全球粮食安全治理秩序演变与中国贡献

陈曦 徐菲

摘 要：全球粮食安全治理格局正在发生深刻性变化，以中国为代表的发展中国家和地区多边性组织不断提升在全球粮食安全治理中的话语权。全球粮食安全治理秩序呈现为主体演变和内容演变两种趋势。主体演变，即全球粮食安全治理体系由最初联合国粮农组织创建和发达国家主导，演变为国际组织和主权国家为主体的治理体系;内容演变体现为国家和研究者们从重视粮食供给，演化为强调家庭生计安全。在全球粮食安全治理秩序演变进程中，中国采取了推动粮食安全治理体系变革、积极参与国际粮食安全规则制定、提高农业数字化研究水平和加大人才培养力度、扩大农业对外援助和投资等一系列措施，以促进全球粮食安全治理秩序稳定发展。

关键词：全球粮食安全治理;粮食安全;秩序;演变;中国贡献

粮食安全是世界和平与发展的重要保障，与可持续发展和人类未来命运息息相关。当今世界正处于百年未有之大变局时期，中国和世界都面临着重大粮食安全挑战。如何有效应对和解决全球粮食安全问题，建立公正、合理和有效的粮食安全治理秩序就显得尤为重要。作为世界上最大的发展中国家，中国应该更加积极、主动地参与粮食安全治理，在全球粮食安全治理中贡献中国力量。

一、秩序的内涵

秩序在任何社会中都被视为最基本的价值[1]。在中国语境中，“秩”原意是按照官员的功劳和过失来排定薪酬，并可引申为有序、有条理的状态。“序”一词最初意为“东西墙”和“学问清明之地”，后来常常理解为在理性状态下获得秩序[2]。在中国词源中，秩序强调一种稳定状况，即不同行动者按照一定规则被安排和组织起来。在西方国家，秩序意味着一个人坚持始终如一地实施某种行动计划，并且在实施该计划过程中可以期望其他人做出某种社会贡献。从本质上讲，秩序意味着一个人的行动是由正确预见引导[3]。因此，对秩序的理解必须包括三个要素：行动者、规则和稳定状态。

行动者是构建秩序主体，他们会因秩序调整而受到影响，各种国际组织和主权国家是全球粮食安全治理秩序建构过程中最主要行动者。规则意为行动者在活动中遵循的社会行为规则。秩序是行动者与规则在行动过程中相互作用的结果[4]，每一种规则都会形成相应的秩序形态。在全球粮食安全治理秩序演变过程中，国际组织和主权国家这两个基本行动者在不同程度发挥着重要作用，经过一些不同的行动者与规则相互互动，全球粮食安全治理秩序才得以形成和发展变化。“稳态”一词最早出现在生理学上，指的是一种相对稳定的状态，在这种状态下，正常生物体的器官和系统相互协调，以维持内部环境，也可用于描述社会结构化和稳定状态。

在上面这三种要素中，行动者必须是主体，规则是实现秩序关键，而稳定状态是秩序持续存在状态。国际组织和主权国家作为主要行动者在全球粮食安全治理秩序生成和构建中发挥着重要作用，它们制定各种有益于全球粮食生产、供给和获取的规则，国家和地区遵循这些规则，使全球糧食安全治理秩序达到一种整齐的、有次序的、有条理的稳态。不同秩序形态对应着不同规则体系，即在参与全球粮食安全治理过程中，各个国家和组织都应该为创建公正、合理的粮食治理规则提供指导方针，以便最终达成世界粮食安全治理秩序的稳定状态。

二、全球粮食安全治理秩序的现状

当前，全球粮食安全治理秩序主体主要是国际组织和主权国家，粮食安全治理内容围绕粮食供给、粮食获取、粮食供给与获取的稳定性、粮食利用四个方面展开。

（一）粮食安全治理秩序主体：国际组织、主权国家

国际社会成员主要由主权国家和国际组织这两种类型构成。主权国家是指拥有固定领土、一定数量的居民以及具有政权组织形式和主权形成的政治单位。国际组织的定义为由两个以上国家或其政府、人民、民间团体依据某种目的，通过采取协议形式而成立的机构。国际组织主要被划分为政府间组织和非政府间组织，以及区域性国际组织和全球性国际组织。国际组织和主权国家在全球粮食安全治理中一直扮演着重要角色。

