构建基于核心技术产业的横向转移支付制度研究

陈仕程 陈贵虎

摘 要：建立基于核心技术产业的横向转移支付制度，以我国亟须攻克的一批“卡脖子”核心技术相关产业为基准，以产业链中处于优势地位的地区作为支援方，选择处于相同产业链条上的欠发达地区作为受援方，支援方向受援方进行产业链相关的资本、技术与人力资本转移，强化产业链之间的紧密合作，从而促进我国核心技术相关产业链的自主可控，同时增强受援地的“造血功能”，培育其自我发展能力。本文主要创新点：基于我国突破“卡脖子”核心技术这一契机，建立一种全新的转移支付制度，同时提供了财政支持核心技术产业发展的新思路。

关键词：核心技术；产业链；横向转移支付；高质量发展；地方政府合作

本文索引：陈仕程，陈贵虎.<变量 2>[J].中国商论，2023（16）：-038.

中图分类号：F812 文献标识码：A 文章编号：2096-0298（2023）08（b）--04

分税制改革以来，我国逐步建立一套中国特色的转移支付体系（石绍宾、樊丽明，2020）。学术界关于转移支付的研究主要集中在纵向转移支付（范子英，2010；刘怡、刘维刚，2015；吉富星、鲍曙光，2019），近年来开始关注横向转移支付，主要研究对口支援（石绍宾、樊丽明，2020）、生态补偿（卢文秀、吴方卫，2022）等，鲜少有人关注关于地方政府之间基于核心技术产业的横向转移现象。

事实上，中华人民共和国成立以来，我国经历了三线建设、对口援疆、西部大开发等地方之间基于核心技术产业建设的横向帮扶与互助，在构建门类齐全、独立完整的工业体系等方面发挥了重要作用。当前，我国以推动高质量发展为主题（新华社，2022），核心技术是高质量发展的重要引擎。因此，本文从我国核心技术产业的基本经验事实出发，分析现阶段建立基于核心技术产业横向转移支付的性质特征、目标、必要性、可行性、基本思路、制约因素及未来的方向。主要创新点是：基于核心技术产业视角建立一种全新的横向转移支付制度，同时提出了财政支持核心技术产业发展的新思路。

本文结构如下：第1部分分析基于核心技术产业横向转移支付的概念界定，第2部分为文献综述，第3部分分析建立核心技术产业横向转移支付制度的必要性及可行性，第4部分为基本思路，第5部分为可能的制约因素及未来的研究方向。

1 概念界定

1.1 核心技术

我国的核心技术存在多重内涵，从技术层面来看，控制同行业技术制高点的技术体系，不可替代、不易掌握、难以超越（韩凤芹等，2021）；从产业和经济层面来看，核心技术产业的薄弱环节是我国相关产业和经济社会发展的主要障礙；从国家战略层面来看，核心技术的另一层内涵是我国尚未完全自主可控的，存在被他国“卡脖子”的核心技术体系。习近平总书记多次强调“我国在工业方面，一些核心技术受制于人，部分关键元器件、零部件、原材料依赖进口……核心技术是要不来、买不来、讨不来的（新华社，2021），只有把核心技术掌握在自己手中，才能从根本上保障国家经济安全、国防安全和其他安全”（新华社，2021）。根据中科院大学副院长、教授刘云2020年所列举的技术项目，我国至少有35项核心技术存在被“卡脖子”的风险，主要包括芯片、光刻机、操作系统、手机射频器件、激光雷达、核心工业软件、核心算法等。

1.2 核心技术产业链

产业链是以产业内部分工和供需关系为基础的产业生态图谱（李传志，2020），如芯片产业链既包括设计、制造和封装测试三个分支产业，又包括芯片设计工具（EDA软件和设计IP核）、专门材料（硅片）、专用设备（光刻机、刻蚀机等）相关支撑产业。因为核心技术与其所在产业链的紧密联系和相互之间的深刻影响，本文将核心技术置于其产业链中统一考虑。

