金砖国家对全球经济治理的贡献及其限度

杨楚乔

2020年以来，经济全球化遭遇逆流，保护主义、单边主义不断上升，世界经济低迷，国际贸易和投资大幅萎缩，给人类的生产生活带来了前所未有的挑战和考验。①《习近平在2020年中国国际服务贸易交易会全球服务贸易峰会上的致辞》，新华网，2020年9月24日，http：//www.xinhuanet.com/politics/leaders/2020-09/04/c_1126454718.htm。西方大国参与全球经济治理的意愿一再减弱，更接连丧失领导全球治理的能力，联合国、世界贸易组织、世界卫生组织等国际组织难以有效协调处理全球问题，国际机制发生外向变迁，全球化的趋势以另一种形式呈现：发展中国家逐渐迈入全球治理舞台，积极维护现有国际经济体系运作，谋求全球治理体系的正向改革。近年来，作为发展中国家的代表，金砖国家参与全球治理的迫切性和必要性不断增强，既显示了在全球经济治理中发挥重要作用的能力，也表现出了推动全球经济治理体系改革的强烈愿望。值此背景下，金砖国家对全球经济治理的发展做出了哪些贡献？存在哪些困难？

目前，国内外学者针对金砖国家参与全球经济治理的研究主要围绕国际经济体系改革、新开发银行的重要作用以及“金砖+”合作模式等三个方面展开。有中国学者认为，当前的国际经济形势对金砖国家等新兴经济体的发展存在一定干扰，国际压力不断增大，因此，金砖国家在合作过程中想要在改革国际体系、国际体系结构、国家自身体系以及所在地位等各个方面实现改变。①仇华飞：《新兴国家参与全球经济治理改革理论与实践路径》，载《社会科学》2022年第5期，第118-126 页。南非学者提出，国际金融危机后，金砖国家提出改革布雷顿森林体系，以减少该体系的“合法性赤字”，而作为改革的首要任务，金砖国家需要增强在国际货币基金组织中的投票权。②Dhar，B. The BRICS in the Emerging Global Economic Architecture. South African Institute for international Affairs，Occasional Paper，No.125，December 2012.巴西学者则更为关注新开发银行成立以来针对全球经济治理做出的一系列举措，认为新开发银行对过去西方国家推崇的援助国—受援国模式造成了一定冲击。③de Carvalho，E. M. A segunda década do BRICS：entre a expansão e a retração da agenda reformista. Ideias，2018，9（2），265-292.印度学者则认为，通过有效融资，新开发银行为传统多边开发银行的改革带来了动力，进而使得世界银行重视发展中国家的诉求，推动国际金融体系改革。④Garg，A.，& Sharma，A. India's Role in BRICS and New Multilateral Development Banks：Towards Improvisation of International Economic Governance.Manag Econ Res J，2020，6（S5），18613.也有中国学者对新开发银行的作用进行了梳理：首先，新开发银行有望累积出一套发展中国家关于国际发展和全球经济治理的新知识；其次，金砖银行的创立有助于约束发达国家的机会主义行为；最后，金砖银行的创立还有助于解决新兴经济体在全球经济治理改革中的“集体行动困境”。⑤朱杰进：《金砖银行、竞争性多边主义与全球经济治理改革》，载《国际关系研究》2016年第5 期，第101-112 页。俄罗斯学者更为重视金砖扩员问题，将金砖国家提升至政治、经济、文化的全面合作机制，认为目前金砖国家仍然缺乏东南亚地区代表，且南美代表不足，吸纳印尼和阿根廷加入金砖是合乎逻辑的。⑥转引自《清华大学中国与世界经济研究中心（CCWE）研究报告》，2015年8月，第7 页。

分析现有文献资料，不难发现，虽然成果颇丰，但国内外学界对金砖国家参与全球经济治理的研究尚有以下不足：（1）对新开发银行的研究以描述性为主，对其援助模式和贷款情况缺少具体分析；（2）对金砖国家及新开发银行的扩员问题涉及较少，且缺少信息更新；（3）研究中大多对金砖国家分别进行分析，缺乏整体评估。本文将通过分析金砖国家参与全球经济治理的成效，评估金砖国家目前面临的挑战与限度，为金砖国家深化经济贸易合作及未来进一步参与全球经济治理提供有效路径。

