治理问题，如陈翔：《印尼参与全球治理：动力与限度》，载《国际关系研究》2017年第6 期；三是研究印尼的环境治理问题，如韦红、史自洋：《印尼环境治理失灵问题思考——以烟霾治理为例》，载《东南亚南亚研究》2016年第3 期；江振鹏、李天宇：《跨境污染与地方治理困境：以印尼政府烟霾应对为例》，载《南洋问题研究》2017年第2 期；宋秀琚、王鹏程：《印度尼西亚的环境灾害及其在全球环境治理中的参与》，载《东南亚纵横》2018年第3 期；四是研究东南亚气候变化问题，如皮军：《气候变化对东南亚国家的影响》，载《南洋问题研究》2010年第2 期；汪亚光：《东南亚国家应对气候变化合作现状》，载《东南亚纵横》2010年第5 期；黄栋：《多源流理论视角下东盟应对气候变化政策的分析》，载《学术论坛》2017年第3 期。这与印尼作为气候治理重要行为体以及参与治理的实践和活动并不相符。

从国内外研究现状来看，目前学界都认为印尼深受气候变化的影响，已经逐渐参与到全球气候治理的进程中，并且坚持“共同但有区别的责任”原则，积极承担相应的减排责任，这为本文提供了一定的研究基础。但是，现有研究仍然存在以下不足：一是只有个别文献探讨了印尼参与气候治理的动态，并且主要是分析影响印尼气候治理成效的机构冗余问题，其余研究或是在东盟整体的框架内探讨印尼的气候影响、应对措施和治理成效，或是将气候治理作为印尼参与全球治理的一个层面进行论述，或是着重研究印尼某一气候问题，缺少对印尼参与全球气候治理的动因、进程和局限性的系统梳理；二是没有分析印尼参与全球气候治理的多重利益诉求，更多地是从保护生物多样性和减少经济损失等直观层面出发来解释动因，而忽略了印尼的深层利益诉求；三是虽然有文章谈到印尼政府针对气候问题采取的政策措施，但是没有区分印尼参与气候治理实践的国内行动和国外行动。全球气候治理是一项系统性的复杂工程，需要多方综合考量，采取集体行动，才能达到减缓气候变化威胁的目标。

因此，本文主要从印尼积极参与全球气候治理的动因入手，重点关注其参与全球气候治理的实践活动及局限，以助推学界对于印尼全球气候治理的理解和认知。同时，这对于研究其他发展中国家在全球气候领域的参与具有一定的启示意义。

一、印尼参与全球气候治理的动因

印尼参与全球气候治理存在深层次的原因，其根本目的是为其国家战略和国家利益服务，其中政治、经济、安全和生态多方面因素共同推动了印尼参与全球气候治理的进程。

（一）政治关切：增强战略自主性，追求国际领导力

增强战略自主性，谋求发挥大国影响力是印尼积极参与全球气候治理的政治动因。印尼奉行“自由和积极”的外交政策，其根本目标是寻求战略自主性，也就是独立界定和捍卫自己的战略利益和外交政策目标，不受其他外部大国的支配。因此，印尼参与全球气候治理也以追求“战略自主性”为出发点，①“Regional Order and Direction of Indonesian Foreign Policy，”The Jakarta Post，September 22，2021，https：//www.thejakartapost.com/academia/2021/09/21/regional-order-and-direction-of-indo⁃nesian-foreign-policy.html.坚持“共同但有区别的责任”的原则，进一步提升治理能力，提高治理成效，从而在气候治理领域获得更大的主动权。例如，2007年12月，《联合国气候变化框架公约》第13 次缔约方大会在印尼巴厘岛召开，充分显示出印尼在全球气候治理中的作用不断增强。时任印尼总统苏西洛·班邦·尤多约诺（Susilo Bambang Yudhoyono）在此次大会部长级非正式会议开幕式上呼吁，所有国家特别是发达国家不仅要采取具体和坚决行动落实《京都议定书》上的减排承诺，更重要的是在2012年以后继续行动，他还要求发达国家通过资金支持来鼓励热带雨林国家加强森林保护。②《气候变化部长级非正式会议在印尼茂物举行》，中华人民共和国驻印度尼西亚大使馆网站，2007年10月24日，http：//www.fmprc.gov. cn/ce/ceindo/chn/kjjl/t377145.htm。

气候治理作为全球治理的重要领域，除了能够展现出一国治理程度的提高或是治理能力的提升外，更意味着一国权力在气候领域的展现和话语权的提升。因此，印尼积极参与全球气候治理以追求其在发展中国家的领导力，更好发挥大国国际影响力。一方面，印尼作为中等强国希望借助气候治理在世界范围内发声，并且得到国际社会的支持和认可。二十国集团（G20）被印尼视为扮演全球性角色的重要舞台，印尼的目标不仅以此代表东盟，更要代表整个发展中世界。①Amitav Acharya，“From Yudhoyono to Jokowi：Can Indonesia Keep Rising？”New Mandala，October 27，2014，https：//www.newmandala.org/from-yudhoyono-to-jokowi-can-indonesia-keep-ris⁃ing/.印尼受气候变化影响极大，因此如果印尼能够在气候治理方面实现其承诺，达到减排目标，那么更容易巩固其在气候治理领域中的领导地位。②Sunny Verghese，“Climate Change：Indonesia’s Leadership is Critical，”The Jakarta Post，October 12，2018，https：//www.thejakartapost.com/academia/2018/10/12/climate- change- indonesiasleadership-is-critical.html.另一方面，印尼在多边组织中代表发展中国家，为发展中国家利益考虑，展现出印尼的大国形象和国际影响力。作为2022年二十国集团轮值主席国，印尼总统佐科·维多多（Joko Widodo）提出将“包容和可持续性的绿色经济”作为2022年二十国集团议程的优先事项之一，承诺将为所有国家的利益而努力，积极承担气候责任。③Mallika Sen，Niniek Karmini，“Indonesia Leader Lays out Priorities for G-20 Presidency，”AP News，September 23，2021，https：//apnews.com/article/united-nations-general-assembly-climatechange-global-trade-united-nations-economy-e073285b27b888ed8a73815b663c27f6.