1.3 基于核心技术产业的横向转移支付

本文界定基于核心技术产业的横向转移支付，以我国亟须攻克的一批“卡脖子”核心技术相关产业链条为基准，以产业链中处于优势地位（“链长”）的地区作为支援方，选择处于相同产业链链条上的欠发达地区作为受援方，支援方以核心技术产业向受援方进行物质资本、技术、人力资本的转移，强化产业链之间的紧密合作，从而促进我国核心技术产业链的自主可控，同时增强受援地的“造血功能”，培育受援地的自我发展能力。

2 文献综述

横向转移支付制度的研究主要集中于横向转移支付的目标、定位及制度设计。根据传统理论，政府间转移支付主要解决公平问题。大多数学者以均衡地区财力作为横向转移支付制度的政策目标（王恩奉、汪文志，2008；张谋贵，2008；李万慧 、于印辉，2017）。关于构建横向转移支付的基本思路与制度设计，王恩奉、汪文志（2008）提出将财力从人均财力高的地区提取部分至人均财力低的地区，并将此种方法命名为“削峰填谷”。伍文中（2012）构建了横向转移支付的制度框架，包括伦理基础、法理依据、内容体系、执行标准、绩效考核、运行体系等内容。李齐云、汤群（2008）认为，因生态政策获益的地区应通过横向转移支付向因生态环境政策而受到经济损失的地区给予一定的补偿， 并尝试研究生态补偿的标准。这些文献为本文提供了重要参考。

3 基于核心技术产业横向转移支付的必要性与可行性

3.1 必要性

3.1.1 外部政策环境风险促使产业链上下游企业及所属地方政府协同合作

核心技术产业巨大的市场潜力和经济利益使其成为世界上重要国家的必争之地。我国企业在一些核心技术上的缺失和不足成为美国制裁、拿捏我国产业安全的“痛点”。2018年4月，美国宣称禁止向中兴通信出售敏感产品，中兴通信的基站设备和手机所用的芯片来源于美国高通、英特尔、博通等公司；7月，中兴通信付出146亿元罚金的巨大代价才换来和解。同年，美国宣布拒绝华为的5G 技术，将其列入出口管制“实体清单”。国外的刻意封锁使我国在相关产业链上的自主可控、内部相互协同成为必然选择。我国核心基础产业链分布极广，同一项产业上下游企业涉及东、中、西部的各个省份甚至是自治区直辖市，产业链的自主可控亟须在上下游企业的互动中、应用中不断迭代，需要所属地方政府在物质资本和人力资本等方面的协同互动。

3.1.2 我国核心技术产业的分布特点和发展规律，需要建立一个规范化、制度化的横向财政支持机制

我国核心技术及其相关产业链的特点和战略意义需要政府在财政政策中体现支持和引导。首先，核心技术产业具有技术密集、资金密集、人才密集的高度复杂性，研发投入大、风险高，不是只靠企业和科研机构就能完成的（韩凤芹等，2021）。其次，产业链有着链条长、分布广的特点，对国民经济具有较大带动性，具有公共产品的特性，特别是我国核心技术受制于人，牵一发而动全身，一旦受到国外限制，就会带来较大的公共风险。

我国现有的财政支持机制要么针对产业链的其中一个环节，如国家自然科学基金针对基础科研领域，国家科技重大专项偏向工程实践项目，或地方政府对于“热门”产业的“招商引资”式补助，鲜有从产业链上下涉及的企业及地方整体来研究。核心技术突破涉及基础科研、技术变革、人才培养，是一个长期的与企业和地方政府息息相关的过程，需要一个规范化、制度化的横向机制。

3.1.3 核心技术产业横向转移支付使得公平与效率激励相容

我国现有的各类横向转移支付制度以“均等化”为目标，“劫富济贫”的色彩非常突出，支援地和受援地利益与目标取向存在一定差异，既难以调动支援地的积极性，又难以对受援地真正地“授人以渔”。核心技术产业的横向转移支付，不仅使受援方企業和地区得到发展，培育出了区域发展的新动能，还使支援方的企业和地区在产业链上下游有了更多的选择，提升产业链供应链韧性，增强国内大循环内生动力和可靠性。

3.2 可行性

3.2.1 我国拥有完整的工业体系和全面的工业布局

中华人民共和国成立70多年来，特别是1978年开启改革开放以来，我国制造业实现了跨越式成长，建成了门类齐全、独立完整的工业体系（胡迟，2019），不仅一线城市、东南沿海地区拥有核心技术产业的科研生产能力，广大的西部地区还拥有一定的工业基础，甚至在产业链的某些环节拥有独特的优势。如芯片产业中，我国的甘肃和川渝地区在制造、封装和测试等领域颇有作为；而在某大型产业中，陕西在动力系统、海南在技术服务领域实力雄厚。