一、金砖国家对全球经济治理的贡献

虽然金砖五国分别来自经济水平相对较低、发展中国家数量较多的四个大洲，却拥有着相似的增长潜力和利益诉求。正如习近平主席在金砖国家领导人第十四次会晤中强调的那样，“站在历史的十字路口，我们既要回望来时路，牢记金砖国家为什么出发；又要一起向未来，携手构建更加全面、紧密、务实、包容的高质量伙伴关系，共同开启金砖合作新征程。”①《习近平：站在历史十字路口，我们既要回望来时路，又要一起向未来，共同开启金砖合作新征程》，2022年6月23日，中华人民共和国外交部，https：//www.fmprc.gov.cn/web/wjdt_674879/gjldrhd_674881/202206/t20220623_10708938.shtml。从2006年金砖四国外长首次会晤至今，历经多年发展，金砖国家合作机制逐渐实现了由概念到实体的转变，历次金砖国家峰会发表的宣言都曾提出，金砖国家要强化政治共识、大力推动全球治理，实现发展中国家互利共赢，由“务虚”转向“务实”。如今百年未有之大变局下，与过去充斥着功利主义和霸权主义的全球治理理念不同，金砖国家以经济合作为基础，倡导强调“开放、包容、平等、合作、共赢”的新型全球治理理念，“外推”全球经济治理改革，“内建”金砖国家国际组织，从以下三个方面推动了全球经济治理的发展。

（一）呼吁国际金融体系改革

新兴国家参与全球经济治理改革，实际上就是借助国际政治经济权力结构的创新来推动全球经济治理的民主高效发展，从而提升全球经济问题的应对能力。②洪邮生、方晴：《全球经济治理力量重心的转移：G20 与大国的战略》，载《现代国际关系》2012年第3 期，第38-46 页。二战后，国际货币基金组织、世界银行与世界贸易组织构成了世界经济的“三驾马车”，承担着维护经济秩序、协调经济政策、保持经济增长等多项责任，以美国为首的西方发达国家作为世界经济的主导者、国际秩序的制定者，在IMF 中拥有极高的投票权。金融危机后，“华盛顿共识”受到了国际社会的普遍质疑，新兴大国崛起已成为全球经济中一个不争的事实，但以金砖国家为代表的新兴国家在国际体系中的话语权却依旧相对薄弱，对“三驾马车”治理结构改革的呼声与日俱增。

考虑到发展中国家的经济结构与发达国家不同，包括金砖国家在内的大多数发展中国家仍处于工业化和城镇化的发展阶段，对制造业投资和基础设施建设的需求较大，投资利用率较低，面临发达国家的外部冲击时脆弱性更高。近年来，在南南合作战略的指导下，金砖国家对推动经济改革的发展目标趋于一致，2011年起，金砖国家在每年的领导人会晤宣言中都对IMF 和美国拖延批准份额的决议进行了批判。虽然经过两轮改革和不断增资，2015年IMF 第14 次份额总检查结果显示，新兴市场和发展中国家份额与投票权都有所提升，巴西、俄罗斯、印度和中国进入IMF 前十大股东的行列，金砖国家首次获得了影响IMF 决策的能力。然而，在2019年的第15 次份额总检查中，IMF 的份额和治理改革仍然进展缓慢，份额比重调整较小，难以匹配发展中国家不断增长的经济实力。正如表1所示，2021年，金砖国家的GDP 总量高达24.7 万亿美元，超过美国，但在IMF 中所占份额与投票权仍处于较低水平，总量仅达美国的85.7%，这种成本与收益不平衡的困境也为金砖国家参与全球经济治理造成了一定障碍。

表1：2021年金砖国家与美国IMF 份额与投票权比重、GDP 总量①IMF 份额与投票权数据参见：IMF，https：//www.imf.org/external/np/fin/quotas/2021/0730.htm；GDP 总量数据参见：世界银行，https：//data.worldbank.org.cn/indicator/NY.GDP.MKTP.CD。最后访问时间：2022年10月30日。

为摆脱这种困境，金砖国家通过建设新开发银行和应急储备安排，向以美国为首的IMF 发出信号，希望推动发展中国家进入全球经济治理舞台，进一步落实IMF 份额和治理改革方案。早在2011年三亚峰会上，金砖国家的五个开发银行就已签署《金砖国家银行合作机制金融合作框架协议》，将金融合作提上“金砖日程”。2013年德班峰会上，金砖国家领导人一致同意设立金砖国家开发银行，并于次年正式签署“金砖国家开发银行”合作协议，正式建立金砖国家新开发银行。金砖国家新开发银行总部设于中国上海，2017年在南非成立非洲区域中心，并在印度设有区域办公室。该银行以发展中国家为主导、南南合作为主线，初始认缴资本500 亿美元，实收资本1000 亿美元，旨在为基础设施建设和可持续发展项目筹集资金，推动金砖国家内部贸易以本位币结算，进而降低对美元储备的依赖。新开发银行作为现有多边和区域金融机构的补充，与现有的世界银行、国际货币基金组织等国际机构呈现出一种既合作又竞争的关系，为金砖国家及新开发银行成员国的融资难问题提供了新路径。