（二）安全关切：减少自然灾害风险，维护公众生命安全和国家安全

保障人民安全和国家安全是印尼参与全球气候治理的核心关切。气候变化引起的海平面上升、洪水、热浪等自然灾害频发严重威胁了印尼民众的人身安全，加大了民众因环境灾害遭遇意外以及感染各类流行性疾病的风险。此外，气候变化还会污染饮用水，降低淡水质量，导致水传播疾病的蔓延，如腹泻、传染病和由于粮食生产中断造成的营养不良。④Michael Case et al.，“Climate Change in Indonesia. Implications for Humans and Nature，”WWF-Indonesia，November 28，2007，https：//wwf.panda.org/wwf_news/？118240/Climate-Changein-Indonesia-Implications-for-Humans-and-Nature.由于传染性疾病的不断扩散，导致种植粮食的农民和渔民们难以为继，这也将威胁印尼粮食安全。森林火灾是印尼温室气体排放的重要原因，由于燃烧和空气污染的增加，印尼民众患上呼吸道疾病的几率大大增加。从2015年6月21日到10月20日的森林火灾造成印尼流失约209 万公顷的林地，19 人死亡，约50 万人罹患呼吸道疾病。⑤《印尼火灾延烧数月致霾害焚毁面积等于30 个新加坡》，中国新闻网，2015年11月2日，http：//www.chinanews.com/gj/2015/11- 02/7601558.shtml。2019年，印尼发生了自2015年火灾危机以来覆盖范围最大的人工森林和土地火灾，释放了浓重的雾霾，覆盖了至少8 个省份。截至2019年9月，超过90 万人报告患有呼吸道疾病。①“Indonesia Economic Quarterly，Investing in People ，”The World Bank，December 2019，p.7.

此外，海平面上升同样也威胁到了印尼的国家安全。作为印尼最大城市和首都，雅加达在承载1000 万人口的情况下，以每年1-15 厘米的速度下沉，已有约40%的面积低于海平面，大大提高了发生洪水灾害的几率，雅加达也因此被认为是世界上沉没最快的首都之一。研究人员曾表示，如果不加以控制，到2050年北雅加达95%的地区将被沉没，气候问题亟需解决。②“Cure to Sinking Jakarta，”The Jakarta Post，July 30，2019，https：//www.thejakartapost.com/academia/2019/07/30/cure-to-sinking-jakarta.html.为了应对首都雅加达的海平面上升问题，2019年8月26日印尼总统佐科宣布将首都迁至位于东加里曼丹省的“努桑塔拉”（Nusantara），并于2022年1月正式通过“迁都法案”。③“House Passes Bill to Relocate Indonesia's Capital Imagining Nusantara，”The Jakarta Post，January 19，2022，https：//www.thejakartapost.com/indonesia/2022/01/18/house-passes-bill-to-relocateindonesias-capital.html.这充分表明印尼参与全球气候治理具有现实紧迫性，以更好维护社会稳定和国家安全。

（三）经济关切：减少国内经济损失，获得国际气候融资

助推国内经济发展是印尼寻求气候治理的经济动因。在实现政治独立后，印尼将工业化作为实现经济发展的道路，工业化虽然加快了印尼国内经济的发展速度，但同时也给印尼带来了环境和气候方面的不利影响，阻碍了经济的快速发展。其一是气候灾害造成的直接经济损失。自1990年以来，印尼年平均气温上升约0.2-0.3 摄氏度，除了带来更多的强降雨、加快海平面上升的速度以外，还会增加森林火灾发生的频率和强度，造成重大的社会经济损失。④Michael Case et al.，“Climate Change in Indonesia. Implications for Humans and Nature，”WWF-Indonesia，November 28，2007，https：//wwf.panda.org/wwf_news/？118240/Climate-Changein-Indonesia-Implications-for-Humans-and-Nature.例如，1997年至1998年的厄尔尼诺现象导致印尼970 万公顷的森林被烧毁，印尼经济损失约90 亿美元。⑤Ibid.此外，据世界银行2019年发布的一份报告显示，2019年6月-10月印尼森林火灾约有160 万公顷土地被烧毁，①“Air Pollution：Asia's Deadliest Public Health Crisis isn't COVID，”Nikki Asia，April 21，2021，https：//asia.nikkei.com/Spotlight/The-Big-Story/Air-pollution-Asia-s-deadliest-public-healthcrisis-isn-t-COVID.造成的破坏和经济损失至少达到52 亿美元，相当于印尼国内生产总值的0.5%。②“Indonesia Economic Quarterly，Investing in People ，”The World Bank，December 2019，p.7.一旦气候变化问题得不到充分解决，会对经济发展和减贫造成严重后果。亚洲开发银行（Asian Development Bank，ADB）曾预测，到本世纪末，气候变化将使印尼损失约2.5%至7%的国内生产总值。③“The Economics of Climate Change in Southeast Asia：A Regional Review，”Think-Asia，2009，https：//think-asia.org/handle/11540/179.其二是对印尼农业经济的影响。农业部门作为印尼经济的支柱部门，容易受到气候变化对农作物生长过程的影响，如降雨模式和强度的变化、气温的上升、洪水、干旱以及日益加剧的病虫害袭击，都将严重削弱粮食作物产量。④LRE Malau et al，“The Impact of Climate Change and Natural Disasters on Food Security in Indonesia：Lessons Learned on Preserving Forests Sustainability，”Paper delivered to 2021 IOP Confer⁃ence，sponsored by IOP Publishing Ltd？，Makassar，August 4-5，2021.水稻作为印尼的主要农作物，受气候变化影响更为直接，温度每变化1℃会导致稻米质量下降10%，产量损失130万公吨或是总产量的10%至25%，同样海平面上升也会大大降低水稻产量。有预测表明2000年至2080年间印尼水稻产量将大幅下降，降幅从每年4%到总计16.5%不等。⑤“Climate Change Profile：Indonesia，”Ministry of Foreign Affairs，April 2018，https：//www.government.nl/ministries/ministry-of-foreign-affairs/policy-and-budget/evaluation-of-foreign-policyspending.这对以种植为生计的农民而言将是巨大的经济损失，进一步来说甚至会影响农业部门劳动力的就业状况。其三是应对气候灾害的国家财政支出大大提高。减缓（mitigation）和适应（adaptation）是印尼应对气候变化的两大重要措施，但在实施过程中需要耗费大量的资金。2016年至2018年印尼的气候变化预算从72.4 万亿印尼盾增长到了109.7 万亿印尼盾，两年间增长了51.6%。其中55%的预算用于减缓活动，34%的预算用于适应活动，剩下的11%则是用于与减缓和适应措施相关的共同财政支出。⑥“Public Finance for Climate Change in Indonesia 2016-2018，”ClimateFinanceNetwork，2019，https：//climatefinancenetwork.org/publications/public-finance-for-climate-change-in-indonesia-2016-2018/.在财政支出大大增加的同时印尼的财政收入又受到气候灾害的影响而减少，这导致印尼经济入不敷出。因此，加强气候治理对推动印尼国内经济发展而言刻不容缓。