联合国在全球粮食安全治理方面起着中心领导作用，联合国下设粮农组织、国际农业发展基金、世界粮食计划署等机构，致力于解决全球粮食和农业事务以及对外粮食援助与农村扶贫工作。此外，国际社会还成立了最具包容性的国际和政府间平台——世界粮食安全委员会，旨在推动相关国家一起努力，保证所有人都获得基本粮食安全和营养。除联合国下属机构外，以经济合作与发展组织、二十国集团、非洲联盟、亚太经济合作组织为主要代表的多边体系，利用所具有优势，在世界粮食安全治理中发挥了巨大作用，是处理全球粮食安全问题的重要平台。

同时，主权国家正在积极主动参与世界粮食安全治理，增强他们在粮食安全治理体系中的地位。如：俄罗斯和乌克兰在全球粮食市场的地位一直举足轻重，2022年，俄乌冲突爆发对全球农产品供应造成了极大影响。据联合国粮农组织报告显示，2021年，俄罗斯是全球最大的大小麦出口国，出口量为3290万吨，占世界出口的18%;乌克兰在全球大小麦出口国中位列第六位，出口量为2000万吨，占世界出口的10%。乌克兰和俄罗斯在葵花籽油市场上也占据很大优势，分别是全球第一和第二大葵花籽油出口国，合计占世界市场份额的63%[5]。受战争影响，小麦、玉米等谷物，甜菜、向日葵和大豆等作物大量减产造成供应短缺。为了更好地保障本国粮食安全，世界上的一些粮食生产大国已经采取某些措施来限制粮食出口，一些通过进口俄乌两国粮食的国家开始寻找替代粮源，一些国家则抓紧储备粮食。此外，巴西、美国、澳大利亚等粮食生产大国也逐步增加对外粮食出口，在一定程度上缓解了俄乌冲突造成的全球粮食供应紧张。

美国一直是联合国粮农组织、世界粮食计划署最大捐助国，对世界粮食安全治理有重大影响，以美国为首的发达国家致力于不断增强其在世界粮食安全治理中的地位和影响力。中国和其他新兴国家也通过南南合作以及三方合作方式向其他发展中国家分享农业生产技术、管理经验。未来，中国还会将自己在处理粮食问题方面的相关政策和经验在全球分享，扩大发展中国家在国际发展合作中的影响和地位，使发展中国家更好融到全球粮食安全评价体系和粮农治理规则建设中去。

（二）粮食安全治理基本内容

根据联合国粮食及农业组织（1996）对粮食安全的定义，粮食安全是指粮食的可获得性、供应的稳定性以及获得粮食的途径。粮食安全治理的内容包括以下四个方面：粮食供给、粮食获取、粮食供给与粮食获取的稳定性、粮食利用。第一，粮食供给。粮食供应包括粮食国内生产和进口能力（包含粮食援助）和库存，反映了政府和市场提供足够数量和合格质量的粮食供应能力;第二，粮食获取。粮食获取表明人们是否有足够的资源和权利获得充足和有营养的食品，并取决于家庭的购买力、粮食价格、市场、交通运输情况和粮食的分配体系;第三，供给与获取的稳定性。稳定性与气候条件、市场价格涨跌情况、自然災害和人为灾害以及政治和经济等其他问题有关;第四，粮食利用。粮食利用主要涉及食品卫生和安全、饮用水安全、公共卫生安全，食物利用情况、营养需求达标情况等等。我们应该立足于这四个基本方向，加快建设公正、合理且有序的粮食安全治理秩序[6]。