自启动运营以来，新开发银行先后取得了国际评级机构标准普尔（Standard & Poor's）和惠誉（Fitch）的“AA+”评级，仅次于信用度最高的AAA 级，为成员国之间相互结算及贷款业务提供了有效保障，并累计批准成员国约80 个项目，贷款总额达300 亿美元，项目覆盖交通运输、清洁能源、基础设施和城市发展等多个领域。在其第二个五年战略（2022—2026）中，新开发银行将为成员国提供300 亿美元的资金支持，其中40%将被用于减缓气候变暖的全球治理进程。②《金砖国家新开发银行：未来五年将为成员国提供300 亿美元资金支持》，2022年5月21日，新华社，http：//www.news.cn/fortune/2022-05/21/c_1128672296.htm。值得注意的是，金砖国家新开发银行并非按照各国经济体量划分出资比例，而是由五个创始成员平均出资，享有平等的投票权及话语权。

根据《金砖国家银行合作机制金融合作框架协议》，金砖国家新开发银行旨在补充现有的全球增长和多边发展，并通过贷款、担保、参股和其他金融工具支持公共或私人融资项目，这也意味着全球经济治理由西方霸权主导迈入了合作共治。2021年9月，金砖国家新开发银行正式吸纳阿联酋、乌拉圭和孟加拉国为首批新成员。同年12月，埃及宣布即将加入金砖国家新开发银行，并在基础设施建设、可持续发展等领域与新兴经济体夯实伙伴关系。①《金砖国家新开发银行“扩员”，埃及将成“新朋友”》，2021年12月29日，中华人民共和国中央人民政府网站，http：//www.gov.cn/xinwen/2021-12/29/content_5665179.htm。同时，作为阿根廷最重要的经济和商业合作伙伴，巴西经济部长保罗·盖德斯（Paulo Guedes）表示，将推荐阿根廷成为新开发银行候选成员国，从而推动南美经济一体化进程。②Brasil propondrá que la Argentina ingrese al banco de desarrollo de los BRICS，2022/04/09，Télam，https：//www.telam.com.ar/notas/202204/589041-brasil-propone-argentina-ingreso-banco-brics.html.同时，金砖国家先后推出了《金砖国家服务贸易合作路线图》、《金砖国家创新合作行动计划》和《金砖国家电子商务合作倡议》等合作计划，涵盖贸易投资和金融、数字经济、可持续发展等重点合作领域，筹备建立金砖国家示范电子口岸网络，新开发银行在巴西、俄罗斯、印度和南非分别设立区域中心，助力当地金融发展。这些举措帮助金砖国家在国际金融合作中取得制度性突破，为经济全球化提供了发展方向，新开发银行的紧急贷款援助机制和扩员不仅意味着金砖合作的进一步机制化，更在后疫情时代对以往欧美国家传统的援助国—受援国模式带来了冲击，通过新开发银行，金砖国家为大变局下的全球经济治理注入了“金砖动能”。

（二）进一步深化“金砖+”合作模式

2017年以来，西方发达国家相继实施的逆全球化政策为全球经济治理蒙上了一层阴影：一方面，特朗普政府奉行“美国优先”政策，高举单边主义大旗，先后宣布退出跨太平洋伙伴关系协定（TPP） 和《巴黎协定》，对全球自由贸易和气候治理造成了难以估量的负面影响。2021年拜登政府执政后，虽然针对修复盟友关系，重返国际组织等问题向国际社会释放了明确信号，但仍将重心置于控制新冠疫情、推动经济复苏与促进就业等国内问题之上，引领全球治理时行动缓慢；③王应贵、江齐明：《拜登政府的经济政策与中美经贸关系展望》，载《亚太经济》2021年第2期，第47-54 页。另一方面，英国经过与欧盟的五年谈判，在2020年底达成了以贸易为核心的未来关系协议，真正意义上完成了“脱欧”。英国虽然成功脱欧，却仍然难以摆脱“脱欧后遗症”，新冠疫情和贸易成本的上升都为英国与欧盟的贸易和移民带来了较大阻碍，英国对全球化的态度也正如约翰逊首相提出的著名“蛋糕主义”（cakeism），“既要吃掉它，也得留着它”，英国希望得到国际社会中的好处，但不愿意承担任何不利后果。①曲兵、王朔：《后脱欧时代“全球英国”外交战略及其前景》，载《现代国际关系》2021年第1期，第21-28 页。