寻求获得更多的气候融资是印尼参与全球气候治理的重要经济目标。对印尼而言29%到41%的减排目标在没有资金支持的情况下难以实现，因此，印尼积极寻求国际社会的资金支持。“减缓”和“适应”作为印尼气候治理的优先事项，能否成功很大程度上取决于气候基金的充足性，从而能够有效且合理地调配资金的使用，为印尼营造一个良好的融资环境。但是资金短缺始终是印尼气候治理的一大难点，研究显示印尼每年需要1500 亿到2000 亿美元的低碳项目投资，以实现其净零排放目标。①“The Landscape of Public Climate Finance in Indonesia，”Ministry of Finance of the Republic of Indonesia，July 2014，pp.1-54.为此，印尼国内采取多项行动提高气候融资的吸引力，寻求更多来自国际社会的气候资金：一是提高多层次规划、方案编制和协调的能力，二是提高体制的有效性以满足获得资金的要求，三是提高财务治理能力，包括健全的衡量、报告和核实财务系统，四是组织更多的私营部门参与气候融资项目。②“Climate Change Profile：Indonesia，”Ministry of Foreign Affairs，April 2018，https：//www.government.nl/ministries/ministry-of-foreign-affairs/policy-and-budget/evaluation-of-foreign-policyspending.

（四）生态关切：维护生物多样性，推动可持续发展

印尼参与全球气候治理以维护环境和生物多样性为可持续发展目标。除了影响印尼政治、经济、安全外，气候变化还威胁着该国的环境和生物多样性。印尼是17 个“超级生物多样性”国家之一，③“Country Profile，”Convention on Biological Diversity，https：//www.cbd.int/countries/profile/？country=id.拥有较多的濒危物种，但是随着气温逐渐升高这些物种受森林病虫害袭击的风险也在不断增加，导致森林丧失和退化，日益威胁濒危物种赖以生存的栖息地。④“Study on Interlinkages between Indonesia Biodiversity and Climate Change：A Dynamic Mod⁃eling，”WRI Indonesia，https：//wri-indonesia.org/en/request-proposals-study-interlinkages-betweenindonesia-biodiversity-and-climate-change-dynamic.而海洋表面温度的上升会破坏珊瑚礁、海龟等海洋生物的生存环境，破坏海洋生物多样性。此外，印尼还拥有世界上约10%的药用植物物种，药用植物不仅可用于治疗疾病也可作为民众的经济来源，具有广泛的实用性，但这些药用植物也遭受着气候变化带来的风险。类似于森林砍伐、季节性森林火灾、土地和水污染以及各种自然灾害都会直接和间接地威胁生态系统和生物赖以生存的自然环境。①RiaCahyaningsih et al，“Climate Change Impact on Medicinal Plants in Indonesia，”Global Ecology and Conservation，Vol.30，2021，p1.

气候变化对生物多样性和生态系统的破坏远不止这些，而生态环境的持续恶化也会增加自然灾害发生的频率，削弱环境对灾害的抵御能力，而保护自然栖息地和生物多样性——对于维持功能性生态系统至关重要——是可持续发展的关键驱动力。②“Build Indonesia to Take Care of Nature for Sustainability，”USAID，October 1，2020-June 7，2021，p.10，https：//pdf.usaid.gov/pdf_docs/PA00X5WX.pdf.为此，印尼政府开始积极采取多重措施以实现生态可持续，推动可持续发展，包括大力打击非法捕鱼、减少对森林的乱砍乱伐、出台保护环境的相关法律法规等措施。③“Indonesia Tropical Forest and Biodiversity Analysis，Report for CDCS：2020- 2025，”USAID，October，2019，https：//pdf.usaid.gov/pdf_docs/PA00W7RT.pdf.

二、印尼参与全球气候治理的实践

印尼坚持“共同但有区别的责任”的原则，积极承担相应的减排责任。一方面，为了更好地推动国内经济发展、维护民众和国家安全、保护生物多样性，印尼制定了应对气候变化的总体规划，通过出台相关政策法规，进行跨部门合作来进一步使气候治理的措施落地；另一方面，通过加强与东盟国家和国际社会的气候治理合作，印尼既能够在推行多边主义外交的基础上追求领导地位，发挥大国影响力，又能多措并举以寻求更多的气候融资。