3.2.2 我国拥有横向转移支付的历史经验及核心技术财政支持的实践

中华人民共和国成立之初，中央就提出服务于新疆、青海、西藏等地的“支边”号召。20世纪60年代中苏关系破裂之后，我国开启了“三线建设”这一极大规模的横向工业转移；90年代初，《国家八七扶贫攻坚计划》要求东部地区向西部地区进行教育领域的物力和人力转移。此外，还有重大灾害、重大疫情等突发事件的紧急对口帮扶，以及针对生态补偿、区域共同开发、粮食种植补偿机制等特定领域的横向转移支付实践。这些不同类型的横向转移支付为我国构建基于核心技术横向转移支付的制度设计、组织管理提供了经验。

我国还拥有核心技术财政支持的实践经验。从“两弹一星”到“863”计划、载人航天、高速铁路、大飞机、超级计算、国产航母、探月工程等重大科技创新中，积累了财政支持核心技术突破的宝贵经验。

3.2.3 契合我国现阶段推动高质量发展的首要任务

中国共产党第二十次全国代表大会报告指出：“高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务”。构建基于核心技术的横向转移支付，夯实我国产业链上下游的紧密合作，既扩大了内需，提高了产业供给的质量，又逐步增强国内大循环内生动力和可靠性，推动我国构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。

4 构建基于核心技术产业横向转移支付的基本思路

4.1 建立我国核心技术产业链动态区域分布图谱

4.1.1 梳理我国现阶段面临“卡脖子”的核心技术及其相关产业链

以推动高质量发展为主题，重点梳理现阶段影响产业链供应和安全，严重受制于人的核心技术，将其置于相关产业链中通盘考虑，探究整个产业链环节的“痛点”和“难点”。本文以芯片产业为例，在整个产业链中，芯片原材料硅片、芯片设计工具EDA软件、设计IP核，芯片制造设备光刻机、刻蚀机或受制于人，或与国外先进水平存在一代到两代的差距；更大的痛点是芯片等核心技术产业“赢者通吃”“在应用中变大变强”的特征，发达国家产品占据市场优势后，在应用中与产业链中各个环节不断互动、不断迭代，达到后来者难以企及的技术、市场优势，从而控制整个产业。国内的芯片设计企业，高端原材料受制于人，设计工具EDA与设计IP核远不如美国新思、铿腾、明岛和英国ARM等企业，设计出的高端芯片有时需要委托外地代工。即使国内有了可用的产品，但是性能上的差距也使得企业不敢选择，虽然有些企业有了一定的代工生产能力，但由于技术、人力的差距，不被芯片设计企业所选择，因为芯片设计企业自身面临产业链上下游，如终端厂商、终端需求机构的挑选，从而使国内相关企业鲜少有机会在应用中迭代、优化、创新。

4.1.2 梳理产业链上下游企业、科研院所、教学机构的区域分布

确定核心技术产业链及其“痛点”和“难点”之后，梳理产业链上下游企业、科研院所、高校、相关职业院校的区域分布，分析企业和工厂的科研、生产、制造能力，科研院所、高校和职校的科研能力及人才培养能力，以及上述机构所在地区的财政能力。瞄准那些在产业链中具有选择权、影响力的“链长”或高势能企业与地区，作为推动技术进步、产业发展的关键。同时，关注分布在我国中西部地区、在产业链上下游的不同环节具有一定基础的企业和地区，共同提升产业链安全水平。

4.1.3 建立我国核心技术产业与财政能力区域分布的动态数据库

以核心技术产业链上下游的企业及所在地区财政能力为基础，建立规范的横向财政转移支付制度所需的动态数据库，作为选择转移支付支援方、受援方，确定资金用途与规模及监督和绩效评价的基础。