与之形成鲜明对比的是，长期以来，对于参与全球经济治理，金砖国家均表现出了较强的意愿。发展中国家绝大部分处于南半球和北半球的南部分，为摆脱发达国家对世界政治经济的控制，发展本国的经济与科学技术，自20世纪60年代以来，南南合作就已成为发展中国家的重要战略。以中国为例，“南南合作”是邓小平理论的重要内容，中国主张发展中国家要通过南南合作，在自力更生的前提下加强团结，以“南南合作”推动“南北合作”，推动国际局势朝着多极化方向发展。②《南南合作的“世纪对话”》，2022年8月24日，中华人民共和国外交部，https：//www.fmprc.gov.cn/web/ziliao_674904/zt_674979/dnzt_674981/qtzt/zggcddwjw100ggs/gg/202208/t20220824_1075072 4.shtml。习近平主席也曾多次指出，当今世界多极化、经济全球化、社会信息化、文化多样化深入发展，全球治理体系和国际秩序变革加速推进，新兴市场国家和发展中国家快速崛起，国际力量对比更趋均衡，国际潮流大势不可逆转。③《习近平在2018年中非合作论坛北京峰会开幕式上的主旨讲话》，2018年9月3日，新华社，http：//www.xinhuanet.com/politics/2018-09/03/c_1123373881.htm。作为发展中国家的代表，通过实施以开放、合作为核心的南南合作战略，金砖国家向世界展示了团结发展中国家、共同参与全球经济治理的信念和意愿。

自金砖国家合作机制成立以来，在其推动下，20 国集团（G20）金融峰会通过决定，将由西方七国（G7）主导的金融稳定论坛（Financial Sta⁃bility Forum）改组为金融稳定理事会（Financial Stability Board），邀请新兴市场国家加入，成为有广泛代表性的国际金融标准制定机构。④《金融稳定理事会》，2018年1月12日，中国服务贸易指南网，http：//tradeinservices.mof⁃com.gov.cn/article/zhishi/jichuzs/201805/60417.html。2017年厦门峰会上“金砖+”创新性理念的提出，给予了更多发展中国家甚至不发达国家通过金砖机制反映自身诉求的机会，金砖国家在全球逐渐形成越来越广泛的“朋友圈”，吸引了更多的新兴国家参与合作。2018年，约翰内斯堡峰会沿袭了厦门模式，邀请了部分非洲国家和其他地区发展中国家领导人参会，二十余位非金砖国家领导人出席“金砖+”领导人会谈，使金砖国家和其他发展中国家之间的合作初具了跨地区和跨大陆的规模，实质性拓宽了金砖国家的合作空间。

2020年以来，虽然受新冠疫情的影响，世界经济增速一再放缓，但金砖国家经济恢复迅速，在经贸领域保持了良好合作势头。根据世界银行数据，2021年，金砖国家对于全球经济增量的贡献持续超越G7 等传统发达经济体，中国以17.7 万亿美元的国内生产总值占世界第二，印度、俄罗斯和巴西分别占据第6 位、第11 位和第12 位，南非则作为非洲的第三大经济体（仅次于尼日利亚和埃及）排名稍逊。除此之外，金砖国家在其相应区域经济中所占比重较高，重要性不断上升。2021年，中国GDP 占东亚及太平洋地区总量的57.4%，印度更占南亚地区总量的77%，巴西、俄罗斯及南非也均保持上升趋势，地区影响力较高。①参见世界银行，https：//data.worldbank.org.cn/indicator/NY.GDP.MKTP.CD，最后访问时间：2022年10月24日。伴随着经济实力的增长，金砖国家参与全球经济治理的内在需求和外在推动不断上升，成为全球经济重要的利益攸关方。在此背景下，2022年，中国正式提出金砖国家扩员的议题，并邀请阿根廷出席金砖国家峰会，使其成为新冠疫情暴发以来首个受邀参会的拉美国家。②Argentina participará en la próxima cumbre de los BRICS，por invitación de China，2022/05/07，Télam，https：//www.telam.com.ar/notas/202205/591834-argentina-reunion-brics-invitacion-chinavaca-narvaja.html.除此之外，中国组织召开金砖国家同新兴市场和发展中国家外长视频对话会，邀请哈萨克斯坦、沙特阿拉伯、阿根廷、埃及、印尼、尼日利亚、塞内加尔、阿联酋、泰国等九国外长参加，提出进一步加强新兴市场和经济体在全球治理中的作用。③《王毅主持金砖国家同新兴市场和发展中国家外长视频对话会》，2022年5月20日，新华社，http：//www.gov.cn/guowuyuan/2022-05/20/content_5691543.htm。