（一）国内行动

一是制定应对气候变化的“国家自主贡献计划”（Nationally Deter⁃mined Contribution，NDC）。2016年11月印尼第一次向联合国气候变化框架公约（UNFCCC）提交了本国的“国家自主贡献”计划，承诺从2020年到2030年将温室气体排放量无条件减少29%和有条件减少41%，④有条件取决于资金、技术转让和开发以及能力建设方面的国际支持的可用性。该计划主要包括以下四个原则：一是采用涵盖陆地、海洋生态系统的综合性方法，二是突出减缓和适应气候变化的创新方案，三是将气候议程纳入到国家发展规划目标中，四是促进粮食、水和能源方面的复原力。①“Climate Change Profile：Indonesia，”Ministry of Foreign Affairs，April 2018，https：//www.government.nl/ministries/ministry-of-foreign-affairs/policy-and-budget/evaluation-of-foreign-policyspending.2021年7月印尼政府提交了最新的“国家自主贡献计划”，其中制定的主要排放目标与2016年的一致，此外还包括了有关减缓和适应方面的新措施以及特定部门的一些新目标。同时，印尼还提交了其第一份长期战略（Longterm Strategy on Low Carbon and Climate Resilience 2050， LTS- LCCR 2050），该战略表明印尼计划在2030年达到温室气体排放峰值，并可能在2060年或更早之前实现温室气体净零排放。②“Updated NDC Indonesia 2021，”Ministry of Environment and Forest，July 2021，https：//un⁃fccc.int/sites/default/files/resource/Indonesia_LTS-LCCR_2021.pdf.

在印尼提交的两份“国家自主贡献计划中”，减缓和适应气候变化始终被列入国家中长期发展计划的优先事项。减缓侧重于从能源、废物管理、农业、林业和工业产品使用等方面减少碳排放，其中森林、土地和能源部门就占了印尼碳排放总额的97.2%。在林业部门，印尼制定了到2030年恢复200 万公顷泥炭地和1200 万公顷退化土地的目标，“减少毁林和森林退化所致排放量”（REDD+）项目仍是土地利用的重要实施项目。③REDD +项目是《联合国气候变化框架公约》缔约方大会（COP）创建的一个履约机制，用于减少发展中国家毁林和森林退化所致排放量，增强森林可持续管理以及保护和加强森林碳储量，是减缓气候变化全球努力的重要组成部分。目前，国家泥炭地和红树林恢复机构（BRGM）已通过再湿润（rewetting）、植被恢复（revegetation）和活力恢复（revitalization）的3R 战略，建造了17000 个泥炭地再湿润基础设施和5000 个运河区块，并修复了数百公顷的红树林生态系统。④Subagyo and Fadhli Ruhman，“BRGM Applies 3R to Support Indonesia's GHG Emission-re⁃duction Goal，”Antara News，November 2，2021，https：//en.antaranews.com/news/197269/brgm-ap⁃plies-3r-to-support-indonesias-ghg-emission-reduction-goal.在能源部门，印尼开始实行混合能源使用政策，并积极发展清洁能源，取消了化石燃料补贴。对于废物管理部门，印尼政府致力于制定一项全面战略，以增强地方一级的政策和机构能力，提高城市废水管理能力，通过促进“减少、再利用、再循环”方法减少垃圾填埋废物，并将废物和垃圾用于能源生产。在实现适应目标的过程中，经济抗御力、社会和生计抗御力以及生态系统和景观抗御力是印尼政府最注重的三个领域，目的是加强环境抵御自然灾害和气候变化影响的能力，涵盖了水、农业、健康以及海洋生态系统等多个领域。①“Updated NDC Indonesia 2021，”Ministry of Environment and Forest，July 2021，https：//un⁃fccc.int/sites/default/files/resource/Indonesia_LTS-LCCR_2021.pdf.根据印尼能源和矿产资源部（ESDM）的数据，2019-2021年印尼分别成功减排5480、6440 和6950 万吨二氧化碳当量（CO2e），年度减排量均超过当年设定目标。②Reza Pahlevi，“Indonesia Selalu Penuhi Target Penurunan Emisi Karbon dalam 3 Tahun Tera⁃khir，”（印尼始终实现了过去三年减少碳排放的目标）Katadata，January 26，2022，https://databoks.katadata.co.id/datapublish/2022/01/26/indonesia-selalu-penuhi-target-penurunan-emisi-karbon-dalam-3-tahun-terakhir.

二是出台相关政策法规。除了提出鲜明的气候治理主张外，印尼还通过出台相关法律法规来有效防治气候灾害，落实气候治理目标。一方面主要是从预防的角度来施行管理。为了保护生物多样性，印尼政府于2012年制定了“国家生物多样性保护战略计划”（IBSAP），其中包含72 项行动计划，突出强调了对生物多样性的保护、可持续利用、获取以及对相关利益的共享。③宋秀琚、王鹏程：《印度尼西亚的环境灾害及其在全球环境治理中的参与》，载《东南亚纵横》2018年第3 期，第8 页。为了减少森林砍伐，印尼政府于2011年立法禁止将原始天然森林和泥炭地转化为油棕种植园，并且实施伐木特许权的政策。2019年8月佐科政府签署了永久禁令，将永久停止发放用于种植园和伐木的特许证。④“Indonesian Permanent Forest Moratorium Signed，”ForesthinksNews，5 August，2019，https：//www.foresthints.news/indonesian-permanent-forest-moratorium-signed/.另一方面是对已发生的气候灾害的治理。2007年印尼出台了《灾害管理法》，该法案为印尼应对灾害管理提供了重要的法律依据。2009年印尼出台了《关于环境保护和管理》的第32 号法律，其中提到国家和地方政府有义务在编制区域空间规划之前对环境进行战略评估。2014年印尼政府出台了《关于沿海地区和小岛屿管理》的第1 号法律，强调了极其脆弱的沿海地区和岛屿的状况，认为气候变化的影响推动了海平面上升的速度，加剧了社区、沿海生态系统和小岛屿的脆弱性和风险。⑤Rina Suryani Oktari et al.，“Indonesia's Climate-Related Disasters and Health Adaptation Poli⁃cy in the Build-Up to COP26 and Beyond，”Sustainability，Vol.14，2022.对此，印尼环境和林业部（Kementerian Lingkungan Hidup dan Kehutanan， KLHK）于2016年发布了《关于制定气候变化适应计划的指南》，将沿海和小岛屿地区列为国家适应措施的六个优先领域之一。①“Peraturan Menteri Lingkungan Hidup dan Kehutanan Nomor P.33/Menlhk/Setjen/Kum.1/3/2016 Tentang Pedoman Penyusunan Aksi Adaptasi Perubahan Iklim，”（环境和林业部法规编号：P.33/Menlhk/Setjen/Kum.1/3/2016 关于制定气候变化适应计划的指南）KLHK，https：//ditjenppi.menlhk.go.id/reddplus/images/resources/permen/permen33.pdf.此外，为提升灾害应对能力，2020年印尼政府制定了《国家灾害管理规划（2020年至2044年）》，旨在提供全面综合的灾害管理计划，为中央政府、军警和地方政府规划与实施灾害管理提供参考。②“Peraturan Presiden（PERPRES）tentang Rencana Induk Penanggulangan Bencana Tahun 2020-2044，”（关于2022-2044年印尼灾害管理大计划的总统条例）Pemerintah Pusat，https：//per⁃aturan.bpk.go.id/Home/Details/146481/perpres-no-87-tahun-2020.