4.2 核心技术产业横向转移支付的运行

4.2.1 确定横向转移支付的支援方

核心技术产业横向转移支付的支援方地区应具有以下特点：第一，支援方辖区企业在产业链上具有选择权、影响力、权威性和示范效应，或处于产业链中的重要组成部分，如芯片产业中的重要芯片设计企业。对于芯片原材料——硅片、设计所需软件、制造代工、封装测试厂商的选择具有举足轻重的作用，如航天产业中火箭和卫星的总体设计单位直接面对最终用户，能对整个产业链进行引导和带动等。第二，支援方的人均财力值较高，通常高于全国人均财力，从人均财力高的地区向人均财力低的地区转移，符合我国公共服务均等化的原则。

4.2.2 选择横向转移支付的受援方

核心技术产业横向转移支付的受援方地区应具有以下特点：受援方辖区企业在产业链相关环节具有一定的科研生产基础，至少能为产业链上下游提供能用的产品和服务。如在芯片产业中，宁夏的单晶硅制造填补了国内大硅片生产空白，甘肃的若干企业在封装测试代工领域接近国际先进水平；如某大型产业在四川、贵州、陕西等省区都有科研生产基地或厂所，撑起了产业链的重要环节。

4.2.3 支援方与受援方的对接，确定转移支付的内容体系

由支援方地方政府与辖区内的“链长”企业、高势能企业，以备份思维为基础，以国产替代、产业链韧性与安全为目标，选择在产业链上下游可以合作的企业和地区，支援方辖区企业采购、使用受援方企业相关原材料、零部件、产品和生产服务等，给国内企业在重要产品和核心技术领域的应用机会。根据核心技术产业的特点，横向转移支付主要投向物质资本和人力资本两方面。物质资本方面，转移支付主要投向使用受援方企业产品带来的效率损失、双方在产业链运转过程中技术攻坚、性能优化、升级换代所需的投资。人力资本方面，转移支付主要投向受援方地区相关产业的人员培训交流、人才引进等，确保短期内做到自我循环，长期内提升产业链水平，双方均实现高质量增长。

4.2.4 内化于产业链运行中的监督与绩效评价机制

无论处于产业链的哪个环节，最终的产品都要面对市场的检验，这种最终市场检验的方式在一定程度上对核心技术的横向转移支付绩效进行了检验与约束。本文以芯片产业为例，芯片设计企业与封装、测试等上下游企业的合作仍然要面对芯片终端需求方的招标与选择，市场的要求使得芯片设计方审慎选择受援方。在横向转移支付的实施过程中，也会以市场要求为基准，将相关资金用到实处，对资金使用效果进行严格把控。

此外，上文提出的我国核心技术产业与财政能力区域分布的动态数据库能为横向转移支付的制度运行、资金分配、使用监督提供基础信息支持。

5 可能的制约因素及未来研究方向

5.1 组织管理中的难点

构建核心技术产业相关的横向转移支付制度，需要深入理解不同产业链各个环节技术、企业、市场的相关情况，涉及相关企业和各级政府。如何认定核心技术产业，找准其中的痛点、难点，瞄准产业链中核心企业和地区？以及通过什么样的组织形式实施上述事情，是未来研究的重点。

5.2 制度运行中的难点

核心技术产业的横向转移支付制度涉及产业链上下游的采购合作，在一部分企业中，采购合作在一定程度上存在根深蒂固的利益关系，这种利益关系可能阻碍制度落地。同时，这种横向的合作会涉及“国产替代”的问题，在“国产替代”最初可能出现产品性能下降，如何化解这种潜在的风险也是未来需要解决的问题。

5.3 监督与绩效评估的难点

不同的核心技术产业涉及不同的基础研究、技术工艺及市场环境，其产业的发展规律、生命周期千差万别，甚至不同地方的社会文化氛围也对所属其中的产业链上下游企业发展有重大影响。因此，在已有的内化监督机制的基础上，如何针对不同产业建立符合产业客观发展规律的制度实施监督与评价标准，是未来研究的重点。

6 结语

建立基于核心技术产业的横向转移支付制度在我国具有一定的必要性和可行性。具体思路包括：建立我国核心技术产业链动态区域分布图谱；基于核心技术产业链特征及在我国的分布现状，确定该转移支付的支援方、受援方及运行机制。建立该制度主要的难点集中在找准产业链痛点、防范该制度实施后相关产品性能暂时性下降及制度实施的绩效评估。

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