“金砖+”改变了过去传统的唯发达国家马首是瞻的全球治理模式，是发展中国家推动全球治理体系渐进式改革的重要一环。在扩员问题上，金砖国家采取了循序渐进的模式，率先开放金砖组织的下属新开发银行扩员，优先选择G20 中的新兴经济体、具有系统重要性的区域性大国，为金砖扩员打下了良好的基础。这种政治与经济并行的“金砖+”模式不仅扩大了多边主义的影响力，更为全球经济治理提供了新平台和新动力。

（三）推动数字技术经济发展

不同于传统经济，数字经济以数据资源为关键生产要素，通过大数据、人工智能、物联网、区块链等现代信息网络，将商品和服务以信息化的形式进行交易。近年来，随着工农业经济向信息经济的转变，数字经济成为当前世界的新经济形态，成为世界经济的热门议题之一。2021年，全球47 个国家数字经济增加值规模为38.1 万亿美元，同比名义增长15.6%，占GDP 比重45.0%，发展中国家数字经济增速高达22.3%，仅中国数字经济规模就已达到7.1 万亿美元，数字技术为世界经济增添了新动能。①载中国信息通信研究院《全球数字经济白皮书（2022年）》。

相较于发达国家，金砖国家的数字经济仍处于起步阶段，拥有较大的发展潜力和增长空间，自2016年金砖国家峰会首次提出“数字金砖”的新概念以来，历届领导人会晤及经贸部长会议多次提及数字经济，并将数字化防疫技术作为其重要组成部分，为助力经济复苏起到积极作用。正如表2 所示，近年来，金砖国家经贸部长会议多次强调反对单边主义，维护多边贸易体制，重视数字经济。在全球经济增速放缓、经贸合作阻力增大的情况下，金砖国家利用数字经济这一发展的“助推器”和助力全球减贫的“稳定器”，推动五国在农业、制造业、服务业等领域开展多边合作，有效对冲了新冠疫情带来的经济冲击，进一步降低了对发达国家的依赖程度。

表2：2018—2022年金砖国家经贸部长会议主题①参见金砖国家官网：http：//brics2022.mfa.gov.cn/，最后访问日期：2022年10月26日。

2020年新冠疫情暴发以来，金砖国家因人口基数大、医疗系统相对不完善等现实问题先后成为新冠“震中”，疫情进一步刺激了数字技术手段的大规模应用，作为应对疫情冲击的“减震器”，数字化技术精准溯源成为防控疫情的重要手段。对此，金砖国家纷纷推出数字化防疫方案，降低医疗服务成本：巴西政府使用谷歌与苹果公司合作研发的个人预警系统，在系统用户与新冠感染者的距离少于2 米时，通过低功耗蓝牙对用户示警；俄罗斯政府通过GPS 定位系统密切追踪疫情传播及扩散方向，以此向居民发出警报；印度政府针对该国的JioPhone 用户推出了AarogyaSetu应用程序，分别通过蓝牙和GPS 手段对密接者进行追踪；中国方面，不仅健康码和行程卡成为疫情防控和保障经济发展的“双线战役”的重要一环，中国政府更建立疫情信息共享在线“知识中心”，举办在线技术交流会议，对外传授抗疫经验；南非国家卫生部则通过与Praekelt 基金会和科技公司Business Connexion 的合作，建立密接者名单，向他们发出核酸检测通知。②《数字技术为金砖合作照亮前路》，2020年11月17日，光明网，https：//theory.gmw.cn/2020-11/17/content_34376470.htm。

此外，金砖国家利用数字防疫技术，推动开展“大数据”信息分享，为非洲国家提供抗疫经验，开展数字经济合作，为后疫情时代世界经济的复苏提供了“金砖方案”。早在2016年的第八届金砖与上合组织国家IT 技术国际论坛举行的“在金砖国家创建一体化远程医疗系统”战略会议中，金砖国家就已着手推动建设远程医疗合作系统，会上提出建立一个在任何国家地区都适用的远程医疗系统，帮助非洲国家解决人均医生数量较低的医疗问题。③《在汉特-曼西斯克签署协议以创建金砖国家国际远程医疗协会》，2016年6月9 号，第八届金砖与上合组织国家IT 技术国际论坛，https：//itforum.admhmao.ru/2016/cn/news/405369/。根据金砖国家国际远程医疗协会协议，印度通过发挥自身数字技术优势，帮助非洲国家建立电子网络信息平台，对当地医护人员进行线上培训，巴西与南非则将自身防控艾滋病等传染性疾病的经验技术应用在南南合作中，使国际医疗援助模式得到进一步更新。在此基础上，2022年，金砖国家领导人第十四次会晤达成了《金砖国家数字经济伙伴关系框架》，再次提出鼓励成员同信息通信技术合作工作组、数字金砖任务组和金砖国家未来网络研究机构协调合作，为新兴市场和发展中国家实现跨越式发展提供了全新路径，进一步展现了金砖国家数字经济在全球经济治理中的重要性。①《金砖国家数字经济伙伴关系框架》，http：//images.mofcom.gov.cn/gjs/202206/20220610182416 496.pdf。