三是成立和重组气候治理部门和机构，开展跨部门合作。为了有效落实气候治理的目标，印尼多个政府部门参与治理进程，涵盖了林业部、财政部、能源部。除了这些原有的部门外，印尼还特别成立了新的组织和机构来进一步协调气候政策的实施。2008年，印尼成立了国家气候变化委员会（Dewan Nasional Perubahan Iklim， DNPI），专门处理减缓和适应气候变化的总体问题，该部门随后于2015年1月解散，减缓和适应政策又成为了新成立的环境和林业部的职权范围。2011年，印尼《国家温室气体减排行动计划》（RAN-GRK）制定了将经济发展与温室气体减排相结合的中长期国家战略，授权经济部、国家规划部、环境和林业部和内政部协调此计划。目前，印尼各部门正努力合作向绿色增长发展模式过渡。③“PMR：Indonesia，”PMR，https：//www.thepmr.org/country/indonesia-0.2014年，印尼环境和林业部出台了关于国家灾害管理集群的第173 号法令，成立了包括健康、搜救、物流、难民保护、教育、设施、经济和早期恢复集群等八个国家集群，以增强各部门应对灾害的快速协调能力。④“Keputusan Kepala Badan Nasional Penanggulangan Bencana Nomor 173 Tahun 2014，”（2014年第173 号国家灾害管理局负责人关于国家灾害管理集群的法令）BNPB，https：//bpbd.ntbprov.go.id/po-content/uploads/sk_bnpb_nomor_173_tahun_2014_tentang_klaster_nasional.pdf.2015年，该部门成立了气候变化控制理事会（Direktorat Jenderal Pengenda⁃lian Perubahan Iklim， DPPI）专门处理气候变化问题。⑤“Peraturan Presiden（PERPRES）Nomor 16 Tahun 2015，”（2015年第16 号总统令）KLHK，https：//peraturan.bpk.go.id/Home/Details/41738/perpres-no-16-tahun-2015.

（二）加强与东盟国家的气候合作

印尼森林火灾引发的跨境烟霾问题一直是东南亚国家共同关注的环境问题，印尼作为重要的区域大国也积极参与东盟的气候治理合作。一方面，印尼积极参与东盟有关气候治理的会议。2007年，随着第十二届东盟首脑会议通过《关于气候变化、能源和环境的新加坡宣言》，东盟开始更加关注气候变化，并多次召开东盟部长级环境会议（AMME）、东盟高级别官员环境会议（ASOEN），印尼积极参与相关会议，与东盟各国在联合“治霾”问题上达成一致，并允许东盟在印尼成立研究“治霾”问题的工作组。①Tahir Qadri，“Fire，Smoke，and Haze：The ASAEN Response Strategy，”Asian Development Bank，2001，https：//www.adb.org/publications/fire-smoke-and-haze-asean-response-strategy.2017年10月10日至12日东盟气候复原力网络项目（FOR-CC）在泰国曼谷举行了“亚洲农业气候行动”研讨会，旨在加强气候智能型农业在实现国家自主贡献方面的积极作用，印尼气候变化适应局的工作人员积极参与其中。②“Indonesia Strengthens its Climate Governance to Achieve NDCs，”ASEAN Climate Resil⁃ience Network，October 18，2017，https：//asean-crn.org/indonesia-strengthens-its-climate-governanceto-achieve-ndcs/.“东盟遗产公园”（ASEAN Heritage Parks，AHP）作为东盟指定的保护区，全面保护了东盟地区具有代表性的生态系统，该项目通过定期召开会议加强东盟各国在维护生物多样性方面的合作。2022年，印尼作为主办国在茂物举办了第七届“东盟遗产公园会议”（ASEAN Her⁃itage Parks Conference），为迈向更具韧性的东盟凝聚共识和行动。③“Seventh ASEAN Heritage Parks Conference，”AHP，https：//ahp7.aseanbiodiversity.org/the-7th-asean-heritages-parks-conference/.

另一方面印尼也积极参与东盟气候治理合作机制建设。在农业领域，东盟农业和林业部长级会议积极促进东盟国家在保护农业、林业和粮食安全方面的合作。2009年东盟各国共同制定了《东盟气候变化多部门框架：以农业、渔业和林业维护粮食安全》（AFCC），旨在从机制层面为各国协调应对粮食安全挑战奠定合作基础。④Sharon Seah and Melinda Martinus，“Trends in Southeast Asia：Gaps and Opportunities in ASEAN’s Climate Governance”，ISEAS，Issue 5，2021.在治霾方面，东盟各国于2002年签署《东盟跨境烟霾污染协议》（AATHP），该协议自2003年11月25日起生效，无需印尼的批准，该协议是第一个具有法律约束力的东盟区域环境协定。该协议同意采取单独和共同的行动来评估烟雾的来源、成因、性质和程度，通过运用完善的环境政策和技术来防止和控制灾害的源头。而印尼于2014年9月批准这一协议，标志着印尼在解决东盟地区的森林火灾问题上发挥重要作用，同时推动东盟区域环境和气候治理向前迈出一大步。①“Indonesia Ratifies Bill on Trans-boundary Haze Pact,”Ministry of Ecology and Environment The People’s Republic of China, http://english.mee.gov.cn/News_service/media_news/201409/t20140917_289177.shtml.在金融领域，气候方面的可持续投资不断普及，东盟商界积极开展对话合作，帮助私营部门强化其环境、社会和治理（ESG）机制建设。在东盟财政部长的主持下，印尼与其他东盟国家共同推出东盟绿色债券标准，发行绿色债券，以支持区域可持续增长，满足投资者对绿色投资的兴趣。在东盟各国的推动下，东盟的绿色债券发行量从2017年的23 亿美元增加到2018年的50 多亿美元，进一步激活了社会资本参与绿色金融的活力，推动全球绿色金融发展。②Sharon Seah and Melinda Martinus，“Trends in Southeast Asia：Gaps and Opportunities in ASEAN’s Climate Governance”，ISEAS，Issue 5，2021.到2021年东盟绿债发行量继续快速增长，总额达154 亿美元，较2020年发行的93 亿美元同比增长65.6%。③“ASEAN Sustainable Finance State of the Market 2021，”Climate Bonds Initiative，June 2022，p.4.