三、全球粮食安全治理秩序的演变

世界粮食安全治理体系最初是由联合国粮农组织在第二次世界大战后创立，经历治理主体和治理内容的不断演化和完善，形成了目前这种较为公平、公正、合理的粮食安全治理秩序。

（一）主体演变

全球粮食安全治理体系由最初联合国粮农组织创建和发达国家主导，逐渐演变为国际组织和主权国家为主体的治理体系。

1. 二战后由联合国粮农组织创建到20世纪70年代中期发达国家主导

二战后，联合国粮农组织创建了全球粮食安全治理体系，之后它的管理机制和治理理念不断演变，到20世纪70年代中期发达国家开始占据主导地位。这样一来，联合国粮农组织的权利与职能就被发达国家进行重新组合和分配，一些职能移交给其他机构，如：国际农业发展基金、世界粮食计划署和国际农业研究磋商组织（CGIAR）[7]。20世纪80年代初，国际货币基金组织和世界银行等国际金融和发展机构逐渐成为全球粮食安全治理体系中的关键行为体[8]。这一时期，国际发展机构对发展中国家粮农体系的指导理念主要是以新自由主义为基础的华盛顿共识为主。它呼吁对发展中国家的公共食品和农业系统重组调整，让政府减少对农业支持和监督[9]。由此，全球粮食安全治理体系在治理机构和理念上都产生深刻变化，逐渐形成一种高度不公正和不合理的粮食安全治理体系。发达国家对内实行严格市场准入和贸易补贴政策[10];对外奉行新自由主义，开辟发展中国家新兴市场，严重威胁发展中国家粮食生产能力，同时国际粮食和农业公司的影响过大，也造成粮食等大宗货物价格波动起伏较大，给全球粮食供应增添了不稳定性。发展中国家受此影响最深，粮食生产与供应遭遇重大危机。总之，粮食安全的全球治理模式是一个“中心-外围”结构，发达国家处于“中心”位置，被视为“领导者”，而发展中国家处于治理的“外围”位置，被认为是“被管理者”，发达国家一般会带头制定和解释国际规则，以保护其权利和利益[11]。

2. 国际组织和以中国为代表的发展中国家的地位不断提高

以美国为首的西方发达国家，此前一直在全球粮食安全治理中有很大话语权，占据主导地位。但是，近年来，全球性和地区性多边机制（如：亚太经济合作组织、非洲联盟等）也在不断提升其在全球粮食安全治理中的地位。亚太经济合作组织发布了一系列关于粮食安全宣言、纲领性文件以及行动计划，例如：《APEC面向2020年粮食安全路线图》《APEC减少粮食损失和浪费行动计划》都有利于亚太地区粮食安全和稳定发展[12]。非洲是世界上粮食生产最不安全地区，非洲联盟建立旨在推动本区域以及世界粮食安全治理发展。2003年，非洲联盟制定并通过了《非洲农业综合发展计划（CAADP）》，该计划规定：成员国将其年度总预算的10%用于农业，以保持国家农业生产年平均增长率达到6%以上，并且要逐步让非洲地区人民减少贫困和饥饿。2015年，非洲联盟审议并通过了《2063年议程》，提出了非洲地区未来发展愿景，重点是提高农业生产力、发展现代农业、促进当地粮食生产，确保粮食安全，还提出到2063年要实现消除饥饿和减少粮食不安全的目标。截止到2016年底，非洲农业合作计划的42个成员国都制定了相关落实方案。从呈现结果看，虽然农业投资没有达到一国财政预算10%的目标，但是从2003年以后，每年成员国都会增加对农业百分之七的投资，基本实现了预期水平[13]。

作为最大的发展中国家，中国既可以选择被动适应，应对来自外部市场的进出口风险，也可以主动出击，即在全球粮食安全治理中发挥积极作用，与其他国家一起提高世界粮食生产水平、保障发展中国家粮食安全和人民营养健康，建立一个稳定且安全的国际粮食生产和粮食贸易体系。这不仅有利于构建稳定外部粮源渠道和减轻依赖进口国外粮食所造成的风险，而且有助于凸显中国作为负责任大国在世界和平建设、全球稳定发展以及国际秩序维护方面做出的卓越贡献。特别是自改革开放以来，中国扩大对外开放，国际地位显著提高。中国在全球粮食安全治理中的认知、态度和作用也发生了变化：中国从以往的被动参与者、粮食受援国、净引资国变成了今天的主动建设者、粮食援助国以及净投资国。总体而言，中国在全球粮食安全治理中的参与程度逐渐加深，作用也在增强。