二、金砖国家参与全球经济治理的限度及其提升策略

经过多年发展，随着五国经济实力与地位的提升，金砖国家的合作在经济、社会和公共卫生等多个方面取得了积极进展，构建了包括新开发银行等众多国际合作机制并广泛开展合作。近年来，逆全球化思潮渐起，贸易保护主义不断增强，众多国家内顾倾向明显，全球经济治理朝着以发达经济体与新兴经济体深层次互动、既竞争又合作的态势不断演进，矛盾冲突与合作并存。虽然合作成果斐然，但目前金砖国家仍然处于非正式阶段，缺乏深化合作的长期机制，立场大于行动，时刻需要面对大发展、大变革与大调整。面对百年变局和世纪疫情的叠加影响，未来金砖国家在交流、合作与发展中也面临着更为尖锐的挑战。

首先，金砖国家在全球治理政策中的不一致性。约瑟夫·奈（Joseph Nye）曾在《没有粘性的砖》（BRICS Without Mortar）一文中指出，金砖成员国之间存在固有的不协调性，在政治和经济方面趋于多样化，无法统一行动。②Joseph Nye. BRICS without Mortar. Project Syndicate，April 3，2013.作为在发展中国家中拥有较高地位的新兴经济体，金砖国家虽然在一定程度上具有同质性，但由于缺乏高度组织化、制度化的正式机制，非正式化特点突出，合作成效较差。尽管五国寻求改变现有全球治理体系，但并不希望任何一国成为合作机制的领导者。在建立金砖国家新开发银行的谈判中，印度希望得到基础设施的投资，但又担忧新开发银行会成为中国操控国际金融的政策工具，不想被中国“领导”。③Duggan N，et al. Symposium. The BRICS，Global Governance，and Challenges for South-South Cooperation in a Post-Western World. International Political Science Review，2021.巴西总统甚至公开宣称：“我们不希望看到美国主导的秩序，但也不愿意中国成为新的主导。”④转引自庞珣：《金砖开发银行的“新意”》，载《中国投资》2014 第15 期，第44-48 页。金砖国家有着不同的利益诉求和政策偏好，卫生体系也存在较大差异，落实抗疫合作时难免面临集体行动困境。受新冠疫情影响，近年来，很多国家在产业布局、贸易发展、投资决策等方面选择回归本土，遵循本国的规则与制度，减少人员流动，金砖国家仅通过召开视频会议交流经验、提出倡议来强化共同立场，这种合作模式显然为解决五国之间的矛盾和不一致性带来了更大的困难。

其次，金砖国家的机制化障碍。作为制度安排层面上的多边合作组织，金砖国家仍然处于既无章程、无常设秘书处、更无监督履约机制的非正式阶段，需要建立比发达国家集团更多的机制化安排。新冠疫情暴发后，全球经济面临多重下行风险，金砖国家中只有中国仍然保持经济增长的态势。2020年，巴西GDP 增长率跌至-3.9%，失业率持续走高，俄罗斯则内外交困，GDP 总量跌至1.48 万亿美元，锐减3%，印度和南非的GDP增长率更是分别跌至-6.6%和-6.4%的历史最低点。①参见世界银行官网：https：//data.worldbank.org.cn/indicator/NY.GDP.MKTP.KD.ZG，最后访问日期：2022年10月28日。虽然2021年后有所回升，但金砖国家以经贸合作为基础，整体的经济放缓必然影响其在世界经济中的地位，阻碍机制化进程。同时，西方国家从未放弃对“金砖褪色”论的大力鼓吹，反复声称金砖合作机制已然僵化。美国曾多次设法邀请印度加入“七国集团”，进而组建“民主十国”（D10），构建“美日印澳”四国安全同盟，打造印太版“小北约”，希望借此拉一打一，分化金砖。②王友明：《“金砖”在新挑战中展现韧性和活力》，载《理论导报》2021年。另外，巴西政府内部的政权更迭、政党斗争、政策调整等多重因素也制约了全方位协调机制的顺利推进，博索纳罗右翼政府执政后，亲美仿美，内顾倾向明显，金砖国家在其外交政策中的重要性较其前几任左翼政府有所下降，合作动力稍显不足。2022年10月，巴西再次迎来总统大选，左右翼政党竞争态势日渐激化，政府更迭后其外交政策也必将面临一定范围调整。因此，五国经济增长的放缓、西方国家的打压分化与金砖国家的外交政策调整构成了金砖国家机制化道路上的最大障碍。