（三）积极参与国际社会的气候合作

除了积极参与东盟内部关于气候治理的倡议以外，印尼也积极参与国际社会的气候治理合作，为印尼提高国际影响力奠定实践基础。

一是加强双边和多边气候合作。一方面，印尼积极与中国、美国、日本等国加强双边气候合作。印尼与中国作为全面战略伙伴关系，两国在气候领域的合作不断加深。2016年9月，印尼气象、气候和地球物理局与中国气象局召开了两国气象和气候领域合作联合工作组第一次会议，指出未来两年双方将在气象观测资料交换和共享、气象学科教育、气象仪器相互比对、业务海洋模式、教员培训和空气质量模拟等六个领域开展合作，进一步提升两国气候适应能力。④“中国气象局与印度尼西亚气象、气候和地球物理局气象和气候领域合作联合工作组第一次会议召开，双方将在观测资料共享等六领域深化合作，”中国气象局，2016年9月10日，https://www.cma.gov.cn/2011xwzx/2011xqxxw/2011xqxyw/202110/t20211030_4081646.html。作为美印（尼）全面伙伴关系的一部分，美国承诺为双边环境和气候变化合作提供超过4.5 亿美元的资金支持，将加强两国在气候领域的伙伴关系作为双边合作的优先事项之一。⑤“Fact Sheet: U.S.-Indonesia Environment and Climate Change Cooperation,”U.S. Embassy &Consulates in Indonesia, https://id.usembassy.gov/our-relationship/policy-history/embassy-fact-sheets/fact-sheet-u-s-indonesia-environment-and-climate-change-cooperation/;“US to Provide US$450 Mil⁃lion for Environmental Cooperation with RI,”Antara News, https://en.antaranews.com/news/77848/us-toprovide-us450-million-for-environmental-cooperation-with-ri.自2012年签署《环境合作备忘录》（Memorandum of Cooperation between the Ministry of the Environment of Japan and the Ministry of the Environment of the Republic of Indonesia on Environmental Cooperation）以来，①“Japan-Indonesia Environment Cooperation，”International Environment Cooperation toward Sustainable Development，https：//www.env.go.jp/earth/coop/coop/english/dialogue/japan_indonesia.html.印尼与日本在废物管理、水污染、大气污染等领域开展多项合作，通过利用印尼的自然资源提升两国共同开发碳捕获、利用和储存（CCUS）技术，加快印尼能源转型进程。②“Indonesia，Japan ink Memorandum of Cooperation on energy transition，”Vietnam Plus，10 January，2022，https：//en.vietnamplus.vn/indonesia-japan-ink-memorandum-of-cooperation-on-ener⁃gy-transition/220478.vnp.另一方面，印尼也不断加强气候治理的多边合作。2021年11月8日，印尼和能源转型伙伴关系（Energy Transition Partner⁃ship，简称ETP）签署了一份关于能源转型的谅解备忘录，主要内容包括支持包容性能源转型，提高国家能源安全。③“我国与ETP 合作应对气候变化，”美都新闻网，https://www.medcom.id/cn/business/read/2021/11/08/23129。印尼还加入世界银行资助成立的平台——市场准备伙伴关系（PMR），该平台旨在专门帮助各国筹备市场选择和项目实施过程，其中重点支持印尼政府建立以市场为基础的减排工具，采取具有成本效益的减缓行动。④“Partnership for Market Readiness，”UNDP，https：//www.id.undp.org/content/indonesia/en/home/projects/Partnership-for-Market-Readiness.html.此外，印尼作为2022年G20 峰会轮值主席国，成功举办了G20 峰会，推动此次峰会通过了《二十国集团领导人巴厘岛峰会宣言》。除发展议题外，该宣言还特别关注气候变化议题，指出要“落实《联合国气候变化框架公约》及《巴黎协定》、‘格拉斯哥气候协议’，重申共同但有区别的责任原则并考虑不同国情。”⑤《二十国集团领导人巴厘岛峰会宣言（摘要）》，外交部网站，2022年11月16日，https：//www.mfa.gov.cn/web/ziliao_674904/1179_674909/202211/t20221116_10976467.shtml。保护环境和应对气候变化将继续成为印尼在2023年担任东盟轮值主席国时的优先事项之一。