（二）内容演变

从20世纪70年代重视国家粮食安全并强调粮食供给到20世纪80年代重视家庭粮食安全并强调粮食获取，而从90年代至今，演变为重视家庭生计安全。

1. 20世纪70年代重视国家粮食安全并强调粮食供给

1970年初，非洲受干旱以及沙漠侵蚀影响，爆发严重粮食危机，引起了全世界广泛关注。在此期间，研究人员重点关注全球和国家层面的粮食生产和供应问题。1974年11月在罗马召开的世界粮食大会（WFC）上，联合国粮农组织提交了一份关于粮食储备数量以及关于粮食供给稳定性的研究报告，这一研究趋势得到了呼应。粮食安全概念被提出，即确保每个人在任何时候都能获得足够粮食以满足其生存和健康需求[14]，并确定最低粮食安全储备水平为17%～18%，其中周转库存量占比12%，后备储备量占比为5%到6%。

2. 20世纪80年代重视家庭粮食安全并强调粮食获取

20世纪80年代中期，非洲再次发生饥荒，人们意识到只关注粮食供应有局限性，也就是说，国家层面的粮食充足供应并不意味着个人和家庭层面的粮食保障。印度经济学家阿马蒂亚·森关于饥荒和贫困的研究表明，即使食物供应普遍充足，缺乏获得食物的机会也会在贫困人口中引起饥荒[15]。随着研究深入发展，阿马蒂亚·森所创立的“食物权利（Food Entitlement）”概念被广泛接受，越来越多研究人员开始研究家庭和个人层面的粮食安全，这逐渐成为研究粮食安全问题的焦点。在这一阶段，学者渐渐认识到每个家庭即使有着相同粮食背景，他们所面临的粮食安全情況也存在很大差别，一些收入水平低下、社会资源极为匮乏的家庭更容易遭受粮食安全问题威胁，造成较大伤害。他们认为，总的粮食供应足以满足粮食安全需求，每个家庭都可以通过市场或其他渠道自我供应，这些粮食供应也可以满足个人一些特定营养需求。同时，家庭获得食物的能力受到经济和社会因素影响，如生产能力、家庭资产、收入水平和社区支持。研究表明，粮食安全恶化是一个逐渐演变过程，受害者要学会积极应对所面临的困难。我们可以看到，这一时期，粮食安全研究迎来了新视角，因为研究人员和国际机构已经认识到每个家庭都有获得食物的基本权利以及在家庭层面如何应对和解决粮食不安全问题的重要性。

到20世纪80年代末，学者们开始既重视充足的食物供应又强调稳定的食物获取方式。这表明在国家和地区层面，重点是粮食是否供应充足;在家庭层面，重点是粮食供应稳定性以及如何可持续性获得食物。1983年4月，联合国粮农组织修订了粮食安全概念，强调粮食供求平衡，即确保所有人在任何时候都能获得并负担得起他们所需的基本食物。这一概念有三个主要目标：保证生产一定数量的粮食;稳定粮食供应和库存;确保所有需要的人都能获得粮食[16]。

3. 20世纪90年代至今，从重视家庭粮食安全演变为重视家庭生计安全

20世纪90年代初，学界关于营养不良研究表明，家庭粮食安全只是营养安全的必要条件，但不是充分条件，食物摄入量和饮食多样性以及健康状况等因素也是决定营养安全的关键性因素[17]。这期间的研究促使人们认识到家庭食物安全问题加剧未必是由经济增长缓慢造成，健康状况、环境卫生和饮食质量及营养价值等因素也对家庭营养安全起到重要作用。在1996年召开的世界粮食首脑会议上对粮食安全有了更加全面定义，粮食安全是指从物质上和经济上获得营养充足的食物，以满足所有人饮食需求和食物选择。

正如对粮食安全和营养安全研究证明，粮食安全只是贫困家庭一系列目标中的一部分，食物只是决定穷人使用什么资源以及如何分担风险的众多因素之一。这意味着贫困家庭为了生存，必须努力在长期和短期利益之间找到平衡点[16]。人们为了能够生存下去，就要保护好自己财产以维持将来生计。由此，对家庭粮食和营养安全的研究已逐渐变为家庭生计安全。这种家庭生计模式侧重于家庭的看法、选择和行动，并采取更加全面和开放的方法来分析贫困家庭的行为选择。根据这一模式，要把食物视为优先追求事项，贫困家庭必须设法平衡食物需求与其他基本物质和非物质需求[18]。