最后，后疫情时代的逆全球化思潮。半个世纪以来，随着世界各地流动性的不断增强，各国之间生产、消费和市场相互依赖程度持续走高，互联网技术的高速发展更使各国之间紧密相连，全球化已成必然。作为继2001年“9 · 11 事件”、2008年全球金融危机后世界面临的最大危机，新冠疫情不但影响了各国的开放程度，更让全球治理的韧性减弱、脆弱性上升，各国封锁边境、管控医疗物资和粮食出口、推动传统行业回归，大多数国家面临着物资短缺的困境，因而催生了将疫情作为保护主义“遮羞布”的消极现象，逆全球化思维盛行。新冠疫情暴发以来，除西方国家盛行的贸易保护主义外，金砖国家内部也曾出现逆全球化的声音：巴西总统博索纳罗之子、众议员爱德华多（Eduardo Bolsonaro）多次发布指责中国的言论，随后时任教育部长温特劳布（Abraham Weintraub）也由于污名化中国为新冠病毒之源的不当言论受到巴西社会各界批判。①载中华人民共和国商务部：《新冠肺炎疫情应对指南（巴西）》2020，第8-9 页。另外，新冠疫情叠加地缘冲突，引发全球粮价上涨，印度为控制国内粮食价格，于2022年5月14日正式宣布限制小麦出口，随后再次宣布将糖出口量的上限设为1000 万吨，一度引发国际社会对粮食危机的小范围恐慌。②India Bans Wheat Exports as Heat Wave Hurts Crop，Domestic Prices Soar，2022/05/16，https：//edition.cnn.com/2022/05/14/business/india-wheat-export-banned/index.html.这种情况下，逆全球化和保护主义为全球经济带来了前所未有的挑战。

总体而言，推动全球治理进程的不外乎三个动因：不同国家（地区）的客观差异、资本希望通过投资获取更高回报的本性、快速发展的科学技术。即使世界由于新冠疫情等特殊原因放缓全球化脚步，但作为被客观规律推动发展的演化过程，就目前态势而言，大变局下，虽然全球经济治理主体由国家中心治理转向多中心治理，国际体系内权力结构面临调整，但其动因并未发生改变，前所未有的挑战也意味着前所未有的机遇，随着金砖国家的合作逐步由经贸领域拓展到政治安全领域，并且在构建共同体方面取得巨大进步，金砖国家合作的内生动力不仅没有削弱，反而进一步增强。③王磊：《金砖国家合作与全球治理体系变革：路径及其实践》，载《广东社会科学》2017年第6 期，第15-25 页。虽然面临着多方挑战，但金砖国家加强多边合作、参与全球经济治理的决心并未动摇。金砖国家应当意识到新冠疫情对本国和世界的深远影响，对潜在的全球性问题做好预防措施和应对方案，才能在全球经济治理的进程和改革中取得最大成效。金砖国家可围绕以下三个方面进一步开展合作：

第一，求同存异，合力推动金砖国家发展。习近平主席曾指出，金砖国家不是碌碌无为的清谈馆，而是知行合一的行动队。①《习近平：金砖国家不是清谈馆而是行动队》，2017年9月3日，人民网，http：//world.peo⁃ple.com.cn/n1/2017/0903/c1002-29511763.html。金砖国家社会制度不同，意识形态各异，且拥有各自的自主发展道路，存在不同立场和政策偏好极为正常。但小分歧不影响大格局，在国际市场中，巴西的铁矿石和大豆，俄罗斯的石油和天然气，印度的矿物燃料，中国的石油、金属矿产以及南非的黄金、锰、钒、铬储备已成为国际市场的主要供需力量，且具备影响国际市场价格的能力。2020 至2021年，仅中国与其他金砖国家之间的贸易总额就高达4904.2 亿美元，同比增长39.2%，中国与巴西的贸易总额更创下1640.6 亿美元的最高纪录。金砖成员国都能从这一合作机制中获得政治安全以及经济利益，因此，不必过分突出金砖国家内部存在的不一致性，而是应当正视成员国诉求，减少负面“溢出效应”，通过采取集体行动降低自身在国际社会中承担的风险和代价。2022年，在俄罗斯受到以美国为首的西方国家的多重极限制裁时，巴西就多次表明中立立场，抨击西方国家的经济制裁，反对将俄罗斯逐出国际组织，其余金砖国家也应及时行动，加强协调磋商，将内部的分歧降至最低，共同反对西方国家利用市场优势实现政治目标，瓦解西方的孤立主义政策。