二是寻求获得更多来自其他国家和国际组织的气候融资。2009年印尼设立了气候变化信托基金（ICCTF），旨在为印尼提供实现低碳目标的资金，该基金是印尼仅有的致力于支持实现国家减缓和适应气候变化目标的信托基金，目前已获得来自英国、澳大利亚和瑞典等政府的投资。2021年美国国际开发署（USAID）宣布将在五年内向印尼投资两个价值7180 万美元的气候治理项目，包括跨地区可持续环境治理项目（SEGAR）和促进印尼增强复原力项目（SINAR），前者主要用以改善和管理印尼约700 万公顷的热带森林和泥炭地，后者主要是推动印尼可再生能源的发展。①“USAID Announces Two Projects Worth $71.8 Million to Help Indonesia Address the Climate Crisis，”USAID，28 October，2021，https：//www.usaid.gov/indonesia/press-releases/oct- 28-2021-usaid-announces-two-projects-worth-71-point-8-million-address-climate-crisis.此外，印尼还得到多个国际组织的资金支持。绿色气候基金（GCF）是联合国气候变化框架公约下的一个融资机制，专门为印尼等发展中国家实现减排目标提供资金支持。截至2018年5月，该基金在全球共投资76 个项目，价值126 亿美元，预计可减少13亿吨碳排放。②“What is the Green Climate Fund and How Indonesia Accessing it？”GGGI，10 July，2018，https：//gggi.org/what-is-green-climate-fund-and-how-to-access-it-in-indonesia/.2021年11月，亚洲开发银行（ADB）承诺向印尼提供2500 万美元用以能源转型。③Yunanto Wiji Utomo ，“Indonesia to Push Clear Mechanism and Realization of Climate Fi⁃nance，”Earth Journalism Network，8 November，2021，https：//earthjournalism.net/stories/indonesia-topush-clear-mechanism-and-realization-of-climate-finance.2022年在G20 峰会的全球基础设施和投资伙伴关系（PGII）活动上，印尼总统佐科与国际合作伙伴集团（IPG）领导人发表了一项联合声明，启动了印尼公正能源转型伙伴关系（Indonesia Just Energy Transition Partnership，JETP），旨在通过相关国际合作伙伴的协作努力和融资支持印尼的气候目标，包括在未来3-5年内动员200 亿美元的初始公共和私人融资，这成为迄今为止印尼最大的多边气候融资伙伴关系。④“Indonesia Dan Mitra Internasional Mengumumkan Sekreteriat Just Energy Transition Partner⁃ship Yang Akan Mengkoordinasikan Dana Transisi Energi Indonesia,”（印度尼西亚和国际合作伙伴宣布成立能源转型伙伴关系秘书处，该秘书处将协调印尼的能源转型基金）Kementerian Koordinator Bidang Kemaritiman dan Investasi, 17 February, 2023, https://maritim.go.id/detail/indonesia-dan-mitrainternasional-mengumumkan-sekreteriat-just-energy-transition-partnership-yang-akan-mengkoordina⁃sikan-dana-transisi-energi-indonesia.

三是参与国际和多边气候项目。印尼积极参与气候治理相关的项目，其中部分项目依托于国际气候基金，部分则是通过印尼气候变化信托基金下的双边支持或多方捐助者实施。目前印尼参与实施的项目包括但不限于：由印尼气候变化信托基金支持的“针对提供社会各阶层对气候变化问题的公众意识、培训和教育方案”项目；由《联合国气候变化框架公约》支持的清洁发展机制（Clean Development Mechanism，CDM），约有147 个发展项目，其中大部分围绕绿色能源的发展；由美国千年挑战公司（MCC）支持的“绿色繁荣项目”，用以支持印尼的低碳未来计划；由东南亚农业研究生学习和研究区域中心支持的“气候变化知识中心：农业和自然资源部门的适应和最佳做法”等等。①“Climate Change Profile：Indonesia，”Ministry of Foreign Affairs，April 2018，https：//www.government.nl/ministries/ministry-of-foreign-affairs/policy-and-budget/evaluation-of-foreign-policyspending.印尼通过参与气候治理项目寻求提高其在全球气候治理中的参与度，进一步提升其大国影响力。

三、印尼参与全球气候治理的限度

在政治、经济、安全、生态等多重因素的驱动下，印尼以各种方式参与全球气候治理，并取得了一定的成效，但不可否认的是印尼在参与气候治理进程中仍面临着不同程度的掣肘，影响其长远的治理成效。

在实施层面上，存在各部门之间协调不足、缺乏统一领导的制度问题。为了更好地实现减排目标，印尼多个机构和部门参与到气候治理的进程中，虽然参与主体足够多，但并没有取得应有的治理效果，由于缺乏明确的协调机制和治理机构，导致各个部门的职权重叠且存在竞争关系。由于气候治理已被列为印尼未来发展的主要议程之一，并且也获得了来自国内外的资金支持，因此参与以及制定气候方案成为印尼各利益攸关方竞争的动力，因为作为实施气候变化方案的主要责任部门，在获得国家和社会的认可后相应地能够获得更多的主动权。例如，环境和林业部始终将REDD+项目视为本部门专属方案，而财政部则关注气候融资问题，能源部也是同样如此。这就造成各部门之间各行其是，没有一个统一的方案，且气候变化的复杂性不是单个部门足以解决的，需要跨部门的协调与合作。②Budy P. Resosudarmo，“The Dynamics of Climate Change Governance in Indonesia，”in Da⁃vid Heldetal. eds.，Climate Governance in the Developing World（Polity Press，2013），pp. 72-90.例如，在决定将净零排放目标推进到2060年之前，印尼存在不同部门净零排放计算不同步的问题。此前，国家发展规划部（Bappena）是以四种不同的年份（2045年、2050年、2060年和2070年）为背景分阶段进行计算，而环境部则是直接将目标设定在2070年，经调整后最终统一以2060年为目标。①“Indonesia's Climate Commitments Ahead of the COP-26 Summit，”The Diplomat，14 Octo⁃ber，2021，https：//www.fpcindonesia.org/wp-content/uploads/2021/04/Final-Speech-MPPN-Net-Zero-FPCI_20-April-2021_editPAKK_v01.pdf.显然，这种不同部门间难以达成统一并不是少数案例，印尼仍面临紧迫的政治体制不够灵活和协调的挑战。如何在政治层面上进一步落实气候变化的目标，并寻求治理行动与国内各部门之间的政策协调，使得印尼气候治理的前景更为明朗，已然成为印尼气候治理的一个关键点。