四、中国对全球粮食安全治理的贡献

一直以来，中国呼吁各个国家和地区建立、完善全球粮食安全治理评价体系，为全球粮食安全治理秩序构建强有力支撑。随着经济全球化深入发展，世界早已变成一个“你中有我，我中有你”的命运共同体。在全球治理领域，粮食安全问题已不再是个别国家面临的挑战，而是全世界所有国家和地区都需要面对的难题。中国作为负责任大国，一直在全球粮食安全治理中发挥着积极作用。

（一）大力弘扬多边主义，积极推进全球粮食安全治理体系变革

鼓励联合国粮食及农业组织在全球粮食安全治理中发挥更大作用。目前逆全球化思想、保护主义和单边主义盛行，对以联合国为核心的全球治理体系造成极大威胁，给国际社会带来挑战。不可预计的百年变局和新冠疫情也对世界粮食生产和供应产生了严重影响，给全球粮食产业带来了不确定性和不稳定性[19]。中国倡导国际社会应该弘扬多边主义，增加对联合国粮农和农业组织的捐赠和帮助，鼓励联合国粮农组织和其他机构与二十国集团和亚太经济合作组织等多边机制合作，共同推进世界粮食安全治理体系改革。同时中国还要推动相关粮食安全计划和倡议更快实施，完善中国与粮农组织和粮食受援国之间的三方合作机制，使联合国粮农组织、世界粮食计划署和其他机构充分发挥其潜力和管理平台作用。

中国应大力弘扬多边主义和共商共建共享的全球治理理念，利用国际合作平台在议题设置上发挥主导作用。中国应充分利用二十国集团、亚太经济合作组织、“一带一路”、金砖国家等国际合作平台，共同参与相关议题设置。还要积极参与世界贸易组织的《农业协定》谈判，推动构建更加公正合理的全球农业贸易规则，以便更好促进全球农业投资自由化和便利化。同时，中国应加强与非洲联盟等其他国际组织协调，确保中国对外援助和相关合作举措符合联合国《2030年可持续发展议程》、非洲联盟《2063年议程》和非洲国家的发展战略，帮助非洲国家应对粮食挑战。

（二）主动参与粮食安全规则制定，提高发展中国家在粮食安全治理中地位

近年来，中国主动参与国际事务讨论以及国际规则和章程制定，积极参与世界粮食安全治理，提升发展中国家在世界粮食安全治理体系中的地位。同时，中国积极推动与农业相关的决议和政策越来越有利于发展中国家，以便更好维护发展中国家在粮食安全领域的利益。主要方式如下：积极参与国际规则制定。中国成功推动了《国际粮食运输标准》等国际标准的制定，这将有助于加强我国在《国际食品法典》《国际植物保护公约》等国际规则制定中的地位;积极参与国际会议相关议程设置。中国主办或参与了一些重要国际会议，如世界农业展望大会、二十国集团农业部长会议、亚太经合组织农业和粮食部长会议、金砖国家农业部长会议、中国-拉丁美洲和加勒比农业部长论坛、中国-中东欧国家农业部长会议等，在这些会议中，中方的主张得到了热烈响应和积极认同;推动全球贸易规则更加公正合理。加强对国际粮食和农业企业监督管理，打造更加合理、稳定的全球粮食供应链[20]。