第二， 加强区域中心运作，共享基础设施建设经验。经贸合作是金砖国家合作的“压舱石”，虽然受到新冠疫情的影响，五国之间人员流动有所减少，但战胜距离障碍最行之有效的方法是发展基础设施，进而加强成员国之间的互联互通，推动经济一体化。大变局时代，金砖国家仍可通过新开发银行在约翰内斯堡设立的非洲区域中心、圣保罗美洲区域办公室、巴西利亚分办公室、印度区域办公室和莫斯科欧亚区域中心深入合作，提高透明度、拓展项目，确保新开发银行为各国抗击新冠疫情提供的紧急贷款能顺利“落地”，服务疫情后的各国恢复经济需求，加快实现发展中国家自主“造血”的金融合作模式。除此之外，金砖国家更应利用PPP（Public-Private-Partnership）模式推动使经济社会环境高质量发展的政策措施，创新更多的融资和合作方式，共享和交流基础设施建设经验，为基础设施建设吸引更多投资，提高基础设施水平，从而解决后疫情时代人员往来问题。

第三， 推动多边议程转型，开启大变局下的新型“金砖+”模式。新冠疫情暴发后，新冠疫苗已成为全球国家不可或缺的公共产品。2021年，在金砖国家领导人第十三次会晤发表的新德里宣言中，金砖国家便再次强调利用数字技术促进可持续发展，帮助世界人民公平获取全球公共产品。因此，金砖国家更需重视疫苗研发中心合作，加快疫苗标准互认，以卫生合作推动经济合作，推动落实《金砖国家经济伙伴战略2025》，以经济合作带动政治安全，建设金砖国家一体化市场，将发展问题置于核心位置。尽管金砖国家的机制化建设仍处于探索阶段，但五国不应将自身的功能仅定位于对话平台，而是应该通过领导人会晤、部长级会议、新开发银行、企业以及学术界发起促进全球伙伴关系的联合倡议等方式，吸纳新成员，将联合倡议具体落实到政治、经济、社会和文化等多个方面，避免立场大于实际的泛泛而谈，使金砖国家朝着全方位协调机制发展。

三、结论

在当前“世纪疫情和百年变局交织，国际格局深刻演变”的新形势下，世界遭遇去全球化逆流，单边主义横行，世界经济正在经历上世纪30年代大萧条以来最严重的衰退，欧美等中心国家提供全球公共产品供给的意愿降低、能力弱化，国际组织难以有效协调处理全球事务，传统的全球治理模式遭受了前所未有的冲击。在抗击新冠疫情期间，金砖国家作为新兴的发展中大国，进行了良好的合作和交流，承担了全球治理的部分重要责任。大变局时代下，金砖国家以政治安全、经贸财金和人文交流为合作的“三轮驱动”，由侧重经济治理的非正式机制逐渐转向政治、经济与卫生治理并重的全方位协调机制：一方面，金砖国家通过构建全球经贸伙伴关系、深化“金砖+”合作模式、推动新开发银行加入全球经济治理舞台，为世界提供了西方国家以外的另一条道路；另一方面，金砖国家提倡IMF 改革、打破美元霸权、提出“金砖支付系统”概念、广泛开展数字化经济合作，在全球经济治理中发挥了开放、包容、合作、共赢的“金砖精神”。

必须强调的是，金砖国家尚不具备领导全球经济治理的能力，新开发银行也远未达到世界银行的投资金额和成员数量。因此，既不能低估新冠疫情对国际体系、世界格局以及现有霸权国的影响，也不宜高估金砖国家在全球经济治理中的地位和作用。推动全球治理正向改革并非单个国家或国际组织所能担当，未来，五国更应借共抗疫情的契机，开启后疫情时代的全新“金砖+”合作模式，携手共建“金砖命运共同体”，在逆全球化浪潮中推动全球化进程，提升发展中国家在全球治理体系中的话语权和决策权，建立更加公平公正的国际体系和世界秩序。百年未有之大变局下，金砖国家也应与发达国家在联合国、二十国集团以及世贸组织的框架下积极合作，高举多边主义旗帜，寻求帕累托改进，维护发展中国家的正当权益和发展空间，确保全球产业链和供应链的顺利运行。同时，金砖国家也应在基础设施建设、向不发达国家提供医疗援助、团结新兴经济体等方面开展更密切、更富有成效的合作，树立良好的新兴大国形象，推动全球治理理念从“华盛顿共识”向人类命运共同体转变。