在参与原则上，存在着经济发展与环境保护相悖的问题。经济发展与环境保护的关系，实质上就是人类与大自然的关系。经济要发展，就会消耗有限的资源，造成对生态环境的过度破坏；而生态环境的破坏又会影响经济的发展。在经济发展与环境保护之间的关系上，印尼虽然都很重视，但论优先级而言经济发展仍然要先于环境保护。2020年印尼总统佐科在接受采访时曾表示“优先考虑的是经济部门，但这并不意味着不重视环境问题。”②“Presiden Jokowi dalam wawancara eksklusif dengan BBC：‘Prioritassaya ekonomi，tapi bu⁃kan saya tidak senang HAM dan lingkungan’”（佐科总统在接受BBC 专访时说：“我的首要任务是经济，但并不是我不喜欢人权和环境”），BBC，13 February 2020，https：//www.bbc.com/indonesia/indo⁃nesia-51382305.对印尼而言，环境保护与气候治理都需要大量的资金，而印尼恰恰存在较大的资金缺口，这使得印尼难以两面兼顾。印尼财政部长斯莉·穆莉娅妮（Sri Mulyani Indrawati）曾多次在出席气候变化研讨会中公开表示印尼实现气候变化目标存在较大的资金缺口。根据2018年度财政报告（Second Biennial Update Report 2018），为实现《巴黎协定》目标印尼共需2472 亿美元（3461 万亿印尼盾），意味着每年需266.2 万亿盾。而在当前国家财政预算中，气候变化资金分配额占4.1%，即86.7 万亿盾，与实际所需相差甚多。因此，政府将继续积极动员包括政府、企业及社会各界从废物管理、能源使用习惯、环保产品消费等方面参与落实气候变化承诺。③《印尼实现气候变化目标存在较大资金缺口》，中华人民共和国驻印度尼西亚共和国大使馆经济商务处，2021年7月12日，http：//id.mofcom.gov.cn/article/jjxs/202107/20210703180477.shtml；“Sri Mulyani highlights key role of private sector in Southeast Asia's climate response，”Asia House，September 30，2021，https：//asiahouse.org/news-and-views/sri-mulyani-highlights-key-role-of-pri⁃vate-sector-in-southeast-asias-climate-response/。尽管印尼一直都在进行气候融资，但所需资金仍然过于庞大。这意味着印尼要在2060年前实现碳中和目标的任务依旧艰难。

在治理水平上，存在着治理意愿和治理能力之间的差距。印尼虽然一直投身于全球气候治理事业，也出台了一系列的政策文件和法律法规，但印尼并不完全具备治理气候问题的重要技术手段。就应对气候变化的全球努力而言，在设计和转让无害环境的技术――尤其是清洁能源和适应措施方面取得进展至关重要。印尼技术评估和应用机构（BPPT）的工作人员宇迪·安塔那森那（Yudi Antanasena）曾表示，印尼目前无论是在缓解气候变化、粮食安全的能源、林业和废物管理部门，还是沿海保护和适应气候的水部门都存在各种技术欠缺，将新技术商业化的过程困难重重，填补印尼的气候技术空白需要政府、私营部门和国际社会共同努力，加快气候技术开发和技术转让。①“Toward the Future of Climate Technology and Entrepreneurship in Indonesia，”Indonesia Green Growth Program，4 February，2021，http：//greengrowth.bappenas.go.id/en/towards-the-futureof-climate-technology-and-entrepreneurship-in-indonesia/.应对气候变化的先进技术匮乏，削弱了印尼气候治理的能力，使其更易受到气候变化的不利影响。正因如此，《联合国气候变化框架公约》将包括印尼在内的发展中国家气候变化技术转移作为优先和长期事项，确定了发展中国家气候变化技术需求的重点领域和技术、需求特点和技术转移障碍等，以帮助他们更好应对气候变化及其不利影响。②余姣：《太平洋岛国参与全球气候治理问题探析》，载《战略决策研究》2018年第3 期，第68 页。

四、结论

通过各方面的气候行动，印尼在改善气候环境上取得了一定的成效，主要表现在以下几个方面：

首先，通过了一系列政策法规，为印尼积极参与全球气候治理奠定了法律和制度基础。印尼出台了《森林保护法》《环保基本法》《灾害管理法》《生物保护法》等法律，为参与气候治理提供法律依据。这些法规在一定程度上促进印尼环境灾害发生率的减少，2020年印尼森林砍伐率大幅下降，呈现出过去20年来的最低水平，森林火灾大幅减少了82%，进一步增强了印尼坚定气候治理的信心。

其次，积极参与国际公约和国际组织，为印尼在全球气候治理的参与提供了组织保障。印尼积极参与清洁发展机制，参加缔造《联合国气候变化框架公约》，参与批准《京都议定书》，通过“巴厘岛路线图”决议，加入《巴黎协定》，参与并主持联合国气候变化大会，为印尼争取到更多的国际话语权。此外，兼顾发展中国家和中等强国身份的印尼也积极为广大发展中国家发声。作为二十国集团2022年轮值主席国，印尼积极把握机会，将气候治理列为优先议程，用实际行动向世界显示其气候治理的决心和努力。

最后，对气候融资的重视为印尼提供了一定的资金支持，进一步提高了治理的成效。除了成立印尼气候变化信托基金外，印尼还积极参与全球性气候治理项目，与相关国家达成合作，获得了较为可观的投资。

虽然印尼在气候治理的道路上取得了一定的成效，但也应客观地看到印尼治理的困境和问题，才能更好地实现减排目标。未来，印尼应从以下几点增强其自身减缓和适应气候变化的能力：第一，促进可持续农业发展，注重加强农业从事人员的专业技术素养尤其是提高新兴技术和数字技术方面的能力；第二，将应对气候变化与提升经济发展相结合，优先发展绿色产业，努力实现向低碳经济的过渡，为获得更多的可持续和绿色产业投资提供更好的融资环境和平台；第三，改革现有体制，建立一个统一的领导气候治理发展进程的部门或机构，对各分管部门的职责明晰化，避免在政策制定和方案实施过程中的意见不一，影响发展成效；第四，在不断增强碳捕获、利用和储存技术，开发更多可再生能源技术的同时，寻求先进国家可持续低碳技术的转让，加强全球气候先进技术的互联互通和知识共享，为印尼努力做全球气候治理的倡导者、参与者和贡献者提供重要的技术支持。