（三）扩大农业对外援助和投资，提高发展中国家粮食生产能力

当前，全球粮食安全仍面临十分严峻形势。中国作为负责任大国应该主动履行大国国际责任，积极参与全球粮食安全治理，扩大对外农业援助和投资，更好维护全球粮食安全。中国主要通过以下方式来扩大对外援助和投资：首先，进一步加强与南南国家合作，积极实施对外粮食援助。近年来，中国一直在增加对粮农组织、世界粮食计划署和国际农业发展基金等农业机构的捐款以及对外援助。自2006年以来，中国已从粮食援助的受援国转变为捐助国，此后对外粮食援助总量一直在稳步增长。2015年，“南南合作基金”成立，首批资金20亿美元，分配给30多个国家的200多个发展项目。2018年，中国向国际农业发展基金提供了1000万美元用于南南及三方合作基金，以支持农村贫困地区减负、脱贫和南南国家之间进行经验和技术交流，促进共同发展;2019年12月，中国与联合国粮农组织、人口与发展南南合作伙伴组织、联合国人口基金会、世界粮食计划署等国际组织在“南南合作援助基金”下签署一系列合作协议，支持南南国家之间相互交流经验与技术、分享知识、投资建设，以促进2030年可持续发展议程在发展中国家实施[20];其次，扩大农业对外投资。以“一带一路”沿线参与国或地区为重点，鼓励企业开展集群合作和投资，帮助他们发展现代农业产业体系、农产品流通和物流体系以及农业生产性服务体系，并鼓励这些企业积极推行本土化战略，主动履行社会责任，通过提高粮食生产水平来增加农民收入[21]。中国已与80多个“一带一路”沿线国家签署了农业和渔业合作协议并就农业合作达成共识。中国还参与了“一帶一路”参与国的650多个农业投资和合作项目，投资额达94.4亿美元。与此同时，中国还向“一带一路”参与国派出农业技术合作、农业培训和推广方面的专家。“一带一路”倡议为发展中国家带来了更大发展前景，也为沿线国家破除饥饿和摆脱贫困带来曙光;最后，对外大力分享中国农业发展知识和经验。中国的杂交育种技术、粮食储藏技术、轮作和间作农艺、小型农田水利专业技术以及家庭承包经营和社会化农业服务等经营模式受到许多国家以及地区人民喜爱，我们可以利用中国国际发展知识中心平台，向国际社会分享经验和技术，并加强对发展中国家农业发展管理人员以及高级技术人员培训。

（四）加强数字农业研究和人才培养，提升中国参与全球粮食安全治理能力

随着全球数字化时代到来，粮食安全治理数字化已成为一种新发展趋势。这就需要中国加大对全球粮食安全管理和投资的数字化转变，加快建设全球粮食安全数据库。由于粮食危机存在复杂性以及给各国带来的影响不同，这就要求我们对世界上不同国家和地区进行监测，评估面临粮食危机国家的流行病风险，以保证向高风险国家提供有效政策支持。由此，提高全球粮食和农业数据收集能力以及学会运用工具分析数据，将更加有利于全球粮食安全治理[11]。同时，中国应加大人才培养力度，以农业院校和科研机构为依托，采用各种方式和手段培养熟悉中国国情、视野开阔、会说和使用多种外语、通晓各种国际农业标准和法规的尖端人才，为我国参与全球粮食安全治理提供强有力的人力资源支持。我国也要鼓励国家成立相关工作组，实时分析全球粮食安全和营养状况、国际法规变革、全球和区域性议程的实施进展以及多边或双边合作的挑战，以便为国际谈判或行动提出实际可行的科学解决方案。

总之，中国需要与世界各国携手合作，共同努力增强世界粮食生产和粮食供应能力，改善发展中国家粮食安全以及营养状况，为世界粮食生产和粮食贸易创造安全和稳定的环境[22]。同时，中国也应当自觉尊重多边贸易和投资体制的基本规则，坚持多边主义以及共商共建共享的全球治理理念，积极主动参与全球农业贸易和投资规则谈判，促进国际农业治理与协调机构改革，主动履行国际责任，和其他国家合作共同维护世界粮食市场稳定。粮食治理是全球治理的重要组成部分，也是世界大国在全球治理中竞争合作的重要领域，所以每个国家和地区都应当重视粮食安全治理，构建公平、公正、合理的全球粮食安全治理秩序。

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基金项目：国家社会科学基金西部项目“中国和印度小型企业利益融合的路径与风险识别研究”（19XGJ018）;四川省教育厅人文社会科学重点研究基地跨喜马拉雅研究中心项目“中国企业对印度投资的生态环境风险识别及对策”（KX2022C07）;成都理工大学校级科技立项课题（QM2023-40）

作者简介：陳曦（1997- ），女，四川达州人，成都理工大学马克思主义学院硕士研究生，研究方向为马克思主义中国化; 徐菲（1979- ），女，成都理工大学马克思主义学院副教授，英国萨塞克斯大学访问学者，博士，硕士生导师，研究方向为国际政治经济学与国际关系。